內(nèi)容提要 在黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建多元共治的社區(qū)治理共同體，已然成為新時(shí)代國家基層治理體系的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)安排和基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。在一致性的結(jié)構(gòu)安排下，各地社區(qū)在實(shí)踐中卻形成了差異化的治理績效。何種因素催生了“黨領(lǐng)共治”的績效差異是核心問題所在。基于協(xié)同治理理論，從地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力兩個(gè)維度構(gòu)建了“黨領(lǐng)共治”績效的分析框架：地方政府的制度設(shè)計(jì)提供了明晰的引導(dǎo)和規(guī)則約束，是“黨領(lǐng)共治”的外部推力；社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力是鏈接治理資源、實(shí)現(xiàn)“黨領(lǐng)共治”的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。同時(shí)，基于制度和領(lǐng)導(dǎo)力的差異化組合，區(qū)分了“形式主義、內(nèi)部驅(qū)動(dòng)、外部指導(dǎo)、內(nèi)外統(tǒng)合”四種“黨領(lǐng)共治”模式，并通過案例比較發(fā)現(xiàn)其績效差異。其中，形式主義“黨領(lǐng)共治”的績效表現(xiàn)最差，內(nèi)部驅(qū)動(dòng)和外部指導(dǎo)型的“黨領(lǐng)共治”績效表現(xiàn)居中，內(nèi)外統(tǒng)合型“黨領(lǐng)共治”績效表現(xiàn)最好且具有穩(wěn)定性。對(duì)新時(shí)代黨建引領(lǐng)社區(qū)治理績效差異的科學(xué)闡釋既有助于增進(jìn)知識(shí)積累，也能為地方政府制度的優(yōu)化和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的提升提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞 黨領(lǐng)共治 多元協(xié)同 制度創(chuàng)新 治理績效 基層治理

原珂，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家對(duì)外開放研究院研究員，石河子大學(xué)法學(xué)院教授、副院長（援疆）

張瑩（通信作者），中共河北省委黨校國家治理教研部（電子政務(wù)研究中心）講師

本文為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)優(yōu)秀青年學(xué)者資助項(xiàng)目“中國城市社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新研究”（21YQ20）的階段性成果。

一、問題的提出：“黨領(lǐng)共治”績效差異解釋機(jī)制的缺位

黨的二十大報(bào)告明確提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”“加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”“把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”，黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理”。從根本上來說，“社區(qū)”本身蘊(yùn)含共同體的意涵。但在快速城市化和現(xiàn)代化過程中，社區(qū)的共同體意涵持續(xù)式微，故而如何構(gòu)建社區(qū)治理共同體對(duì)達(dá)致社區(qū)善治至關(guān)重要?；鶎由鐓^(qū)黨組織直接與基層黨員、群眾發(fā)生關(guān)聯(lián)，既是黨聯(lián)結(jié)社會(huì)的重要紐帶，又是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)核心。社區(qū)黨組織如何充分發(fā)揮引領(lǐng)作用、提升引領(lǐng)能力，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理共同體，愈發(fā)成為當(dāng)下實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的議題。

構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理共同體是新時(shí)代基層治理的戰(zhàn)略方向[1]。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理事實(shí)上內(nèi)含政治和治理的雙重邏輯：政治邏輯關(guān)注黨在社區(qū)治理中扮演的代表與表達(dá)、分配與整合、服務(wù)與引領(lǐng)等多重角色；治理邏輯將“黨建引領(lǐng)”視為社區(qū)的核心治理要素，關(guān)注如何提升治理效能。目前，學(xué)界較多致力于探索實(shí)現(xiàn)二者的有效耦合，并將其概念化為“黨領(lǐng)共治”的治理模式。“黨領(lǐng)共治”在劃定社區(qū)治理紅線、確保黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖的同時(shí)，力圖在紅線內(nèi)不斷調(diào)整治理邊界，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與。本質(zhì)上，“黨領(lǐng)共治”是“多個(gè)中心在一個(gè)單中心（政黨）領(lǐng)導(dǎo)下圍繞公共‘利益、價(jià)值、服務(wù)、問題’（公益性）展開的共同治理行動(dòng)（共同性）”[2]，是公共利益目標(biāo)和多元主體共同行動(dòng)聯(lián)合驅(qū)動(dòng)下的治理模式創(chuàng)新，也是理解中國之治中黨、國家、社會(huì)三者關(guān)系的新思路。作為一種理想的治理模式，“黨領(lǐng)共治”包含有為引領(lǐng)、有序參與和有效治理等多重目標(biāo)，其核心是在黨領(lǐng)導(dǎo)下激發(fā)多元主體的治理活力與能力，實(shí)現(xiàn)黨建帶群建團(tuán)建[3]。在實(shí)踐路徑上，不同地方探索出嵌入式黨建、智慧化黨建、引領(lǐng)式協(xié)商等多元方案[4]。無論如何，“黨領(lǐng)共治”目標(biāo)的復(fù)合性提供了多元化的研究視角，但也增加了績效分析的難度。既有研究雖或多或少涉及“黨領(lǐng)共治”的成效討論，但多將有效治理視為“黨領(lǐng)共治”的自然結(jié)果。例如，文宏和李風(fēng)山基于動(dòng)態(tài)能力模型，勾勒了黨建引領(lǐng)通過環(huán)境調(diào)適、組織吸收與場(chǎng)域重構(gòu)實(shí)現(xiàn)基層治理能力提升的邏輯鏈條[5]。王楊基于網(wǎng)絡(luò)視角分析，識(shí)別了社區(qū)合作治理網(wǎng)絡(luò)中的政黨中心性、主體互動(dòng)性、引領(lǐng)性關(guān)系等對(duì)社區(qū)治理績效的影響[6]?？傊?，面對(duì)千差萬別的社區(qū)治理場(chǎng)景，“黨領(lǐng)共治”被理想化地視為推動(dòng)社區(qū)治理的積極因素。換言之，既有研究未能充分識(shí)別影響社區(qū)“黨領(lǐng)共治”績效的差異化變量。對(duì)此，本研究旨在“黨領(lǐng)共治”的共識(shí)性治理結(jié)構(gòu)安排下，探討形塑城市社區(qū)差異化“黨領(lǐng)共治”能力的核心要素及其對(duì)社區(qū)治理績效的影響。

