摘要：以公共池塘資源治理為視角，借助制度分析與發(fā)展框架，通過(guò)一個(gè)村組的案例，采用理論分析法和案例分析法，探討土地調(diào)整的內(nèi)在邏輯和影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整具有復(fù)雜的發(fā)生邏輯，單一因素難以決定其實(shí)現(xiàn)，而是多種因素的互動(dòng)作用結(jié)果；村莊的自然物質(zhì)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和通用制度規(guī)則等外部變量通過(guò)影響土地調(diào)整的交易成本，影響了土地調(diào)整的選擇。在土地調(diào)整的過(guò)程中，土地調(diào)整的參與者數(shù)量越少，越容易達(dá)成決策和實(shí)踐的統(tǒng)一。另外，調(diào)地傳統(tǒng)為土地調(diào)整提供了非正式的制度依據(jù)，促成了土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)。研究結(jié)果展現(xiàn)了土地調(diào)整的成因與過(guò)程，提供了來(lái)自試點(diǎn)地區(qū)土地調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，為理解農(nóng)村的土地調(diào)整問(wèn)題和二輪延包工作的順利開(kāi)展提供參考。

關(guān)鍵詞：土地調(diào)整；制度分析與發(fā)展框架；公共池塘資源

中圖分類號(hào)：F310 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671?816X （2024） 05?0053?12

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)農(nóng)地制度一直朝著穩(wěn)定土地承包關(guān)系的方向發(fā)展 ［1］。但一系列調(diào)查研究表明，農(nóng)村的土地調(diào)整仍在不同程度地發(fā)生。例如， 根據(jù)對(duì)浙江、遼寧等8 個(gè)省份215 個(gè)村莊的調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，約25% 的村莊重新分配了一次土地，樣本村莊的土地平均調(diào)整次數(shù)為1. 7 次，平均調(diào)整期限為7～8 年［2］；江蘇、四川和河北等6 個(gè)省份118 個(gè)村莊在1998—2008 年發(fā)生土地調(diào)整的村莊比例超過(guò)了37. 8% ［3］；1989 年以來(lái)江西省有70% 的農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整［4］。而且， 不同地區(qū)的土地調(diào)整發(fā)生頻率呈現(xiàn)顯著差異， 基于東、中、西部 6 省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1980—2008 年，東、中部地區(qū)農(nóng)地大調(diào)整頻率高于西部地區(qū)，而東、西部地區(qū)農(nóng)地小調(diào)整頻率高于中部地區(qū)［5］。隨著中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的第二輪土地承包期即將到期并陸續(xù)開(kāi)展延包工作，各村迎來(lái)了一個(gè)解決在二輪承包期內(nèi)積累的人地矛盾的窗口期，能否妥善處理好土地調(diào)整問(wèn)題很可能會(huì)成為一個(gè)不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)，而解決土地調(diào)整問(wèn)題的基本前提就是要首先厘清土地調(diào)整發(fā)生的內(nèi)在邏輯。

