摘要：項目制基層實踐是國家資源的再分配過程，特別是稅改后，國家依靠項目制提升農(nóng)村公共品供給水平。人居環(huán)境整治呈現(xiàn)強項目制和強監(jiān)督制的雙重特征，形成標準下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)的公共品供給，對基層治理實踐帶來新的形塑變量，影響著國家-基層組織-農(nóng)民間的互動關(guān)系，重構(gòu)基層治理秩序。項目下鄉(xiāng)匹配監(jiān)督下鄉(xiāng)，帶來弱激勵問題，鄉(xiāng)村組織表現(xiàn)出回避治理矛盾的行為邏輯，呈現(xiàn)基層弱治理樣態(tài)，不斷出現(xiàn)農(nóng)戶搭政府便車現(xiàn)象，造成項目下鄉(xiāng)中新的“最后一公里”問題。為了提高農(nóng)村公共品供給水平，明確農(nóng)村公共品需求層次，發(fā)揮鄉(xiāng)村組織自治功能，暢通自下而上社會反饋機制來優(yōu)化農(nóng)村公共品供給體制。

關(guān)鍵詞：公共品供給；監(jiān)督下鄉(xiāng)；基層治理；項目制

中圖分類號：D422. 6 文獻標識碼：A 文章編號：1671?816X （2024） 05?0093?10

一、問題的提出

稅費改革后，農(nóng)村公共品供給體制發(fā)生重大變化，國家采取項目制的形式承擔了農(nóng)村公共品供給的主要職能。特別是黨的十九大報告指出“ 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略” 之后， 國家對鄉(xiāng)村社會的資源投入逐年增加，這些資源主要是以專項資金的形式下鄉(xiāng)，逐漸形成依賴項目下鄉(xiāng)提升農(nóng)村公共品供給水平。為了保障項目資源的合理合法合規(guī)使用，伴隨項目下鄉(xiāng)的還有監(jiān)督下鄉(xiāng)［1］。項目資源和監(jiān)督制度雙重下鄉(xiāng)，帶來了基層治理主體互動關(guān)系的變化，反映著各主體的行為選擇，呈現(xiàn)出新的基層治理機制。

項目制作為一種國家自上而下的資源輸入形式，國家向農(nóng)村輸入公共品項目資金的目的在于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，項目下鄉(xiāng)反映出治理體制機制的變化。首先，從治理體制角度分析，有學者強調(diào)項目制是一種新型國家治理體制，重塑著央地關(guān)系［2］，代表著我國社會治理從總體支配型轉(zhuǎn)向技術(shù)治理型［3］，項目制通過分級制度機制運作模式，呈現(xiàn)出各層級政府不同的制度邏輯和行動策略［4］。其次， 從國家與社會互動關(guān)系角度分析，有學者認為項目下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村治理秩序產(chǎn)生影響［5］，并形成分利秩序［6］，揭示項目運作過程中的基層治理困境［7］。面對項目制產(chǎn)生公共品供給的“最后一公里”難題［8］ 造成的村莊間分化［9］，有學者從提升國家自主性能力入手， 理順國家、基層政府和鄉(xiāng)村社會三者之間的關(guān)系［10］。再者，從基層政權(quán)建設(shè)角度分析，有學者認為項目運作從層級動員轉(zhuǎn)向多線動員模式， 調(diào)動著基層政府， 影響基層政府的運作機制［11］， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”［12］，項目治理導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進一步懸浮，目標要求與實踐效果出現(xiàn)錯位［13］。

上述研究從項目制制度、項目制實踐、治理體制機制等方面都有深入的分析，但已有研究主要面向項目制本身及其對基層治理的影響，并未將監(jiān)督制度納入到核心分析要素之中。國家為了項目資源分配的合理合法合規(guī)，項目下鄉(xiāng)過程中伴隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)［14］，改變基層治理主體關(guān)系，重構(gòu)基層治理秩序。在監(jiān)督下鄉(xiāng)的背景下，不同于分利秩序中的鄉(xiāng)村利益共同體，基層組織為減輕責任承擔， 治理彈性空間不斷壓縮，在避責邏輯中回避治理矛盾。鑒于此，本研究以村莊公共品供給為研究對象，以半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察為研究方法，納入監(jiān)督制度的核心分析要素，闡釋基層治理的運行機制，討論標準下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)的公共品供給過程中，項目下鄉(xiāng)中新的“最后一公里”問題。面臨項目下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)所形塑的基層治理秩序，如何更好地兼顧?quán)l(xiāng)村社會實際需求，解決公共品供給產(chǎn)生的新的治理問題，是當前項目制實施面臨的難題。本研究運用“ 國家- 基層組織- 農(nóng)民” 三層分析框架，以江蘇省南京市T 村人居環(huán)境整治為例，從項目制與監(jiān)督制雙重要素中理解農(nóng)村公共品供給實踐過程，以村莊為主體對項目制實踐進行考察，即以自下而上的視角來審視當前項目下鄉(xiāng)過程中，項目制、監(jiān)督制對鄉(xiāng)村治理秩序帶來的影響，分析項目制基層實踐效果及困境。

二、項目下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)：農(nóng)村公共品供給實踐

項目制基層實踐是國家財政資源的再分配過程，國家向農(nóng)村輸入公共品供給項目資金的目的在于加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯基層政府承擔公共品供給的職能作用，強化農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機制”［15］。國家為了項目的資金使用合法合規(guī)，在資源下鄉(xiāng)的同時標準下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)， 通過強化“ 條條” 關(guān)系向下實施［1］，在大量項目資金、強監(jiān)督約束與高度動員運作中形成強項目制。江蘇省南京市T 村有4500多人，1700 多戶，村集體經(jīng)濟收入約為100 萬元/年。從2016 年開始，政府下?lián)転槊穹?wù)資金，用于村莊道路、路燈、廣場、健身器材等方面的建設(shè)。村莊也可以申請一事一議項目，用于村莊亮化工程和道路黑化工程。除此之外，僅2020 年人居環(huán)境整治項目共支出510. 88 萬元，村莊在公共品供給過程中越來越依賴國家資源下鄉(xiāng)。