基于協(xié)同治理理論，本研究主要從制度設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)力兩個(gè)維度構(gòu)建社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的分析框架，并選取四個(gè)典型社區(qū)進(jìn)行案例比較分析，以識(shí)別差異化的“黨領(lǐng)共治”模式及治理績效的成因。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱組合，催生出“形式主義、內(nèi)部驅(qū)動(dòng)、外部指導(dǎo)、內(nèi)外統(tǒng)合”四種不同的“黨領(lǐng)共治”模式，并產(chǎn)生差異化的治理績效。其中，內(nèi)外統(tǒng)合型“黨領(lǐng)共治”的治理績效最優(yōu)，內(nèi)部驅(qū)動(dòng)和外部指導(dǎo)型“黨領(lǐng)共治”的治理績效居中，形式主義“黨領(lǐng)共治”的治理績效最差。本研究彌補(bǔ)了現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)社區(qū)黨建引領(lǐng)內(nèi)部差異關(guān)注的不足，也在實(shí)踐層面為提升社區(qū)治理水平提供了原則遵循。

二、分析框架：基于制度-領(lǐng)導(dǎo)力維度的“黨領(lǐng)共治”架構(gòu)

主體間協(xié)同是解決復(fù)雜問題的重要途徑。社區(qū)層面的“黨領(lǐng)共治”就是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員多元主體實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同和聯(lián)合行動(dòng)。為此，識(shí)別影響協(xié)同行動(dòng)能力的核心要素成為解釋社區(qū)“黨領(lǐng)共治”績效差異的關(guān)鍵。埃默森識(shí)別了制度設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)力、知識(shí)和資源四個(gè)影響協(xié)同過程和結(jié)果的關(guān)鍵變量[1]。安塞爾和加什強(qiáng)調(diào)了制度設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)力的影響[2]。在中國城市社區(qū)中，制度設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)力也始終是影響“黨領(lǐng)共治”績效的重要因素，但須結(jié)合本土治理場(chǎng)景重新界定其內(nèi)涵和作用方式。

1.地方制度設(shè)計(jì)：“黨領(lǐng)共治”的外部推力

制度作為一種外生的互動(dòng)框架，提供了人際交往中的互動(dòng)規(guī)則，有助于人們形成理性預(yù)期進(jìn)而促成合作[3]。在社區(qū)中，良好的制度設(shè)計(jì)能對(duì)主體間的互動(dòng)加以約束。一方面，制度能夠界定誰是利益相關(guān)者并有權(quán)利參與合作，這是提升代表性的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)合作的前提。另一方面，制度能為主體間互動(dòng)提供規(guī)則指引，促使參與者在特定規(guī)則框架內(nèi)就待解決的問題進(jìn)行商議和決策；同時(shí)，規(guī)則有效性也能提升決策合法性，并指引后續(xù)集體行動(dòng)的開展[4]。

黨的二十大報(bào)告中“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度”“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的通道”等政治話語，都蘊(yùn)含清晰的制度邏輯。問題是，誰來設(shè)計(jì)制度？多元主體的行為既受社區(qū)（小區(qū)）公約、居民自治章程等社區(qū)性制度影響，也被地方性和國家性制度塑造。因此，社區(qū)制度設(shè)計(jì)主體包含中央政府、地方政府、社區(qū)三個(gè)層級(jí)。

中央政府提供了社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略設(shè)想，它錨定了整體治理思路和方向。省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政府結(jié)合地方實(shí)際制定符合本地社區(qū)需要的政策、規(guī)定、要求等地方性制度，“黨領(lǐng)共治”的頂層設(shè)計(jì)經(jīng)過逐層傳導(dǎo)變得具象化和地方化。在社區(qū)層面，社區(qū)黨組織所設(shè)定的居民公約、社區(qū)工作章程等是社區(qū)黨建引領(lǐng)能力或黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的外在表現(xiàn)，回答的是“如何引領(lǐng)”的問題。從實(shí)踐來看，制度設(shè)計(jì)的核心主體通常是地方政府。他們通過地方性制度安排影響多元治理主體的利益結(jié)構(gòu)和行為動(dòng)機(jī)并規(guī)制其行為，為社區(qū)“黨領(lǐng)共治”提供外部推力。盡管不同社區(qū)的治理場(chǎng)景存在差異，但制度設(shè)計(jì)原則和要素（如賦予參與合法性、厘定協(xié)商和互動(dòng)規(guī)則等）具有普遍性。

2.黨組織領(lǐng)導(dǎo)力：“黨領(lǐng)共治”的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力

領(lǐng)導(dǎo)力即領(lǐng)導(dǎo)者為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)影響或改變其他成員的能力。領(lǐng)導(dǎo)力是實(shí)現(xiàn)協(xié)同的關(guān)鍵，在動(dòng)員和組織多元主體、增強(qiáng)主體間溝通和信任等方面具有獨(dú)特價(jià)值。在現(xiàn)代社會(huì)，主體間利益和訴求的異質(zhì)性需要領(lǐng)導(dǎo)者在資源支持、促進(jìn)成員互動(dòng)、制定解決方案等方面發(fā)揮作用。尤其在成員參與積極性不高、資源和權(quán)力分配不對(duì)稱時(shí)，更需要領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任誠實(shí)可信的中間人，對(duì)相對(duì)弱勢(shì)方進(jìn)行賦能。

不同于西方協(xié)同治理中領(lǐng)導(dǎo)者的非固定性，我國社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者是社區(qū)黨組織，其具有主導(dǎo)性、穩(wěn)定性和合法性。因此，社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的領(lǐng)導(dǎo)力就是社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力或引領(lǐng)力，其影響社區(qū)集體行動(dòng)的達(dá)成和最終的治理績效，是“黨領(lǐng)共治”的關(guān)鍵內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。