對(duì)于農(nóng)村土地調(diào)整時(shí)有發(fā)生的原因，現(xiàn)有研究從交易費(fèi)用、自然特征和制度變遷等多個(gè)視角進(jìn)行了探索。部分學(xué)者從稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和干部尋租激勵(lì)［6］、村莊地理和交易費(fèi)用［7］ 等方面解釋了村莊土地調(diào)整的原因。另有一些學(xué)者認(rèn)為在中國(guó)的農(nóng)村土地調(diào)整制度變遷中， 中央政府“ 不得調(diào)地”的政策并非一開(kāi)始就明確地、強(qiáng)制地、毫無(wú)彈性地完全禁止，不同時(shí)期中央政策文本其實(shí)具有一定的“模糊性”［1］，正是這種“有意模糊”［8］ 的漸進(jìn)式實(shí)施特征，為土地調(diào)整的村莊實(shí)踐創(chuàng)造了條件。以上研究為尋找中國(guó)農(nóng)村土地調(diào)整存在的關(guān)鍵因素進(jìn)行了卓有成效的探索，但可能忽視了兩個(gè)重要問(wèn)題：一是土地調(diào)整是多重因素共同作用的結(jié)果， 從單一因素出發(fā)難以反映土地調(diào)整全貌，有必要更加全面系統(tǒng)地看待該過(guò)程；二是土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)需要經(jīng)歷集體討論、集體決策和集體實(shí)施的復(fù)雜過(guò)程，并非輕而易舉就能實(shí)現(xiàn)，但對(duì)這個(gè)過(guò)程的分析目前還不充分。當(dāng)前，各地第二輪土地承包正陸續(xù)到期，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分試點(diǎn)村莊在此次延包過(guò)程中計(jì)劃再次開(kāi)展土地調(diào)整，為研究農(nóng)村土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)邏輯提供了極具時(shí)效性和代表性的素材。本研究將基于制度分析與發(fā)展框架，結(jié)合試點(diǎn)村組的案例，分析農(nóng)村土地調(diào)整如何在多種因素的互動(dòng)作用下最終實(shí)現(xiàn)。

二、何以可能：農(nóng)村土地調(diào)整的實(shí)踐

（一）案例選擇

本文選擇的案例是A 省T 市D 村民小組的案例。案例資料來(lái)源于2022 年3 月開(kāi)展的專題調(diào)研，調(diào)研組采取了半結(jié)構(gòu)式訪談、實(shí)地觀察、二手資料采集相結(jié)合的方式獲取案例資料，保證了案例數(shù)據(jù)的相互補(bǔ)充和三角驗(yàn)證。選擇這一案例的原因主要在于： 一是自2020 年開(kāi)始， 中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后組織開(kāi)展了三批第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30 年試點(diǎn)，D 村民小組作為第一批試點(diǎn)的村組已經(jīng)基本形成了完整的延包方案，對(duì)其土地調(diào)整決策過(guò)程進(jìn)行分析對(duì)其他地區(qū)具有借鑒意義；二是D 村民小組在二輪承包期內(nèi)多次開(kāi)展土地調(diào)整，他們的土地調(diào)整方案并非只針對(duì)二輪延包試點(diǎn)， 而是在當(dāng)?shù)囟喾N自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素共同作用下形成的，因此，D 村民小組是一個(gè)有助于分析和理解農(nóng)村土地調(diào)整長(zhǎng)期存在原因的代表性和典型性案例。通過(guò)分析案例的土地調(diào)整動(dòng)態(tài)實(shí)踐過(guò)程，有助于獲得更多有價(jià)值的推斷，具有較強(qiáng)啟發(fā)意義。

（二）案例介紹

D 村民小組所屬的村莊共下轄25 個(gè)村民小組，該村于1995 年開(kāi)始實(shí)施二輪土地承包，1995年后，村內(nèi)的大部分村民小組均未進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整，只有少數(shù)村民小組每3～5 年進(jìn)行一次“小調(diào)整”。而D 村民小組則約定“十年一調(diào)整”，并分別于2005 年和2014 年進(jìn)行兩次土地調(diào)整。2014年后，D 村民小組又分別因土地確權(quán)頒證和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行了兩次土地調(diào)整。截至試點(diǎn)前，D 村民小組共有農(nóng)戶28 戶，包括有地農(nóng)戶25 戶，無(wú)地農(nóng)戶3 戶； 總?cè)丝?12 人， 其中有地人口88人（含有地已死亡人口7 人），無(wú)地人口24 人。