（一）人居環(huán)境整治項目

2010-2016 年間，T 村主要依賴增資跑項以及籌資籌勞的方式來改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，這個時間階段的公共品供給主要是依靠村級組織爭取相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目， 并在項目資金不足的情況下，通過向村民籌資籌勞來完善村莊公共品供給，主要包括修建T 村主要道路、一個廣場、一個停車場。在項目引進實踐中，一方面村級組織通過召開村民代表大會，了解村里的民意訴求，確定村莊中急需改善的基礎(chǔ)設(shè)施事項；另一方面，村干部借助村莊中走出去的政府干部的社會資本，通過聯(lián)絡(luò)關(guān)系獲得相應(yīng)的項目支持。村級組織通過結(jié)合以上方式， 收集村莊民意， 爭取引進項目，協(xié)調(diào)前期土地問題，負責項目工程實施過程，保障項目落地。

2018-2020 年期間， 為改善農(nóng)村人居環(huán)境，國家通過專項項目資源下鄉(xiāng)的方式，自上而下向農(nóng)村輸入財政資金， 提升農(nóng)村公共品供給質(zhì)量。人居環(huán)境整治作為一項中心任務(wù)，上級政府向T村投入了大量的資金。以2020 年為例，T 村人居環(huán)境整治工程款為510. 88 萬元，項目支出表如表1 所示，主要涉及旱廁改造、修建公廁、化糞池改造、鋪設(shè)污水管網(wǎng)、私人院落物品擺放整理等等工作內(nèi)容。除了人居環(huán)境整治專項項目外，上級政府還配套了相應(yīng)的補充項目，2018-2020 年期間，T 村建設(shè)工程款為386. 06 萬元，涉及修建健身廣場、停車場，修整水塘，道路硬化黑化亮化等等工作內(nèi)容。上級政府將各自然村分為一般清潔村、宜居村、整體提升村，對應(yīng)的配套項目補貼標準為：一般清潔村，2000 元/戶；宜居村，60 萬元/年； 整體提升村， 1. 5 萬元/戶及50 萬元/年。其中， 整體提升村資金撥付占比最大，以保障各自然村人居環(huán)境同步提升。

人居環(huán)境整治項目制，一是專項化的財政資金撥付。通過自上而下的管理方式，項目以“專項資金”的方式向農(nóng)村輸入資源，不僅項目資金量大，一個村莊一年的人居環(huán)境整治項目資金動輒幾百萬，且項目資金全部由上級政府財政統(tǒng)一撥付，農(nóng)村公共品供給完全依賴國家投入，不再依靠村莊內(nèi)生資源。二是均衡化的項目分配制度。依據(jù)上級政府意志，項目指標采取均衡化的分配制度，不需要鄉(xiāng)村組織積極爭取。上級政府將項目資金均衡分配，涉及整個村組的改造，除薄弱村加大資金投入外，項目資金整體分配差額不大，目的在于全面改善農(nóng)村人居環(huán)境，達到統(tǒng)一標準。三是規(guī)范化的項目實施過程。人居環(huán)境整治行動，村莊承擔的項目工程量大，整個項目工程實施都由上級政府統(tǒng)一招標并發(fā)包給開發(fā)商， 村級組織缺乏話語權(quán)，主要是協(xié)調(diào)項目落地過程中的關(guān)系，調(diào)解糾紛矛盾。四是統(tǒng)一化的項目驗收標準。人居環(huán)境整治項目資金?？顚Ｓ?，為實現(xiàn)項目的績效合法性，降低項目實施隨意化概率，制定統(tǒng)一的驗收標準，村級組織將人居環(huán)境整治行動作為一項行政任務(wù)，按照統(tǒng)一要求配合項目實施及驗收。

（二）項目下鄉(xiāng)中的強監(jiān)督約束

當前階段，項目制作為一項國家自上而下的資源輸入形式， 農(nóng)村公共品供給由國家投入資金，村級組織不再像過去需要增資跑項、籌資籌勞，只起到協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，村級組織不具備話語權(quán)。為了使項目資金合理合法合規(guī)地使用，在項目下鄉(xiāng)過程中匹配繁雜的監(jiān)督制度下鄉(xiāng)，配合高度的技術(shù)理性實現(xiàn)項目管理監(jiān)督。項目工程規(guī)劃、指標分配、工程驗收等方面的權(quán)力都歸縣級以上政府部門所有，同時，項目工程實施則采取高度嚴格的項目管理技術(shù)， 匹配詳細的考核標準，對基層權(quán)力運行規(guī)范和程序都進行了細致規(guī)定，以達到項目下鄉(xiāng)監(jiān)督有效。監(jiān)督下鄉(xiāng)匹配高度的技術(shù)理性，對項目制進行規(guī)則問責制，每一步程序都需要按照上級規(guī)定的規(guī)則來執(zhí)行，一旦程序與規(guī)范不符合， 則對鄉(xiāng)村基層組織進行問責。資源分配的每一個環(huán)節(jié)都要按照上級規(guī)定的要求來執(zhí)行，權(quán)力運行不允許出現(xiàn)任何偏差，在技術(shù)理性的作用下， 不斷強化內(nèi)部行政體制的“條條關(guān)系”，弱化基層政府的“塊塊”關(guān)系，自上而下實現(xiàn)高強度的內(nèi)部監(jiān)督機制。項目下鄉(xiāng)強化自上而下決策機制，項目資金使用、項目實施過程、項目驗收標準都必須體現(xiàn)上級政府意圖，通過“條條”關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)督機制解決資源分配和使用的合理合法合規(guī)問題，“ 條條” 關(guān)系主導(dǎo)項目實施，以此貫徹國家意志，提高農(nóng)村公共品供給水平。