3.基于“制度-領(lǐng)導(dǎo)力”的“黨領(lǐng)共治”類型學(xué)分析

基于上述分析，本文構(gòu)建“制度-領(lǐng)導(dǎo)力”維度下的“黨領(lǐng)共治”分析框架（如圖1）。一方面，地方政府主導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)制度設(shè)計(jì)，為多元主體參與社區(qū)治理提供制度合法性；同時(shí)，地方政府向社區(qū)黨組織提供外部資源支持和“黨領(lǐng)共治”的規(guī)則框架指導(dǎo)，保證多元主體的有序互動(dòng)。另一方面，社區(qū)黨組織固有的政治合法性為其有效領(lǐng)導(dǎo)提供了組織基礎(chǔ)。這一合法性基礎(chǔ)在地方政府制度支持下進(jìn)一步強(qiáng)化。同時(shí)，社區(qū)黨組織成員差異化的人力和社會(huì)資本，外在地表現(xiàn)為社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力，與地方性制度一道，共同作用于社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的績效表現(xiàn)。

總之，地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力是影響社區(qū)“黨領(lǐng)共治”績效的關(guān)鍵因素：前者是“黨領(lǐng)共治”的外部推動(dòng)力量，完善、合理的制度設(shè)計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社區(qū)黨組織的賦權(quán)增能，指導(dǎo)、規(guī)制多元主體行為，塑造多元協(xié)同的社區(qū)治理格局；后者是“黨領(lǐng)共治”的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力量，社區(qū)黨組織依托制度的賦權(quán)增能和自身的政治、人力和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，領(lǐng)導(dǎo)多元主體的協(xié)同過程。二者的不同組合也催生了不同的社區(qū)“黨領(lǐng)共治”模式（見表1）。

一是形式主義的“黨領(lǐng)共治”，地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力均弱。這種情況下，社區(qū)“黨領(lǐng)共治”往往缺乏資源支撐與制度保障，社區(qū)黨組織也缺乏挖掘與整合治理資源、動(dòng)員多元主體的能動(dòng)性，使“黨領(lǐng)共治”流于表面。

二是外部指導(dǎo)的“黨領(lǐng)共治”，地方政府制度設(shè)計(jì)能力強(qiáng)但社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力弱。盡管社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力不足，但良好的地方制度設(shè)計(jì)意味著有相應(yīng)的治理資源下沉和規(guī)則約束，“黨領(lǐng)共治”實(shí)踐呈現(xiàn)外部指導(dǎo)的特征。

三是內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的“黨領(lǐng)共治”，地方政府制度設(shè)計(jì)能力弱但社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)。盡管地方性制度設(shè)計(jì)不夠健全，但社區(qū)黨組織能夠充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在能力范圍內(nèi)進(jìn)行資源整合和主體動(dòng)員，“黨領(lǐng)共治”呈現(xiàn)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的特征。

四是內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領(lǐng)共治”，地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力均強(qiáng)。地方性制度設(shè)計(jì)提供的權(quán)力、資源和規(guī)則支持，加之社區(qū)黨組織良好的領(lǐng)導(dǎo)力供給，使“黨領(lǐng)共治”呈現(xiàn)內(nèi)外部因素有效統(tǒng)合的特征。

三、差異化驅(qū)動(dòng)模式：“黨領(lǐng)共治”的績效對(duì)比分析

基于理論推演的類型學(xué)分析是一種理想化的分類方式，仍須在實(shí)踐中加深理解。本文選擇最大相似案例進(jìn)行比較分析，結(jié)合案例可及性原則，在T市和N市開展研究。T市和N市分別位于河北省和山東省，兩市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、行政建制等基本相同，這意味著社區(qū)發(fā)展所面臨的宏觀環(huán)境基本相似，從而能盡可能控制其他因素對(duì)“黨領(lǐng)共治”績效的影響。

就制度設(shè)計(jì)而言，中共中央組織部等于2022年印發(fā)了《關(guān)于深化城市基層黨建引領(lǐng)基層治理的若干措施（試行）》。在地方層面，各地也陸續(xù)出臺(tái)了“黨領(lǐng)共治”的政策文件，在強(qiáng)化社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的同時(shí)，也規(guī)范了多元治理主體的行為。在地方制度設(shè)計(jì)能力上，T市與N市存在較為明顯的差異。截至2022年，N市出臺(tái)了黨建引領(lǐng)城市基層治理、黨建引領(lǐng)紅色物業(yè)、在職黨員“雙報(bào)到”等制度文件，對(duì)物業(yè)、駐區(qū)單位、在職黨員等都設(shè)置了相應(yīng)的考核和激勵(lì)措施，并在區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)得到層層落實(shí)。相反，T市缺乏對(duì)社區(qū)“黨領(lǐng)共治”提綱挈領(lǐng)式的制度規(guī)劃，缺乏黨建引領(lǐng)紅色物業(yè)的相應(yīng)制度，僅出臺(tái)了本市在職黨員“雙報(bào)到”政策。但這一政策推行之初并沒有像N市一樣，設(shè)置對(duì)在職黨員和機(jī)關(guān)單位的考核和獎(jiǎng)懲措施，致使政策在實(shí)際執(zhí)行中對(duì)在職黨員和機(jī)關(guān)單位的約束力有限。整體而言，T市的地方政府制度設(shè)計(jì)能力落后于N市。

進(jìn)一步地，在兩市各選取社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力較強(qiáng)和較弱的兩個(gè)社區(qū)展開實(shí)地調(diào)研，調(diào)研時(shí)間為2022年1月至2023年5月。經(jīng)驗(yàn)材料主要來自對(duì)社區(qū)黨支部書記、社區(qū)和街道辦事處工作人員、市區(qū)兩級(jí)組織部人員、社區(qū)居民等的半結(jié)構(gòu)化訪談。同時(shí)，以新聞報(bào)道、社區(qū)工作報(bào)告、會(huì)議記錄等資料為補(bǔ)充。多元化的資料收集方式有助于提升經(jīng)驗(yàn)材料的可信度和研究效度。

1.形式主義的“黨領(lǐng)共治”