1995 年二輪土地承包時(shí)，D 村民小組參與二輪承包人口共86 人，承包耕地面積8 公頃，人均0. 09 公頃。1995 年后，D 村民小組共進(jìn)行了四次土地調(diào)整，第一次調(diào)整是2005 年，第二次土地調(diào)整是2014 年。2014 年進(jìn)行土地調(diào)整時(shí)，D 村民小組參與二輪土地承包人口為95 人，二輪承包耕地面積為11. 49 公頃①， 人均0. 12 公頃。當(dāng)年， 組內(nèi)耕地已基本實(shí)現(xiàn)整組流轉(zhuǎn)，為了適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要， 部分農(nóng)戶在組內(nèi)進(jìn)行了小范圍土地調(diào)整。第三次土地調(diào)整是2016 年。2016 年D 村民小組開(kāi)始土地確權(quán)工作，確權(quán)總面積為12. 24 公頃，確權(quán)人口以2014 年人口（95 人） 為基準(zhǔn)， 人均0. 15 公頃。由于組內(nèi)承包地已全部流轉(zhuǎn)，因此土地確權(quán)面積與地塊界限按地塊與戶的順序進(jìn)行指界平均劃分。第四次土地調(diào)整是2018 年。當(dāng)年，D 村民小組實(shí)施了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)全體村民代表研究商議，全組土地的使用被分為三個(gè)部分。其一，預(yù)留集體機(jī)動(dòng)地。保留不利于種植的1. 33 公頃高崗地作為集體機(jī)動(dòng)地，該部分不作土地平整并統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給古典磚瓦廠取土，收益作為組集體收入進(jìn)行使用和再分配。其二，公共設(shè)施建設(shè)用地。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，0. 56 公頃土地被用于修建路、溝、渠、堤壩等公共設(shè)施。其三，承包到戶土地。D 村民小組約定將2014 年整組流轉(zhuǎn)給大戶的12. 35 公頃土地繼續(xù)流轉(zhuǎn)（此面積以2016 年土地確權(quán)面積為基準(zhǔn)），土地流轉(zhuǎn)租金以2014 年的有地人口為基數(shù)（95 人），按人均約0. 13 公頃分配到戶，且約定租金分配每五年根據(jù)成員變動(dòng)情況調(diào)整一次。

1995 年二輪土地承包時(shí)，B 村D 村民小組參與二輪承包農(nóng)戶為22 戶86 人。2014 年第二次土地調(diào)整時(shí)，D 村民小組共有農(nóng)戶28 戶，參與承包農(nóng)戶25 戶95 人。2016 年， D 村民小組完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確權(quán)農(nóng)戶25 戶，登記共有人口100 人，實(shí)際有田人口95 人。截至延包方案制定時(shí)， D 村民小組共有農(nóng)戶119 人，其中有地人口95 人①，無(wú)地人口24 人。在無(wú)地人口中，包括新出生9 人、農(nóng)轉(zhuǎn)非2 人、婚入4 人、婚出戶口未遷出5 人、離婚戶口未遷出1 人、其他人口3 人。

D 村民小組通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)、選舉產(chǎn)生工作小組等辦法，根據(jù)二輪承包以來(lái)土地、人口等變化情況，最終擬定并通過(guò)土地調(diào)整方案草案，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法等內(nèi)容。經(jīng)多次協(xié)商，D 村民小組最終開(kāi)展土地調(diào)整。具體方案為對(duì)已確權(quán)成員實(shí)行“確權(quán)確畝不確地”方案， 對(duì)未來(lái)新增成員實(shí)行集體機(jī)動(dòng)地保障辦法，即對(duì)2018 年已確權(quán)到戶的12. 35 公頃承包地，D村民小組首先按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定辦法重新確定承包人口104 人，采取“確權(quán)確畝不確地”的形式繼續(xù)承包到戶，人均面積0. 19 公頃。由于經(jīng)過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目， 該塊土地利于流轉(zhuǎn)，因此D 村民小組根據(jù)有地人口平均分配土地流轉(zhuǎn)租金的辦法具體實(shí)施，有地人口和家庭承包耕地總面積在新的承包期內(nèi)保持三十年不變。同時(shí)，對(duì)未分配到戶的1. 33 公頃集體機(jī)動(dòng)地，繼續(xù)由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)，所得收入在進(jìn)入新的承包期后，專項(xiàng)用于新增人口的利益補(bǔ)償（規(guī)定補(bǔ)償不得高于其他成員延包的土地承包權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際與已確權(quán)成員的流轉(zhuǎn)租金分配一致）、集體公益事業(yè)建設(shè)、困難成員救濟(jì)等，款項(xiàng)由B 村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立專戶進(jìn)行管理。該方案綜合考慮了既定的土地資源和變動(dòng)的成員身份，在成員權(quán)益保障方面，兼顧了已確權(quán)成員和未來(lái)新增成員的相關(guān)權(quán)益；在土地分配方面，對(duì)已確權(quán)到戶土地和集體機(jī)動(dòng)地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，得到了集體成員的認(rèn)可并最終實(shí)施。