項目制除了依靠技術(shù)理性強化“ 條條” 關(guān)系，增強內(nèi)部監(jiān)督機制外，也通過納入群眾滿意度等考核要素，通過千分制考核機制，增加網(wǎng)格化管理、12345 市長熱線等技術(shù)治理輔助體系，引入外部監(jiān)督機制，多元化監(jiān)督資源分配和資金使用等合法性問題。在項目分配和實施過程中，通過獲取群眾具體需求， 考核群眾滿意度等途徑，強化群眾政治參與，讓群眾作為公共服務(wù)的參與主體對基層干部進行監(jiān)督。同時，千分制考核、網(wǎng)格化管理、12345 市長熱線等輔助治理體系，吸納進常規(guī)治理體系之中，意在凸顯農(nóng)民在公共服務(wù)需求表達中的主體地位，賦予群眾監(jiān)督的權(quán)力。在項目實施過程中，農(nóng)民作為公共品供給對象，在面對技術(shù)理性與鄉(xiāng)土社會之間的張力時，可以通過新增的輔助治理體系，繞開基層組織“塊塊”關(guān)系，直接向上表達訴求，國家資源下鄉(xiāng)直接對接農(nóng)戶具體需求。項目制依靠高度的技術(shù)理性，通過一系列數(shù)字化、標準化、工程量化、技術(shù)化為表現(xiàn)形式的程序式管理［16］， 強化“ 條條” 關(guān)系向下實施項目。也通過基層治理輔助體系吸納外部監(jiān)督主體， 弱化鄉(xiāng)村基層組織“ 塊塊” 關(guān)系， 設(shè)定嚴格的項目管理制度， 形成多元化的監(jiān)督模式， 對項目下鄉(xiāng)實施硬約束機制。

（三）標準化的公共品供給

隨著國家向鄉(xiāng)村投入的資源越來越多，不僅是項目下鄉(xiāng)， 監(jiān)督下鄉(xiāng)， 同時， 也是標準下鄉(xiāng)，規(guī)范下鄉(xiāng)。國家項目下鄉(xiāng)遵循的一般邏輯為布置任務(wù)，規(guī)范下鄉(xiāng)，標準下鄉(xiāng)，資源下鄉(xiāng)，監(jiān)督下鄉(xiāng)，完成任務(wù)，形成一個完整的項目任務(wù)完成流程［17］。人居環(huán)境整治行動工作自上而下布置任務(wù)，為保障項目資源分配和資金使用合理合法合規(guī)，為便于監(jiān)督檢查，在下達工作任務(wù)時，匹配相應(yīng)的規(guī)范要求及執(zhí)行標準。對項目落地過程中，通過監(jiān)督制度來對過程及結(jié)果進行考核，檢查人居環(huán)境整治工作是否按照上級所要求的標準執(zhí)行，一旦項目資源使用未按照標準規(guī)范執(zhí)行的話， 鄉(xiāng)村基層組織就需要承擔相應(yīng)的問責風險。人居環(huán)境整治項目資金統(tǒng)一由上級政府財政撥付，全鄉(xiāng)域范圍內(nèi)均衡化地進行資源分配，基本上每個村莊、每個自然村都匹配相應(yīng)標準的項目指標和資金量。項目整個實施過程，在立項、分配、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估等都有一套相應(yīng)的規(guī)范和標準， 通過技術(shù)理性強化規(guī)范化、標準化、統(tǒng)一化的項目管理程序［2］。為更好地規(guī)范項目資源使用， 自上而下匹配強監(jiān)督約束制度， 為更好地進行監(jiān)督檢查， 上級政府通過量化、數(shù)字化、標準化、技術(shù)化等形式確定考核辦法，對項目的過程和結(jié)果進行對應(yīng)監(jiān)管。

正是項目下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)過程中規(guī)范下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)，使得鄉(xiāng)村基層組織在推動人居環(huán)境整治行動時，必須按照上級政府所規(guī)定的規(guī)范和考核標準來執(zhí)行，在項目制中形成標準統(tǒng)一的公共品供給。上級政府對資源分配、資金使用、任務(wù)落實等方面的監(jiān)督檢查，主要是看鄉(xiāng)村基層組織是否按程序與結(jié)果考核標準執(zhí)行。鄉(xiāng)村組織需要嚴格按照程序和規(guī)范，每一個環(huán)節(jié)都需要比照考核標準，留下相應(yīng)的證據(jù)，符合程序規(guī)范，避免承擔規(guī)則問責制中的風險。項目制的技術(shù)理性不斷強化自上而下決策機制， 強化自上而下的規(guī)范、標準在項目制中的影響和作用，鄉(xiāng)村組織缺乏靈活變通的空間，造成標準化地推進人居環(huán)境整治行動。正如T 村所呈現(xiàn)出來的改造成一樣的廁所， 修建一樣的雞窩， 寬度厚度一樣的道路，院落物品擺放一樣的形態(tài)， 人居環(huán)境整治過程中，涉及的一系列工作都按照統(tǒng)一標準執(zhí)行。鄉(xiāng)村組織可以依照標準照章辦事即可，但鄉(xiāng)村組織也只能按照標準執(zhí)行，不存在策略轉(zhuǎn)換空間，完全依據(jù)上級政府要求的統(tǒng)一標準落實公共品供給。當鄉(xiāng)村組織面臨技術(shù)理性的項目管理標準與非規(guī)范化農(nóng)村社會間的張力時，在監(jiān)督下鄉(xiāng)過程中，鄉(xiāng)村組織職能淪為執(zhí)行單位，形成標準化公共品供給，弱化了自下而上公共品需求機制，難以做到因地制宜。

三、項目制、監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理秩序

資源作為基層治理的關(guān)鍵變量，資源運作方式對基層治理帶來一定的影響，基于上述分析的立足點，強項目制與強監(jiān)督制所結(jié)合的雙重要素對基層治理實踐帶來新的行塑變量。項目下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)的同時， 伴隨著規(guī)范下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)，動員鄉(xiāng)村基層組織，行塑基層治理樣態(tài)，影響著國家-基層組織-農(nóng)民間的互動關(guān)系，改變著基層權(quán)力利益結(jié)構(gòu)，重構(gòu)基層治理秩序。