YSY社區(qū)位于T市，在“黨領(lǐng)共治”過程中，地方政府制度供給和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力均呈現(xiàn)缺位狀態(tài)。從制度設(shè)計(jì)來看，在科層運(yùn)作邏輯中，領(lǐng)導(dǎo)注意力和資源分配密切相關(guān)。如果地方主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、財(cái)政資源供給等都會(huì)向相應(yīng)的領(lǐng)域傾斜，無論事件的復(fù)雜程度與處理難度如何，其都會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)注意力投射而得以解決[1]。在T市，地方主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的注意力不足，缺乏專項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，僅在相關(guān)政策文件中提及“堅(jiān)持黨建引領(lǐng)”的抽象性要求。換言之，國家意志在地方政府制度設(shè)計(jì)層面沒有得到細(xì)化。以在職黨員“雙報(bào)到”政策為例，T市雖頒布了在職黨員報(bào)到政策，但由于缺少具體、可操作化的制度細(xì)則，社區(qū)在操作上不僅缺少合法性依據(jù)，而且陷入無從下手的窘境，使在職黨員的參與浮于表面。

國家對(duì)這一塊越來越重視，在職黨員都讓來社區(qū)報(bào)到。但大部分黨員不理解報(bào)到目的，社區(qū)還得配合走流程。只有極個(gè)別（黨員）會(huì)說，“社區(qū)要是有什么事，直接說話就行了”，（但）幾乎是沒有利用過他們。（20220714-YSY社區(qū)黨支部書記）

領(lǐng)導(dǎo)注意力不足直接導(dǎo)致相應(yīng)領(lǐng)域的資源投入不足。隨著社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大和治理事務(wù)的復(fù)雜化，上級(jí)政府相對(duì)穩(wěn)定充足的財(cái)政資源支持是社區(qū)黨組織提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)性保障。但是，YSY社區(qū)權(quán)、責(zé)、利不對(duì)稱的現(xiàn)象較為突出，不僅缺少足夠的物質(zhì)資源支持，人力資源配置也非常有限。同時(shí)，由于地方制度設(shè)計(jì)缺位，社區(qū)難以依靠明確的法理依據(jù)來組織、動(dòng)員公眾，甚至難以對(duì)黨員參與做出要求或約束。

社區(qū)4萬多居民，只有3個(gè)工作者，管理起來都是問題。區(qū)財(cái)政每年給社區(qū)的經(jīng)費(fèi)有限，要人沒人，要錢沒錢，你怎么干？關(guān)鍵是（黨建引領(lǐng)）比較虛。不光虛，這個(gè)事需要上面（重視），不能讓下邊協(xié)調(diào)這么大的事。社區(qū)這么少人，很難把這些事都協(xié)調(diào)起來。南方做得好，咱這邊重視程度不一樣，這些事都顧不上，重點(diǎn)沒在這。（20220714-YSY社區(qū)居委會(huì)委員）

除了地方政府制度設(shè)計(jì)缺位，YSY社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力同樣不足，集中表現(xiàn)為無法有效動(dòng)員和組織社區(qū)黨員。理論上，只有黨員率先發(fā)揮模范作用才能更好地帶領(lǐng)其他社區(qū)主體參與社區(qū)事務(wù)，在黨員積極性不高且參與無序的情況下，社區(qū)黨組織更加難以引領(lǐng)多元主體達(dá)成集體行動(dòng)。

當(dāng)社區(qū)有重要任務(wù)，社區(qū)黨員要積極參與，發(fā)揮黨員本身的特性。但跟好的社區(qū)比起來，我們做的差很多。人家黨員有積分考核，社區(qū)里黨員都藏不住；我們這里黨員都藏著了，好事從來不主動(dòng)干。（20220714-YSY社區(qū)居委會(huì)主任）

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，YSY社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的成效相對(duì)較差。一方面，由于領(lǐng)導(dǎo)注意力偏好的影響，“黨領(lǐng)共治”的國家意志在地方政府層面缺乏清晰的制度設(shè)計(jì)，正如社區(qū)黨支部書記所言，“國家定的政策可好了，有時(shí)候就是執(zhí)行的事，到下邊有時(shí)候可能考慮不到”。這不僅導(dǎo)致下沉社區(qū)的治理資源不足，也使得社區(qū)黨組織在政策執(zhí)行中缺乏足夠的合法性基礎(chǔ)。另一方面，社區(qū)黨組織自身也缺乏足夠的能動(dòng)性，這固然和地方政府的制度設(shè)計(jì)相關(guān)，但反映出社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力不足的困境。無論在社區(qū)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制建設(shè)還是向外的多元主體參與積極性調(diào)動(dòng)中，YSY社區(qū)黨支部都未能充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力。社區(qū)多元主體之間缺乏互動(dòng)和信任關(guān)系，難以達(dá)成共識(shí)并開展合作。同時(shí)，由于中央層面對(duì)“黨建引領(lǐng)”治理導(dǎo)向的強(qiáng)調(diào)，地方政府雖然注意力投射不足，但仍在對(duì)社區(qū)、街道工作考核中納入黨建引領(lǐng)成效這一考核指標(biāo)。為了完成這項(xiàng)工作，在地方制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力雙重缺位的情況下，YSY社區(qū)“黨領(lǐng)共治”只能停在紙面、流于形式，成為形式主義的“黨領(lǐng)共治”。正如社區(qū)工作者提到的，“黨建引領(lǐng)、紅色物業(yè)這些東西我們也有，每次匯報(bào)工作時(shí)都提，也都考核。你要是想看都有，只是比較虛”。

2.內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的“黨領(lǐng)共治”

QD社區(qū)和YSY社區(qū)同屬T市，不同于YSY社區(qū)呈現(xiàn)“形式主義”特征，在制度供給不足的情況下，QD社區(qū)黨組織能夠有效統(tǒng)合社區(qū)黨員、物業(yè)、積極分子、社會(huì)組織等達(dá)成集體行動(dòng)。2018年以來，社區(qū)先后獲得“全國民主法治示范社區(qū)”“省文明社區(qū)”等多項(xiàng)榮譽(yù)，反映了QD社區(qū)較好的治理成效。

由于處于同一行政區(qū)域，QD社區(qū)也面臨著地方政府制度設(shè)計(jì)不足甚至缺位的問題，只得到模糊的方向性指引。面對(duì)T市“雙報(bào)到”政策設(shè)計(jì)不完備、考核規(guī)則執(zhí)行不力的相同境況，QD社區(qū)黨組織采取了與YSY社區(qū)不同的行動(dòng)路徑，主動(dòng)探索在職黨員等多元主體參與社區(qū)治理的可能路徑。