三、何以達(dá)成：農(nóng)村土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)邏輯

（一）分析框架

制度分析與發(fā)展（IAD） 框架是理解社會(huì)行為和公共事務(wù)治理的經(jīng)典分析框架，被廣泛應(yīng)用于公共池塘資源的研究［9］。中國(guó)農(nóng)村的土地資源屬于公共池塘資源的一種 ［10］， 其原因在于： 一是土地歸集體所有，由集體成員共享，具有非排他性；二是土地相對(duì)稀缺，刺激集體成員競(jìng)爭(zhēng)性獲取和利用，具有競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)農(nóng)村土地有明顯的成員邊界，是具有封閉性的公共池塘資源?，F(xiàn)實(shí)中，動(dòng)態(tài)變化的農(nóng)村人口和基本固定的土地資源稟賦之間存在不匹配問(wèn)題，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村人地矛盾現(xiàn)象普遍存在，即使中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力普遍外流，農(nóng)村土地資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和保障價(jià)值對(duì)農(nóng)民而言依然十分重要，常常出現(xiàn)少地農(nóng)戶希望通過(guò)土地調(diào)整等方式從集體獲得更多土地資源的情況，這構(gòu)成公共池塘資源的治理困境。此外，我們認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村的土地調(diào)整并非受單一因素影響，而是多個(gè)因素的互動(dòng)作用共同導(dǎo)致了土地調(diào)整的發(fā)生，IAD 框架提供了一個(gè)有力的工具，用于清晰闡釋多重因素的相互作用聯(lián)合決定產(chǎn)出的過(guò)程。因此，本研究借助IAD 框架呈現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村土地資源的治理過(guò)程， 解釋土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)邏輯。

1. 行動(dòng)舞臺(tái)

行動(dòng)舞臺(tái)是IAD 框架的核心分析單元，指的是個(gè)體參與者之間相互作用、交換商品和服務(wù)、解決問(wèn)題、相互支配或斗爭(zhēng)的社會(huì)空間，主要包括行動(dòng)情景和該情景下的參與者兩個(gè)部分。其中， 行動(dòng)情景即參與者所采取的行為或策略空間；參與者是行動(dòng)舞臺(tái)上進(jìn)行決策的主體，他們根據(jù)自身的地位和選擇集采取行動(dòng)［11］。在行動(dòng)舞臺(tái)中，參與者和行動(dòng)情景在外部變量的影響下互相影響并產(chǎn)生相應(yīng)結(jié)果［12］。農(nóng)村土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)過(guò)程和結(jié)果體現(xiàn)了IAD 框架中各個(gè)要素的相互作用， 因此， 本文將農(nóng)村土地調(diào)整視為一個(gè)行動(dòng)舞臺(tái)。

2. 外部變量

除了行動(dòng)舞臺(tái)，IAD 框架還關(guān)注那些影響和決定行動(dòng)舞臺(tái)的潛在變量。任何具體的行動(dòng)情景的結(jié)構(gòu)都由三組外部變量所決定，即自然物質(zhì)條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和通用制度規(guī)則［13］?；诂F(xiàn)有文獻(xiàn)，一個(gè)村莊中的土地是否發(fā)生調(diào)整或者在什么規(guī)模上進(jìn)行調(diào)整取決于很多因素，比如人口的變動(dòng)、土地資源稟賦的狀況、勞動(dòng)力與信貸市場(chǎng)、村里的傳統(tǒng)秩序等［14］。為了探究土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，還原土地調(diào)整的決策過(guò)程，本文將進(jìn)一步基于IAD 框架分析以上三組外部變量對(duì)土地調(diào)整的影響。