（一）強項目下鄉(xiāng)與高強度動員

基于強項目制運作模式，強項目下鄉(xiāng)匹配強監(jiān)督下鄉(xiāng)， 自上而下決策機制進行高強度動員，國家權(quán)威繞過科層制既定規(guī)則貫徹意志，體現(xiàn)項目制中的政治機制［4］。強項目制與強監(jiān)督制不斷強化垂直部門“條條”關(guān)系，弱化鄉(xiāng)村組織“塊塊”關(guān)系，通過內(nèi)外監(jiān)督體系，上級政府可以直接干預(yù)基層事務(wù)，在各條條系統(tǒng)中落實人居環(huán)境整治工作。隨著強項目下鄉(xiāng)，項目管理中的規(guī)則越細化，監(jiān)督管理越嚴格，約束力度越強，但這又產(chǎn)生相應(yīng)的基層組織激勵問題。在注重行政問責、程序規(guī)范、權(quán)力制約的多元化監(jiān)督體系中，過去基于事務(wù)執(zhí)行權(quán)、剩余索取權(quán)和自由裁量權(quán)的基層強激勵模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛诒O(jiān)督體系的督查約束來實現(xiàn)鄉(xiāng)村組織動員的單一激勵模式。在監(jiān)督激勵悖論關(guān)系中，上級政府通過監(jiān)督項目執(zhí)行的方式動員鄉(xiāng)村組織， 強項目下鄉(xiāng)過程中，依靠“條條”關(guān)系，直接對接到基層社會，在監(jiān)督程序規(guī)則與結(jié)果績效中，對基層組織進行高強度動員。在技術(shù)理性的項目管理過程中，垂直部門的“條條”關(guān)系，通過內(nèi)部監(jiān)督機制，自上而下貫徹國家發(fā)展意圖，縣級組織也在“條條”關(guān)系中，按照上級部門的發(fā)展規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村組織落實任務(wù)。

強項目制與強監(jiān)督制對基層組織進行高強度動員， 通過技術(shù)理性化的目標管理和過程監(jiān)管，強調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)， 提高項目的實施績效。但是，基于對項目實施過程和結(jié)果的監(jiān)督考核機制，項目制逐漸演變?yōu)槌绦蛘x，項目實施的程序合法化降低了鄉(xiāng)村組織的治理職責，鄉(xiāng)村組織將項目作為工程來執(zhí)行，而非作為治理任務(wù)來落實。強項目下鄉(xiāng)，動員鄉(xiāng)村組織按照監(jiān)督下鄉(xiāng)中的嚴要求，規(guī)則下鄉(xiāng)中的高標準，按時按點按量完成任務(wù)。在各項具體精細的任務(wù)要求中，鄉(xiāng)村組織必須嚴格按照規(guī)則落實，不允許出現(xiàn)對標不符的事情，否則將按照相應(yīng)的考核問責辦法進行追責。項目執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)都要對標每一條規(guī)則要求，鄉(xiāng)村組織在落實項目制的同時，必須傾向通過監(jiān)督檢查考核，在資源下鄉(xiāng)中形成大量的中心工作任務(wù)，占據(jù)鄉(xiāng)村組織的人力物力。正如我們在調(diào)研中所看到的， 在人居環(huán)境整治行動中，鄉(xiāng)村組織高強度、高成本地運作，經(jīng)?！?+2”、“ 白+ 黑”、“ 周六保證不休息， 周天休息不保證”。全鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)人員和聘用人員總共300 多人，通過“駐村蹲苗”計劃、村兩委干部輪流指派、招聘社保員等方式，各村級組織也達到10 余人數(shù)。在資源下鄉(xiāng)過程中，通過“條條”關(guān)系實現(xiàn)監(jiān)督下鄉(xiāng)，并依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則下鄉(xiāng)進行考核約束，在監(jiān)督要求和規(guī)范標準中對鄉(xiāng)村基層組織高強度動員。

（二）基層治理主體關(guān)系

1. 國家與農(nóng)民關(guān)系

資源反哺背景下，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生深刻變革，隨著資源下鄉(xiāng)越來越多，國家通過增強監(jiān)督下鄉(xiāng)，強化“條條”關(guān)系，形成直接干預(yù)基層事務(wù)的監(jiān)督機制，通過獲取相應(yīng)的信息，與農(nóng)民形成直接對接，實現(xiàn)國家與農(nóng)民關(guān)系的連帶式制衡［18］。國家通過相關(guān)的監(jiān)管制度設(shè)計，在項目下鄉(xiāng)過程中，對基層權(quán)力進行上收，讓農(nóng)民可以表達出來公共服務(wù)需求偏好，打破鄉(xiāng)村基層組織的信息壟斷結(jié)構(gòu)，農(nóng)民被賦予監(jiān)督的權(quán)力，改變著基層權(quán)力體系。在新的權(quán)力體系關(guān)系中，農(nóng)民可以借助治理輔助體系，例如12345 市長熱線，成為義務(wù)督導(dǎo)員，也可以依靠群眾滿意度等考核制度，與國家實現(xiàn)信息勾聯(lián)，對項目實施效果、質(zhì)量等進行測評，鄉(xiāng)村基層組織的政策解釋權(quán)、自由裁量權(quán)等被壓縮。農(nóng)民直接跨過鄉(xiāng)村基層組織，向上反映訴求，作為利益主義參與到項目下鄉(xiāng)的監(jiān)督過程中，與國家形成勾聯(lián)式權(quán)力，凸顯農(nóng)民在公共品供給需求表達中的主體地位。在項目實施過程中，國家注重督查問責、程序公開透明，強調(diào)監(jiān)督和制約，體現(xiàn)出資源分配過程中的公平公正原則。同時，吸納外部監(jiān)督資源，輔助治理體系加入常規(guī)治理之中，增強農(nóng)民的政治參與度，實現(xiàn)國家與農(nóng)民關(guān)系的直接對接，形塑國家與農(nóng)民結(jié)合關(guān)系中的監(jiān)督力量，對鄉(xiāng)村組織形成一定的權(quán)力制衡。