雖然賦予社區(qū)評(píng)判權(quán)，但在實(shí)際執(zhí)行中，上級(jí)認(rèn)為社區(qū)應(yīng)綜合考慮，不能出現(xiàn)差評(píng)。這就不公平了，損害了黨員的積極性。但政策就是這樣，只能是社區(qū)自己想辦法調(diào)動(dòng)人們的積極性，讓參與可持續(xù)。就這樣，社區(qū)舉辦了優(yōu)秀抗疫在職黨員、優(yōu)秀抗疫居民的表彰大會(huì)，把名單集體反映給（街道）辦事處，給大家申請(qǐng)了獎(jiǎng)品。（20230205-QD社區(qū)黨支部書記）

就社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力而言，組織中領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人能力對(duì)組織發(fā)展起到關(guān)鍵作用。領(lǐng)導(dǎo)者的性格、技能、經(jīng)驗(yàn)等特質(zhì)在幫助組織成員理解組織環(huán)境復(fù)雜性、制定戰(zhàn)略、激勵(lì)成員等方面發(fā)揮著不可替代的作用[1]。QD社區(qū)黨支部書記Q擁有較強(qiáng)的政治資本、人力資本和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)：他是街道辦事處唯一的省優(yōu)秀黨務(wù)工作者、市人大代表。這些優(yōu)勢(shì)提供了一定的工作資源。Q書記也深諳群眾路線背后的價(jià)值邏輯，主動(dòng)入戶開展社區(qū)調(diào)研，在深入了解居民利益訴求的同時(shí)，打造了自身和社區(qū)黨組織的良好形象。

剛來的時(shí)候，社區(qū)就是個(gè)空殼子。我來時(shí)正好趕上人口和經(jīng)濟(jì)普查。趁此機(jī)會(huì)，我就把社區(qū)工作者調(diào)動(dòng)起來，晚上入戶，了解社區(qū)的基本情況和居民需求，這樣從整體上心里就有數(shù)了。比如小區(qū)退休工人比較多，老人們有醫(yī)護(hù)方面的需求。我是衛(wèi)校畢業(yè)的，同學(xué)、親人很多在醫(yī)院上班，就利用私人關(guān)系把義診弄起來了，后面越來越好。社區(qū)只要搞義診，參與的人就非常多。（20220712-QD社區(qū)黨支部書記）

依靠領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人魅力打開工作局面難以應(yīng)對(duì)社區(qū)規(guī)模化、復(fù)雜化的訴求，也和“黨領(lǐng)共治”的目標(biāo)存在距離。不同社區(qū)治理主體擁有差異化的資源，如何激活并整合這些資源成為社區(qū)黨組織的工作重點(diǎn)。QD社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的先行實(shí)踐是確立社區(qū)居民協(xié)商議事制度。QD社區(qū)黨組織成立了協(xié)商議事委員會(huì)，邀請(qǐng)居委會(huì)、居民、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織、駐區(qū)單位等多元主體參與。同時(shí)，社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)制定了一系列議事規(guī)則，在社區(qū)層面賦予多元主體參與的制度合理性。在協(xié)商議事過程中，社區(qū)黨組織起到有效協(xié)調(diào)和鏈接資源的作用。

在老舊小區(qū)改造期間，因?yàn)樯鐓^(qū)（黨組織）最了解小區(qū)的基本情況和問題，就承擔(dān)起了溝通和協(xié)調(diào)的工作。比如機(jī)電廠小區(qū)（化名）引進(jìn)物業(yè)，就是社區(qū)做工作、做對(duì)比。在改造期間，社區(qū)（黨組織）通過入戶和問卷調(diào)查，廣泛征求居民意見。針對(duì)是否成立業(yè)主委員會(huì)、是否進(jìn)駐物業(yè)、物業(yè)收費(fèi)方式等都設(shè)置了相應(yīng)的選項(xiàng)，由居民勾選。我們?cè)俑鶕?jù)居民反饋的意見，召開議事協(xié)商會(huì)，共同決策。（20230504-QD社區(qū)黨支部書記）

整體來看，盡管地方制度設(shè)計(jì)缺位，QD社區(qū)黨組織并未陷入“避責(zé)”的泥淖，而是通過發(fā)揮自身能動(dòng)性推動(dòng)多元主體的有效互動(dòng)與合作。無論是依托個(gè)人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的資源動(dòng)員，還是建立制度化的參與渠道調(diào)動(dòng)多元主體的積極性、協(xié)調(diào)互動(dòng)中的沖突摩擦等，本質(zhì)上都是社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力的體現(xiàn)。需要注意的是，由于缺乏上級(jí)政府的制度支持，社區(qū)“黨領(lǐng)共治”中存在諸多掣肘因素，尤其是社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)其他組織時(shí)往往缺乏合法性支撐。

物業(yè)認(rèn)為其和社區(qū)不是上下級(jí)的關(guān)系……沒有文件支持，領(lǐng)導(dǎo)們也不做工作……碰到不理解、不配合的物業(yè)，人家說我就聽總公司的，為什么要聽你社區(qū)的（指揮）？（20220712-QD社區(qū)黨支部副書記）

制度設(shè)計(jì)的目的之一是為主體間互動(dòng)提供規(guī)則框架。如前所述，T市政府未在制度上對(duì)社區(qū)黨組織和物業(yè)的關(guān)系做出上位界定，使得社區(qū)黨組織在領(lǐng)導(dǎo)物業(yè)參與社區(qū)事務(wù)時(shí)缺乏法理依據(jù)。事實(shí)上，不僅僅是物業(yè)，駐區(qū)單位在行政體系內(nèi)的位階往往高于社區(qū)黨組織，如果缺乏上級(jí)政府的制度支撐，多元主體間會(huì)因?yàn)闄?quán)力關(guān)系的不對(duì)等或權(quán)責(zé)不清而難以實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同。其結(jié)果是，社區(qū)“黨領(lǐng)共治”工作開展更多取決于社區(qū)黨組織自身的領(lǐng)導(dǎo)力水平，社區(qū)“黨領(lǐng)共治”也就變成社區(qū)黨組織依托自身能動(dòng)性的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的“黨領(lǐng)共治”。

3.外部指導(dǎo)的“黨領(lǐng)共治”