3. 交互作用的過(guò)程與結(jié)果

IAD 框架中的交互作用過(guò)程是指在自然資源條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性以及通用制度規(guī)則影響下，行動(dòng)舞臺(tái)中具有不同特征的參與者根據(jù)具體的行動(dòng)情景進(jìn)行決策并采取行動(dòng)，進(jìn)而引致特定的結(jié)果［12］?，F(xiàn)實(shí)中，上述交互過(guò)程就是公共池塘資源自主治理的具體表現(xiàn)，它能夠反映人、規(guī)則和治理對(duì)象（如資源） 的互動(dòng)關(guān)系，起到協(xié)調(diào)人類互動(dòng)、彌合沖突、增進(jìn)共同利益的效果［15］。根據(jù)IAD 框架，探究二輪延包下土地調(diào)整存在的機(jī)制也需要綜合考慮土地調(diào)整的外部變量、行動(dòng)情景和參與者特征的交互作用，進(jìn)而總結(jié)出土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)邏輯。

總體而言，D 村民小組土地調(diào)整的發(fā)生是參與者和行動(dòng)情景在外部變量的影響下通過(guò)交互作用形成的產(chǎn)物。本文將分別從行動(dòng)舞臺(tái)、外部變量、交互過(guò)程和結(jié)果三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（二）案例分析

1. 行動(dòng)舞臺(tái)

（1） 行動(dòng)情景

D 村民小組土地調(diào)整實(shí)踐過(guò)程的三個(gè)階段大致構(gòu)成了行動(dòng)舞臺(tái)中不同的行動(dòng)情景，主要包括調(diào)查摸底、方案設(shè)計(jì)、民主決策和方案執(zhí)行。

第一階段是調(diào)查摸底，這是土地調(diào)整實(shí)踐的第一步。清晰了解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人口變化、人地不匹配狀況和農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的訴求構(gòu)成調(diào)查摸底階段的主要內(nèi)容，其中，農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的訴求尤為重要。部分調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的態(tài)度存在較大差異，部分研究結(jié)論發(fā)現(xiàn)，支持土地調(diào)整的農(nóng)戶比例高于持反對(duì)意見(jiàn)的農(nóng)戶比例［16］，但另一部分調(diào)研結(jié)果顯示，反對(duì)土地調(diào)整的農(nóng)戶比例更高［17］。對(duì)此，部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民在面對(duì)土地調(diào)整決策時(shí)，并非“完全理性”而是“有限理性”的［18］，這導(dǎo)致農(nóng)戶往往會(huì)“尋求滿意”而非“尋求最優(yōu)”［19］。同時(shí)，農(nóng)戶的訴求表達(dá)也是對(duì)土地調(diào)整的公平和效率的動(dòng)態(tài)權(quán)衡過(guò)程，他們會(huì)根據(jù)資源稟賦、制度約束以及政策沖擊等外部環(huán)境因素的變化調(diào)整自己的認(rèn)知、觀念和態(tài)度，形成新的有關(guān)土地調(diào)整的“主觀模型”［20］， 甚至?xí)O力主張突破中央“ 不得調(diào)地”政策而選擇調(diào)地。對(duì)此，D 村民小組不僅搜集了農(nóng)戶的土地調(diào)整意愿等信息，而且對(duì)本村組的人地變化情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，包括第二輪土地承包以來(lái)家庭承包人口及承包地變化情況，確權(quán)登記頒證到戶情況，農(nóng)戶整戶消亡、全家進(jìn)城落戶以及整戶無(wú)地情況，集體機(jī)動(dòng)地、新增耕地、開(kāi)荒地等情況，二輪承包以來(lái)土地征用和征地補(bǔ)償款分配情況，2016 年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后集體成員身份確認(rèn)情況。在這一階段，D 村民小組還建立了完整的組織架構(gòu)，成立了土地調(diào)整工作小組，確定了參與土地調(diào)整決策的戶主代表，以負(fù)責(zé)和參與土地調(diào)整方案設(shè)計(jì)等相關(guān)事項(xiàng)的討論。同時(shí)，清晰劃定了可供分配的承包地和集體機(jī)動(dòng)地的范圍，為后續(xù)的方案設(shè)計(jì)和農(nóng)戶在信息對(duì)稱的前提下進(jìn)行決策奠定基礎(chǔ)。