2. 鄉(xiāng)村關(guān)系

強項目制與強監(jiān)督制的雙重要素作用下，鄉(xiāng)村組織被高度動員起來，但在強監(jiān)督過程中基層治理激勵機制不強，鄉(xiāng)村組織在維持社會秩序并提供更高水平的公共品供給中，面臨著監(jiān)督下鄉(xiāng)對應(yīng)的壓力體系，在規(guī)則問責制中形成風險共同體。鄉(xiāng)村組織處在國家與社會關(guān)系中的重要結(jié)構(gòu)，是解決農(nóng)村公共品供給最后一公里問題的關(guān)鍵所在，能夠判斷鄉(xiāng)村社會的具體需求，了解掌握鄉(xiāng)村公共服務(wù)的信息，具備調(diào)整國家與社會對接過程的功能。具體項目實踐過程中，鄉(xiāng)村組織既要按照上級監(jiān)督考核要求實現(xiàn)規(guī)范化治理，又要在資源分配中維持社會秩序穩(wěn)定，使得鄉(xiāng)村組織在壓力型體制和再分配秩序中面臨著自上而下和自下而上的雙重壓力。在資源分配任務(wù)執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)村組織既要按照上級政策標準要求，又要面對項目落地過程中的社會再分配秩序。精細化、規(guī)范化、標準化的農(nóng)村公共品供給要求要在模糊化、復(fù)雜化、多元化的鄉(xiāng)土社會中實現(xiàn)項目落地，鄉(xiāng)村組織在規(guī)范下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)中難以充分貼合社會治理需求， 制定因地制宜的公共服務(wù)。在項目下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)過程中，基層治理的權(quán)力利益格局被調(diào)整，鄉(xiāng)村組織權(quán)力上收，缺乏策略變通空間，鄉(xiāng)村關(guān)系不再是項目制分利秩序中的利益共同體，而是在規(guī)則問責制中的承擔責任風險。

3. 干群關(guān)系

強項目制目的在于提高農(nóng)村公共品供給水平，增強鄉(xiāng)村組織公共服務(wù)能力，強監(jiān)督制中的群眾滿意度等考核機制，目的在于回應(yīng)鄉(xiāng)村社會增強服務(wù)群眾的理念，在強項目制和強監(jiān)督制中形成服務(wù)型干群關(guān)系。在項目下鄉(xiāng)過程中，通過強監(jiān)督制賦予農(nóng)民作為被服務(wù)主體參與到項目監(jiān)督的權(quán)力，突出農(nóng)民在公共服務(wù)需求表達中的主體地位，鄉(xiāng)村干部在相應(yīng)的監(jiān)督考核約束中，承擔公共服務(wù)工作。干群關(guān)系既不是稅費時期，基層組織與農(nóng)民之間形成權(quán)利與義務(wù)雙向制衡關(guān)系，也不是稅改后的分利秩序格局中，將農(nóng)民排斥在外，基層組織與農(nóng)民之間形成利益分配失衡關(guān)系。強監(jiān)督制實現(xiàn)了國家對基層組織的收權(quán)以及對農(nóng)民群眾的賦權(quán)機制，農(nóng)民具備要求基層組織提供公共品供給的權(quán)力，基層組織承擔著農(nóng)村公共品供給的責任，國家承擔著農(nóng)村公共品供給的成本， 自上而下形成單向度服務(wù)的干群關(guān)系?；谌罕姖M意度的考核機制，借助基層治理輔助體系的群眾賦權(quán)， 農(nóng)民逐漸強調(diào)公共服務(wù)的權(quán)利，較少承擔公共服務(wù)的義務(wù)。干群關(guān)系從過去雙向制衡逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閱蜗蚴Ш?，基層組織與農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不均衡，農(nóng)民成了國家和政府的“官寶寶”①。

（三）基層治理秩序重構(gòu)

強項目制與強監(jiān)督制不斷影響著國家-基層組織-農(nóng)民之間的互動關(guān)系，基層治理主體間的權(quán)利義務(wù)制衡關(guān)系發(fā)生變化，形成新的基層治理秩序。隨著強項目下鄉(xiāng)，強監(jiān)督下鄉(xiāng)吸納技術(shù)理性， 形成規(guī)范下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)， 不斷強化“ 條條”關(guān)系，自上而下實施具體任務(wù)。隨著國家向農(nóng)村輸入的資源越來越多，技術(shù)理性能夠很好地解決項目資金的監(jiān)督問題， 運用數(shù)字化、量化、標準化等方面的技術(shù)理性達到足夠嚴格的項目管理技術(shù)。人居環(huán)境整治行動隸屬“ 條條” 部門，項目下鄉(xiāng)時產(chǎn)生出“ 條塊矛盾”， 為了更好地約束鄉(xiāng)村組織，依賴監(jiān)督方式督促鄉(xiāng)村組織配合工作。國家盡可能地壓縮鄉(xiāng)村組織實施項目時的自主操作空間，防止鄉(xiāng)村組織出現(xiàn)權(quán)力運行不規(guī)范等行為，減弱鄉(xiāng)村組織的自主權(quán)力。鄉(xiāng)村組織作為銜接國家與社會關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，項目下鄉(xiāng)過程中，鄉(xiāng)村組織面對標準化公共品供給與復(fù)雜化農(nóng)村社會之間的張力時，項目制中的技術(shù)理性存在一定的治理困境。技術(shù)理性無法完全解決項目落地過程中產(chǎn)生的基層治理矛盾， 在強監(jiān)督制中，當出現(xiàn)項目與農(nóng)民對接困難時，鄉(xiāng)村組織既無法消極應(yīng)對，也無法策略變通，只能依照上級政府的規(guī)范標準實施和落實項目任務(wù)。