DY社區(qū)位于N市C區(qū)，地方制度設(shè)計(jì)較為清晰健全。首先，與T市相比，N市在在職黨員“雙報(bào)到”政策文件中明確賦予社區(qū)黨組織對(duì)機(jī)關(guān)單位、在職黨員的考核評(píng)價(jià)權(quán)，評(píng)價(jià)結(jié)果與其評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)直接掛鉤。其次，2022年C區(qū)出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)紅色物業(yè)建設(shè)的若干措施》，明確了社區(qū)黨組織對(duì)于轄區(qū)內(nèi)物業(yè)服務(wù)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和考核權(quán)。再次，同年C區(qū)出臺(tái)的《全面深化城市基層黨建引領(lǐng)城市基層治理實(shí)施方案》提出，在縱向?qū)用娼ㄔO(shè)“區(qū)—街道—社區(qū)—小區(qū)”四級(jí)聯(lián)動(dòng)的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系；在橫向?qū)用嫱ㄟ^網(wǎng)格化治理、居民黨員亮身份、組建居民自治隊(duì)伍、健全民主議事協(xié)商機(jī)制、深化紅色物業(yè)建設(shè)等，發(fā)揮企事業(yè)單位、居民、物業(yè)等治理主體的作用，探索多元參與、互聯(lián)互動(dòng)的共建共治機(jī)制。整體來看，相對(duì)完善的制度設(shè)計(jì)不但厘定了不同層級(jí)黨組織的職能、權(quán)力和責(zé)任，而且界定了多元主體應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)、與社區(qū)黨組織之間的關(guān)系，為“黨領(lǐng)共治”提供了制度支撐。

組織部分派的雙報(bào)到單位，與社區(qū)開展共駐共建。轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校是組織部分派的共駐共建單位，會(huì)聯(lián)合開展志愿服務(wù)和黨建聯(lián)盟。因?yàn)樗麄円灿泻蜕鐓^(qū)共建的任務(wù)要求，在人力、物力、財(cái)力上比較支持，配合率還是很高的。（20220822-DY社區(qū)工作者）

按照上級(jí)政府指示，DY社區(qū)建立了網(wǎng)格化治理體系，社區(qū)黨組織的人員配置也得到地方政府的制度化支持。根據(jù)規(guī)定，區(qū)級(jí)層面進(jìn)行網(wǎng)格員統(tǒng)一招錄，再根據(jù)各社區(qū)綜合情況下沉，補(bǔ)充社區(qū)治理力量。相較于T市，N市通過人力資源下沉補(bǔ)充基層工作隊(duì)伍無疑是對(duì)基層黨組織工作的有效支持。

我們根據(jù)上級(jí)文件精神，將轄區(qū)共駐共建單位、物管行業(yè)、網(wǎng)格員以及民警、民兵都編入網(wǎng)格，共同參與社區(qū)治理?，F(xiàn)在物業(yè)負(fù)責(zé)人也在網(wǎng)格中。當(dāng)物業(yè)被納入網(wǎng)格化管理后，社區(qū)就可以統(tǒng)籌物業(yè)。如果小區(qū)內(nèi)的居民反映問題，社區(qū)就不再直接處理，會(huì)讓物業(yè)人員，包括我們的網(wǎng)格員將事情在小區(qū)內(nèi)解決。處理不了的再由網(wǎng)格反饋到社區(qū)，由社區(qū)牽頭（解決）。（20220822-DY社區(qū)黨支部書記/居委會(huì)主任）

明晰的地方制度設(shè)計(jì)為社區(qū)黨組織履責(zé)構(gòu)建了良好的外部環(huán)境，充足的人力資源則成為社區(qū)黨組織開展服務(wù)、組織、動(dòng)員等工作的重要支撐。網(wǎng)格化治理體系是DY社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的重要依托，其通過縮小治理單元，達(dá)成“人在網(wǎng)格走、事在網(wǎng)格辦”的治理目標(biāo)。對(duì)超出社區(qū)職能范疇的事務(wù)，通過規(guī)范化流程逐級(jí)向上流轉(zhuǎn)，必要時(shí)由街道或更高層級(jí)政府介入。

事實(shí)上，DY社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的改觀主要發(fā)生在2022年之后。此前，黨建引領(lǐng)基層治理在上級(jí)政府的政策議程中處于相對(duì)邊緣的位置，“黨領(lǐng)共治”缺少上位政府的支持與合法性依據(jù)。2022年開始，市、區(qū)兩級(jí)政府先后圍繞黨建引領(lǐng)基層治理的機(jī)制建設(shè)、紅色物業(yè)等議題出臺(tái)了一系列政策文件，為應(yīng)對(duì)社區(qū)“黨領(lǐng)共治”中的各類問題設(shè)計(jì)了相對(duì)明晰的規(guī)則框架。但是，總的來看，DY社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力仍然相對(duì)薄弱，社區(qū)黨組織在政策落地過程中沒能充分結(jié)合社區(qū)特性開展引領(lǐng)工作，多元主體間的互動(dòng)依然有限。社區(qū)黨組織面臨著如主體參與積極性不夠、對(duì)社區(qū)內(nèi)生資源的動(dòng)員和協(xié)調(diào)乏力等現(xiàn)實(shí)問題。社區(qū)“黨領(lǐng)共治”更多依賴地方相對(duì)完善的制度設(shè)計(jì)下多元治理主體的有效“在場(chǎng)”和配合。社區(qū)“黨領(lǐng)共治”更多是制度設(shè)計(jì)高位推動(dòng)所形成的外部指導(dǎo)的“黨領(lǐng)共治”。

4.內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領(lǐng)共治”

XK社區(qū)和DY社區(qū)同屬N市，在相同的制度環(huán)境下，社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力呈現(xiàn)明顯差異。XK社區(qū)黨建資源豐富且黨組織能動(dòng)性突出，以社區(qū)黨委為軸心，通過打造“黨建聯(lián)盟”，整合物業(yè)、商鋪、志愿服務(wù)組織等資源，探索建立了“組織聯(lián)建、事務(wù)聯(lián)議、資源聯(lián)享、服務(wù)聯(lián)抓”的四聯(lián)共治工作法，實(shí)現(xiàn)了有效的“黨領(lǐng)共治”。

首先，建構(gòu)完善的社區(qū)黨組織體系。對(duì)基層黨組織而言，組織體系的完善、組織的規(guī)范化和常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)是提升基層黨組織引領(lǐng)能力的關(guān)鍵。XK社區(qū)黨委在網(wǎng)格化管理之外，結(jié)合不同類型黨員的個(gè)體和社會(huì)特征，建立了不同的功能型黨支部，探索實(shí)施多元化的管理模式，為發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用夯實(shí)了組織根基。

社區(qū)一共有280多名黨員，10個(gè)黨支部，包括8個(gè)網(wǎng)格黨支部、物業(yè)黨支部、紅色商戶聯(lián)合黨支部。網(wǎng)格黨支部下，在每個(gè)居民樓棟都成立了相應(yīng)的黨小組。在社區(qū)內(nèi)構(gòu)建了社區(qū)大黨委—網(wǎng)格黨支部—樓院黨小組—黨員中心戶4級(jí)組織架構(gòu)，所以我們這里的黨員有事時(shí)能夠組織起來。（20220824-XK社區(qū)工作者）

其次，鏈接資源履行服務(wù)職能。一是陣地資源。在充分征求居民意見后，社區(qū)黨群服務(wù)中心建立圖書室、婦女之家、健身室等各類功能室，由社區(qū)多元主體共享。二是平臺(tái)資源。整合轄區(qū)內(nèi)紅色物業(yè)、商鋪、志愿服務(wù)組織等特色平臺(tái)資源。三是駐地資源。凝聚駐區(qū)單位、法律顧問、民警、城管等主體服務(wù)資源。資源整合是為了更好地回應(yīng)與服務(wù)居民。在服務(wù)供給中，社區(qū)黨委也建立了規(guī)范化的響應(yīng)機(jī)制。

網(wǎng)格不能直接辦理的問題，就提報(bào)社區(qū)黨委，由社區(qū)黨委牽頭，物業(yè)黨支部、網(wǎng)格黨支部、相關(guān)部門、聯(lián)盟單位共同參與、協(xié)商討論，形成問題解決方案。在辦理過程中形成“社區(qū)呼叫、部門報(bào)到、協(xié)同處置”機(jī)制。（20220824-XK社區(qū)黨委書記）

今年（2022年）8月，我們成立了全區(qū)首個(gè)社區(qū)民意調(diào)解中心，借助專業(yè)化調(diào)解隊(duì)伍，開通居民矛盾調(diào)解熱線，通過座談、上門、走訪等多種方式，及時(shí)介入社區(qū)各種矛盾糾紛（的處理），以最短時(shí)間及最低法律成本化解鄰里矛盾。除了調(diào)解居民矛盾，社區(qū)民意調(diào)解中心還高頻次舉行聽證會(huì)，邀請(qǐng)媒體代表、業(yè)界律師、監(jiān)管部門、業(yè)主委員會(huì)共同出席，就不文明養(yǎng)犬、不文明出行等熱點(diǎn)問題展開討論，形成符合社區(qū)特色的制約管理制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)精準(zhǔn)治理。（20220824-XK社區(qū)居委會(huì)主任）

除此之外，社區(qū)黨委通過時(shí)間銀行充分激活與整合社區(qū)潛在治理資源。時(shí)間銀行鼓勵(lì)居民參與公共服務(wù)的生產(chǎn)過程，服務(wù)時(shí)長可累計(jì)用于兌換實(shí)物或服務(wù)。這不僅能激活居民的主體性，還有助于打破城市社區(qū)的陌生化困境，強(qiáng)化居民的歸屬感和認(rèn)同感，進(jìn)而打造社區(qū)治理共同體。

時(shí)間銀行是社區(qū)2022年試運(yùn)行的綜合性志愿服務(wù)平臺(tái)，旨在探索可持續(xù)的志愿者活動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)居民通過為他人提供服務(wù)來儲(chǔ)蓄時(shí)間，積累志愿服務(wù)幣，再用服務(wù)幣換取社區(qū)功能室使用權(quán)、紅色商鋪服務(wù)、物業(yè)費(fèi)、養(yǎng)老服務(wù)等，形成志愿互助的良性循環(huán)。（20220824-XK社區(qū)黨委書記）

總之，地方政府健全、明晰的制度設(shè)計(jì)為XK社區(qū)“黨領(lǐng)共治”提供了框架性指引。與此同時(shí)，社區(qū)黨委充分發(fā)揮自身能動(dòng)性，一方面基于組織內(nèi)部制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)力培育，另一方面通過激活并整合社區(qū)內(nèi)外治理資源來提升自身回應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共同生產(chǎn)。XK社區(qū)在“黨領(lǐng)共治”的促動(dòng)因素上呈現(xiàn)內(nèi)外統(tǒng)合的特征。

5.“黨領(lǐng)共治”不同類型的績效比較

通過對(duì)四個(gè)社區(qū)的比較分析不難發(fā)現(xiàn)，地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力是推動(dòng)社區(qū)“黨領(lǐng)共治”發(fā)生和發(fā)展的關(guān)鍵變量。合理的地方性制度設(shè)計(jì)為社區(qū)多元主體確立了互動(dòng)或博弈的規(guī)則，促進(jìn)多元主體有序、有效參與社區(qū)治理。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力在推動(dòng)基層黨組織自身建設(shè)的同時(shí)，可以有效動(dòng)員社區(qū)多元主體、激活存量資源和動(dòng)員增量資源，并通過協(xié)商機(jī)制推動(dòng)達(dá)成主體間共識(shí)，最終促成社區(qū)集體行動(dòng)。

在差異化的地方政府制度設(shè)計(jì)能力和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力下，我國城市社區(qū)呈現(xiàn)四種不同的“黨領(lǐng)共治”類型，在具體特征、“黨領(lǐng)共治”的可持續(xù)性和績效表現(xiàn)上都存在明顯差異（表2）。

形式主義的“黨領(lǐng)共治”更多停留在口號(hào)、標(biāo)語、工作報(bào)告中，更多是為了回應(yīng)上級(jí)政府“強(qiáng)化黨建引領(lǐng)”“建設(shè)社區(qū)治理共同體”等目標(biāo)期待的選擇性應(yīng)付行為。如若地方政府制度設(shè)計(jì)和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力不發(fā)生改變，這種模式難以實(shí)現(xiàn)由虛到實(shí)的轉(zhuǎn)變，也難以對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生積極作用。