項目下鄉(xiāng)帶來的監(jiān)督下鄉(xiāng)，在資源分配過程中實現(xiàn)規(guī)則引導(dǎo)，規(guī)范下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)改變著鄉(xiāng)村組織權(quán)力運作邏輯， 行塑基層資源分配規(guī)則，重構(gòu)基層治理秩序。在強項目制的監(jiān)督體系中，對項目實施程序采取過程與結(jié)果相結(jié)合的考核問責制度， 在強監(jiān)督、硬約束中不斷規(guī)定基層動作，在具體的量化標準中，鄉(xiāng)村組織逐漸淪為具體的執(zhí)行單位，完成相應(yīng)的任務(wù)，鄉(xiāng)村組織的自主空間被擠壓。從資源汲取到資源下鄉(xiāng)，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本性變化， 鄉(xiāng)村組織從過去的“有權(quán)沒錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝绣X沒權(quán)”。過去鄉(xiāng)村組織擁有一定的自主權(quán)落實稅費任務(wù)，雖然向農(nóng)民汲取資源，但鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村公共品供給的責任主體，基層組織和農(nóng)民都對公共品供給有著相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)。隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)力度不斷加強，鄉(xiāng)村組織的自主權(quán)力不斷被上收， 雖然大量資源下鄉(xiāng)，不再需要鄉(xiāng)村組織向上跑項目，但在資源下鄉(xiāng)過程中，鄉(xiāng)村組織缺乏自主空間因地制宜實施資源分配。在強項目下鄉(xiāng)中，鄉(xiāng)村組織逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行者，而非基層治理者。鄉(xiāng)村利益分配結(jié)構(gòu)重新調(diào)整，農(nóng)民運用12345 等輔助治理體系，通過需求表達機制進入到資源下鄉(xiāng)中的利益分配格局之中，基層常規(guī)治理體系逐漸被輔助治理體系吸納。鄉(xiāng)村組織則在強監(jiān)督制中承擔相應(yīng)的責任風險，國家承擔農(nóng)村公共品供給成本，替代農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的義務(wù)關(guān)系，村莊內(nèi)生資源不再在農(nóng)村公共品供給中起到作用。

四、基于國家—基層組織—農(nóng)民關(guān)系的基層治理機制

項目制基層實踐是體現(xiàn)國家超越不同利益群體，提升農(nóng)村公共品供給水平，貫徹國家公共意志的國家資源再分配過程。為了更好地貫徹國家意志，實現(xiàn)國家資源分配的合法合規(guī)，需要對鄉(xiāng)村組織的權(quán)力進行約束和管控， 避免權(quán)力濫用。但強監(jiān)督帶來弱激勵問題，引起鄉(xiāng)村組織新的行為邏輯，鄉(xiāng)村組織逐漸回避治理矛盾，呈現(xiàn)基層弱治理樣態(tài)， 出現(xiàn)新型釘子戶搭政府便車現(xiàn)象，造成項目下鄉(xiāng)中新的“最后一公里”問題。

（一）強項目中的國家意志貫徹

隨著國家輸入農(nóng)村資源越來越多，為打破過去監(jiān)管不力的現(xiàn)象，在項目制中確定公共服務(wù)中的考核問責制度，對農(nóng)村公共品供給任務(wù)量化為具體的可操作性指標， 實現(xiàn)清晰嚴格的監(jiān)管模式。國家通過內(nèi)部監(jiān)督機制改革，加強對鄉(xiāng)村基層組織的監(jiān)管力度，并引入需求表達機制吸納外部監(jiān)管力量，行塑立體式監(jiān)督體系，避免出現(xiàn)公共品供給過程中，鄉(xiāng)村組織職能缺位、權(quán)力尋租等不規(guī)范行為。過去鄉(xiāng)村組織利用信息不透明、不公開，掌握政策解釋權(quán)，在單一監(jiān)管力度不強的情況下， 存在微權(quán)力腐敗問題的亂作為現(xiàn)象，以及農(nóng)村公共品供給中的不作為現(xiàn)象。要改善這類現(xiàn)象，就需要打破單一的內(nèi)部監(jiān)督方式，引入多元化監(jiān)督方式， 提高監(jiān)督成本， 加強監(jiān)督力度，通過技術(shù)理性解決監(jiān)督問題。通過嚴格的規(guī)則、程序要求和精細化的管理，內(nèi)部監(jiān)管和外部規(guī)制能夠抑制過去鄉(xiāng)村組織權(quán)力運行不規(guī)范、不作為等現(xiàn)象，防止鄉(xiāng)村組織將自由裁量權(quán)演變?yōu)楹戏▊?quán)。通過監(jiān)督下鄉(xiāng)中的行政問責、程序規(guī)范、權(quán)力制約的體制改革，改善基層信息不透明、不公開等問題，打破地方行政保護主義，在嚴格的督查問責中降低基層組織合謀現(xiàn)象。

強項目制與強監(jiān)督制雙重因素相結(jié)合，解決自上而下信息不對稱問題，通過深化監(jiān)督體制改革，引入多元監(jiān)督資源，對鄉(xiāng)村組織進行制衡和約束，改變著基層治理主體的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。隨著監(jiān)督力度不斷加大， 在項目制中涉及多維度、多指標特征的任務(wù)形式，鄉(xiāng)村組織為更好地落實各項任務(wù)指標要求， 鄉(xiāng)村組織在權(quán)力上收過程中，為避免承擔程序中的規(guī)則問責制風險，只能依據(jù)相應(yīng)的規(guī)范標準執(zhí)行任務(wù)，落實項目，提供公共服務(wù)。項目下鄉(xiāng)帶來監(jiān)督下鄉(xiāng)，目的在于監(jiān)督鄉(xiāng)村組織實現(xiàn)資源分配的合法合規(guī)性，監(jiān)督下鄉(xiāng)中的規(guī)范下鄉(xiāng)、標準下鄉(xiāng)，目的在于鄉(xiāng)村組織能夠按照上級規(guī)定的要求供給農(nóng)村公共品，遵循自上而下決策機制提供公共服務(wù)。在監(jiān)督體系中，不僅能夠推動鄉(xiāng)村組織執(zhí)行項目任務(wù)，也讓鄉(xiāng)村組織按照上級政府行政安排的結(jié)果，供給農(nóng)村公共品，在項目進村過程中貫徹國家意志。鄉(xiāng)村組織在項目下鄉(xiāng)過程中，必須合法合規(guī)地按照上級制度化、規(guī)范化、標準化的要求，制約和限制鄉(xiāng)村組織干預(yù)農(nóng)村公共品供給的行為，讓鄉(xiāng)村組織更關(guān)注于提高公共服務(wù)水平，規(guī)范治理決策和行為， 實現(xiàn)項目制中國家意志貫徹的政治機制。

（二）強監(jiān)督中的鄉(xiāng)村組織行為選擇

強項目制匹配強監(jiān)督制，能夠很好地實現(xiàn)國家意志貫徹的政治機制，但強監(jiān)督制也出現(xiàn)了基層治理矛盾。在嚴格的項目管理制度中，項目下鄉(xiāng)過程中的基層治理逐漸卷入到國家治理之中，鄉(xiāng)村組織在權(quán)力不斷上收，自主空間不斷壓縮的情況下，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ添椖繄?zhí)行者。強監(jiān)督制實現(xiàn)過程和結(jié)果相結(jié)合的考核機制，項目制被分解為各項工作內(nèi)容，量化分級各項指標，形成數(shù)字化、技術(shù)化、專業(yè)化、標準化、規(guī)范化的工作要求。通過不斷加強監(jiān)督力度，嚴格的項目管理制度，使得鄉(xiāng)村組織在過程和結(jié)果相結(jié)合的考核約束下，實現(xiàn)標準化、規(guī)范化的資源使用，在時間和空間的量化要求中提供公共服務(wù)，否則就要被追責。在項目下鄉(xiāng)過程中，資源分配、資金使用、公共品內(nèi)容等方面都有對應(yīng)的考核標準，規(guī)定著鄉(xiāng)村組織的行為，鄉(xiāng)村組織淪為具體的執(zhí)行單位，限制鄉(xiāng)村組織的自主性，自主空間受到擠壓。在項目制實踐過程中，鄉(xiāng)村組織難以發(fā)揮了解鄉(xiāng)村社會和群眾偏好的優(yōu)勢，無法平衡任務(wù)要求與社會需求，提供因地制宜的公共服務(wù)。鄉(xiāng)村組織在缺乏自主權(quán)的情況下， 面對考核問責壓力，只能以“向上”的邏輯，嚴格按照標準和規(guī)范使用項目資源，符合程序，辦事留痕，降低問責風險。

在監(jiān)督有效與激勵不足的情況下，鄉(xiāng)村組織遵循程序合法性，以程序主義的行為邏輯落實農(nóng)村公共品供給任務(wù)，在缺乏治理能力的自主空間基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村組織不再是治理者，而是項目執(zhí)行者。鄉(xiāng)村組織在強監(jiān)督、硬約束中，面對農(nóng)村公共品供給要求與鄉(xiāng)土社會性質(zhì)之間的張力時，為避免追責風險，不僅是按照上級規(guī)定的程序照章辦事，同時，也回避治理矛盾，將人居環(huán)境整治行動當成純粹的工程性工作。正如我們調(diào)研訪談中，鄉(xiāng)村干部談到“盡量避免接觸群眾將項目落地，修路哪怕挪一米，路燈哪怕挪一寸，公廁哪怕建在集體預(yù)留地中，這樣可以少做（群眾） 工作”。鄉(xiāng)村組織為了避免項目落地中農(nóng)民“扯皮”現(xiàn)象， 在項目落地面臨“ 最后一公里” 問題時，選擇回避治理矛盾，以技術(shù)操作讓項目盡量不面臨項目要求與農(nóng)村社會之間的張力問題，繞開基層治理可能出現(xiàn)的矛盾，理性選擇避責行為，按時按規(guī)完成項目任務(wù)即可。當項目落地必須面對治理矛盾時， 鄉(xiāng)村組織也是選擇通過“ 務(wù)工補貼”等讓利方式，給予農(nóng)民相應(yīng)的補貼資金，而非調(diào)動鄉(xiāng)村治理資源，解決治理矛盾。在強監(jiān)督約束中，鄉(xiāng)村組織自主空間遭到擠壓，為避免問責壓力，逐漸衍生出程序主義的行為邏輯，并在項目落地過程中回避治理矛盾，產(chǎn)生基層治理效能問題。

（三）弱治理中的農(nóng)民需求表達

基層治理秩序基于“ 少數(shù)服從多數(shù)” 原則，即大多數(shù)人的意志是村莊秩序形成的主要力量［19］， 基于權(quán)力義務(wù)相統(tǒng)一達成公共秩序［20］。公共品供給中鄉(xiāng)村組織回避治理矛盾，無法克服部分村民“搭政府便車”行為，集體無法有效規(guī)制農(nóng)民個體，不斷出現(xiàn)新的釘子戶借助項目實施過程來獲取個人私利， 這部分“ 難纏戶”“ 釘子戶”的私利表達就會侵犯村莊內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民的利益。資源下鄉(xiāng)過程中， 既要監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織，保證合法合規(guī)分配資源，但項目落地也離不開鄉(xiāng)村組織的參與和配合，平衡村莊內(nèi)部不同群體的利益，以回應(yīng)大多數(shù)農(nóng)民需求。但是，在項目下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)中， 鄉(xiāng)村組織自主空間不斷壓縮，不斷選擇回避治理矛盾，形成弱治理狀態(tài)，難以完成平衡利益關(guān)系等治理工作。鄉(xiāng)村組織缺乏自主空間，缺乏積極性，難以發(fā)揮了解群眾需求的信息優(yōu)勢，無法整合農(nóng)民個體性需求。在弱治理狀態(tài)中， 農(nóng)民是以個體為主體表達相應(yīng)的需求，而非經(jīng)過鄉(xiāng)村組織整合后， 表達鄉(xiāng)土社會需求。許多群眾直接反映的是個體性、差異性、特殊性的需求，正如調(diào)研中村干部說到“道路硬化后想黑化，黑化后想彩化，彩化后想綠化，群眾需求越來越難滿足，”“ 群眾讓報（項目） 將自己院落、后院水塘等（自己門前屋后的設(shè)施） 進行修整”。在國家承擔公共品供給成本， 鄉(xiāng)村組織承擔公共品供給問責風險，農(nóng)民作為利益主體，在不斷賦權(quán)的過程中凸顯其主體地位，新的國家—基層組織—農(nóng)民關(guān)系中行塑出農(nóng)民無義務(wù)、無成本的私利表達空間。