內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的“黨領(lǐng)共治”盡管存在制度設(shè)計(jì)缺位，但社區(qū)黨組織依賴自身的政治權(quán)威和組織領(lǐng)導(dǎo)力，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)治理資源和主體的有效整合。對(duì)QD社區(qū)的追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于缺少地方制度的支持和自身資源權(quán)力的有限性，社區(qū)黨組織在動(dòng)員和協(xié)調(diào)多元治理主體時(shí)容易受到掣肘，社區(qū)治理績效的提升也容易進(jìn)入瓶頸期。

外部指導(dǎo)的“黨領(lǐng)共治”中，多元治理主體參與社區(qū)治理的動(dòng)因更多是地方政府制度規(guī)則約束所帶來的利益結(jié)構(gòu)和行為動(dòng)機(jī)的改變。但因社區(qū)黨組織自身領(lǐng)導(dǎo)力不足，地方制度支持更多停留在制度賦能階段，難以有效轉(zhuǎn)化為社區(qū)黨組織穩(wěn)定的可持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)力，這導(dǎo)致社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的績效水平不穩(wěn)定。對(duì)DY社區(qū)的追蹤發(fā)現(xiàn)，“黨領(lǐng)共治”的績效變化并非源于社區(qū)黨組織能力的改變，而是源于地方制度促動(dòng)下的多元主體的“在場(chǎng)”以及對(duì)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)和強(qiáng)化。一旦地方性制度發(fā)生變化、執(zhí)行力度變?nèi)趸蝾I(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)變，多元治理主體可能再次退場(chǎng)。

內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領(lǐng)共治”在完善的地方制度設(shè)計(jì)和強(qiáng)有力的社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的雙重促動(dòng)下，呈現(xiàn)穩(wěn)定且可持續(xù)的狀態(tài)。在這一模式下，社區(qū)能將地方制度設(shè)計(jì)所帶來的一系列人、財(cái)、物、智資源傾斜有效內(nèi)化為社區(qū)黨組織的引領(lǐng)能力，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)“黨領(lǐng)共治”水平持續(xù)性提升以及社區(qū)實(shí)現(xiàn)有效治理。通過對(duì)XK社區(qū)的追蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其“黨領(lǐng)共治”能力及績效表現(xiàn)始終保持較高水平。

四、結(jié)論與討論

社區(qū)治理是國家治理的重要基石。社區(qū)治理成效不僅事關(guān)民眾的幸福感與獲得感，也影響民眾對(duì)國家和執(zhí)政黨的認(rèn)同和支持。自黨的十八大以來，國家政治話語中先后出現(xiàn)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”“推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”“加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理”等表述，其內(nèi)在邏輯都是要發(fā)揮社區(qū)黨組織的核心引領(lǐng)作用，推動(dòng)多元共治。

本文基于協(xié)同治理理論，結(jié)合中國社區(qū)特性，從制度和領(lǐng)導(dǎo)力兩個(gè)維度構(gòu)建了“黨領(lǐng)共治”的分析框架。在類型學(xué)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合N市和T市四個(gè)典型社區(qū)案例開展了比較分析。研究發(fā)現(xiàn)：首先，地方政府的制度設(shè)計(jì)能力，即地方政府針對(duì)黨建引領(lǐng)基層治理的制度設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)“黨領(lǐng)共治”的“外部推動(dòng)力”。社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力，即社區(qū)黨組織有效領(lǐng)導(dǎo)、動(dòng)員多元治理主體與整合治理資源的能力，是實(shí)現(xiàn)“黨領(lǐng)共治”的“內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力”。其次，二者的差異性組合，在實(shí)踐中催生了社區(qū)“黨領(lǐng)共治”的“形式主義”“外部指導(dǎo)”“內(nèi)部驅(qū)動(dòng)”“內(nèi)外統(tǒng)合”四種類型。最后，對(duì)不同類型的績效比較發(fā)現(xiàn)，形式主義“黨領(lǐng)共治”的治理績效最差，外部指導(dǎo)和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的“黨領(lǐng)共治”的治理績效居中，內(nèi)外統(tǒng)合的“黨領(lǐng)共治”的治理績效最優(yōu)，且具有穩(wěn)定性。這意味著社區(qū)治理共同體的建立、社區(qū)“黨領(lǐng)共治”可持續(xù)性與有效性的增強(qiáng)一方面需要地方政府不斷完善基層黨組織引領(lǐng)基層治理的制度體系設(shè)計(jì)，另一方面也需要社區(qū)黨組織不斷強(qiáng)化自身的組織領(lǐng)導(dǎo)力。

當(dāng)然，本研究的結(jié)論不是說制度和領(lǐng)導(dǎo)力之間是相互獨(dú)立的。如果單純依靠地方性制度設(shè)計(jì)的加持而忽略社區(qū)黨組織自身領(lǐng)導(dǎo)能力的培育，就會(huì)使社區(qū)治理依賴外部指導(dǎo)和行政兜底，難以形成社區(qū)長久的、內(nèi)生的共治動(dòng)力。如果僅依靠社區(qū)黨組織自身力量，而忽略地方性制度設(shè)計(jì)，在公共服務(wù)意識(shí)培育不足且社區(qū)資源較為匱乏的地區(qū)，社區(qū)黨組織的協(xié)調(diào)與服務(wù)能力會(huì)直接受到限制，社區(qū)治理也難以有效。因此，理想的圖景是地方政府的制度設(shè)計(jì)和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力能夠?qū)崿F(xiàn)有機(jī)耦合，從而將黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。

本文對(duì)“黨領(lǐng)共治”績效差異的解釋，在理論層面將黨建引領(lǐng)社區(qū)治理研究的關(guān)口前移，更多關(guān)注作為領(lǐng)導(dǎo)核心的社區(qū)黨組織何以引領(lǐng)。在實(shí)踐層面，在強(qiáng)調(diào)社區(qū)黨組織這一內(nèi)生變量的同時(shí)，更加注重作為外生變量的地方政府制度設(shè)計(jì)，為未來黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的政策制定提供了理論依據(jù)。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

[1]吳嵐波、原珂：《基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)踐進(jìn)路與制度變遷》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2022年第1期。

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