在資源下鄉(xiāng)中，強項目制與強監(jiān)督制影響著國家—基層組織—農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，新的利益分配結(jié)構(gòu)中， 鄉(xiāng)村組織受監(jiān)督制度影響，在監(jiān)督有效又激勵不足的情況下，不斷回避治理矛盾。越來越多資源輸入農(nóng)村后，農(nóng)民在弱治理狀態(tài)中不斷指向國家資源，在不受監(jiān)督、不承擔成本、無法意識到自己的義務(wù)責任時，只強調(diào)表達訴求權(quán)力。在弱治理過程中，項目下鄉(xiāng)面臨著新的治理矛盾，不僅越來越多農(nóng)民表達自己個體性、特殊性需求，也出現(xiàn)部分通過阻礙工程實施來獲取利益補償?shù)摹?難纏戶”。正如調(diào)研中看到的，工程隊安路燈、架電線砍了樹，農(nóng)戶要求賠償4 千元， 否則一直打12345 投訴； 污水管網(wǎng)改造，化糞池要求賠償數(shù)千元，否則不允許項目實施； 修路通過農(nóng)戶門前， 老人往施工隊跟前躺下，不讓挖溝修路。這種“難纏戶”阻礙項目施工的現(xiàn)象還有很多，鄉(xiāng)村組織表示“這些人知道你（鄉(xiāng)村干部） 必須完成項目， 也不獅子大開口， 別人幾百元補償， 他就要兩三千， 嘗到甜頭，之后碰到項目也都要”?！半y纏戶”強調(diào)“又不是要你（村干部） 的錢，反正是國家政府給的錢，不幫要到錢，就打12345 （刁難） ”。項目下鄉(xiāng)中平衡不同群體利益關(guān)系是一項治理工作，鄉(xiāng)村組織缺乏自主空間基礎(chǔ)， 不再是基層治理者，無法約束“搭政府便車”行為，越來越多的以經(jīng)濟利益計算，指向國家項目資源的“難纏戶”出現(xiàn)，無法形成有效的基層治理秩序。

五、結(jié)論與討論

項目制是國家資源再分配過程，國家越來越依賴項目制實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給，在項目制基層實踐過程中，注重國家—基層組織—農(nóng)民之間的良性互動， 能夠有效地實現(xiàn)國家公共意志的貫徹， 真正服務(wù)廣大人民群眾， 增進農(nóng)民公共福利。

（一）明確農(nóng)村公共品需求層次

國家不同于個人和團體的特殊性利益，是代表著一種普遍性，反映普遍的利益和意志［21］，農(nóng)村公共品供給要明確需求層次， 是一種公共意志，體現(xiàn)基層社會的公共性，而非具體每個農(nóng)戶特殊利益的訴求。項目制依賴鄉(xiāng)村組織提供的公共服務(wù)是一種一般性、普遍性的利益需求，農(nóng)民公共品供給是解決農(nóng)村“有與無”的需求層次問題，而非解決“好與更好”的需求層次問題。前者的需求層次特征呈現(xiàn)的是無排斥、無差異的，針對農(nóng)村大多數(shù)人共同需求的公共服務(wù)，后者的需求層次特征呈現(xiàn)的是高標準、差異性的，針對農(nóng)村少數(shù)人特殊需求的公共服務(wù)。項目制應(yīng)明確農(nóng)村公共品需求層次問題，體現(xiàn)國家承擔的農(nóng)村公共品內(nèi)容，強調(diào)通過項目制重塑基層社會公共性，超越不同利益群體貫徹普遍性、一般性的公共意志， 適當增強農(nóng)民需求表達的責任義務(wù)成本，抑制特殊性、個體性需求的表達。

（二）發(fā)揮鄉(xiāng)村組織自治功能

在國家與社會關(guān)系中，由于鄉(xiāng)土社會性質(zhì)與項目管理標準之間存在一定的張力，因此，在項目下鄉(xiāng)時， 需要鄉(xiāng)村組織擁有一定的自主空間，確立鄉(xiāng)村組織的治理主體地位，實現(xiàn)國家意志的轉(zhuǎn)化，使其更好地滲透鄉(xiāng)村社會，勾聯(lián)國家與社會的間隙，回應(yīng)農(nóng)村社會公共服務(wù)需求。項目下鄉(xiāng)中解決治理矛盾，需要鄉(xiāng)村組織深入基層做群眾工作，發(fā)揮自治功能，平衡項目公共目標與個體農(nóng)民利益間的張力問題， 形成良好治理秩序。項目制實踐的最終目的在于服務(wù)廣大人民群眾，關(guān)鍵在于公共性的塑造，實現(xiàn)人民和群眾內(nèi)涵的區(qū)別，將個體性、特殊性的利益表達，整合成公共性、一般性的意志和訴求。在國家與社會關(guān)系、總體與個體關(guān)系中，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村組織自治功能，盡可能調(diào)動鄉(xiāng)村治理資源，重塑基層社會公共性，踐行群眾工作，才能真正回應(yīng)農(nóng)村社會需求，提供因地制宜的公共服務(wù)。

（三）暢通自下而上社會反饋機制

強項目制與強監(jiān)督制能夠很好地貫徹國家意志，通過強化“條條”關(guān)系，自上而下落實行政任務(wù)。但在鄉(xiāng)村組織執(zhí)行任務(wù)，強調(diào)農(nóng)民意愿表達的同時， 更應(yīng)該強調(diào)鄉(xiāng)村組織整合農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮基層民主機制，形成公共決策，反映一般性的社會需求， 暢通自下而上社會反饋機制。在項目制中，給予基層一定自主權(quán)，發(fā)揮鄉(xiāng)村組織統(tǒng)籌能力，改善公共品供給中自下而上決策機制。既可以彌補技術(shù)理性的治理不足，平衡國家意志與鄉(xiāng)土社會之間的張力問題，又可以將農(nóng)民個體性利益整合成集體性、公共性訴求，呈現(xiàn)基層社會訴求，確定公共服務(wù)方向，實現(xiàn)因地制宜的公共決策和治理行為。強化鄉(xiāng)村組織權(quán)威，重塑基層社會公共性， 抑制農(nóng)民個體利益沖動表達，與自上而下任務(wù)落實機制相對接，暢通自下而上社會反饋機制。

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（編輯：程俐萍）

基金項目：國家社科基金青年項目“甘青涉藏地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接的典型調(diào)查研究”（23CMZ018）；青海省哲學社會科學青年項目“青海牧區(qū)社會治理機制創(chuàng)新研究”（22Q066）；青海大學青年科研基金項目“青海鄉(xiāng)村人才振興的困境與路徑研究”（2022-QSY-7）