第二階段是方案設(shè)計(jì)?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“ 農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系。” 因此， 在方案設(shè)計(jì)階段， 兼顧不同主體的利益訴求是集體成員達(dá)成一致意見(jiàn)、解決人地矛盾的前提。在這個(gè)過(guò)程中，通常需要綜合考慮承包地對(duì)農(nóng)民的保障功能、交易成本、調(diào)整誤差和效率損失等內(nèi)容［21］。其中，在相對(duì)穩(wěn)定的政策安排下，土地調(diào)整的交易成本往往是方案設(shè)計(jì)階段所要權(quán)衡的核心內(nèi)容。因?yàn)樵谥醒搿安坏谜{(diào)地”制度安排下，集體所有制下的土地調(diào)整往往會(huì)帶來(lái)巨大的談判成本。在方案設(shè)計(jì)過(guò)程中，為了保證公平，需要仔細(xì)地設(shè)計(jì)好不同品質(zhì)土地如何搭配，還需要確定家庭勞動(dòng)力和家庭人口的不同權(quán)重等［22］。此外，方案設(shè)計(jì)過(guò)程還需要綜合考慮村莊的自然資源稟賦，例如地形或集體機(jī)動(dòng)地的數(shù)量等因素。相關(guān)研究表明，山區(qū)和丘陵地區(qū)的土地調(diào)整成本相較于平原地區(qū)更高［7］，因此更可能選擇不進(jìn)行土地調(diào)整。除了考慮土地本身對(duì)土地調(diào)整方案設(shè)計(jì)的影響，有學(xué)者認(rèn)為，或許還可以通過(guò)土地以外的方式替代土地調(diào)整，以解決人地不匹配的矛盾，例如從平衡效率與公平的角度出發(fā)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)或許是替代土地調(diào)整的更好方式［23］。在該階段，D 村民小組首先制定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定規(guī)則，明確界定能夠參與土地重新分配的集體成員，并清晰劃定每人可分得的土地份額；其次，通過(guò)農(nóng)戶代表會(huì)議，宣傳相關(guān)政策， 擬定土地調(diào)整草案并公示。在此基礎(chǔ)上， 再次召開(kāi)農(nóng)戶代表會(huì)議， 討論土地調(diào)整草案，并明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)辦法和土地調(diào)整路徑等內(nèi)容；最后，召開(kāi)土地調(diào)整工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，修改完善土地調(diào)整方案并公示。經(jīng)過(guò)多次討論、公示和修改，充分體現(xiàn)了農(nóng)民群體的意愿，增強(qiáng)農(nóng)戶群體的利益一致性，以促使土地調(diào)整方案的形成。

第三階段是民主決策與執(zhí)行。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包的民主決策進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第十九條指出，土地承包應(yīng)當(dāng)遵循的原則包括：“ 按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)， 本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利； 民主協(xié)商， 公平合理；承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十三條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；承包程序合法。” 在民主決策階段，不同個(gè)體之間可能存在不同的實(shí)施意愿，但最終總會(huì)生成一個(gè)決定并據(jù)此執(zhí)行。具體而言，在需求高、交易成本低的村莊傾向于選擇土地調(diào)整［24］。同時(shí)，民主決策還可能受到土地調(diào)整慣例的影響，因?yàn)槿藗冊(cè)跊Q策過(guò)程中，可能存在“遵循習(xí)俗范式［25］，即如果個(gè)體簡(jiǎn)單地采納他們認(rèn)為是最普遍的行為，那么該行為特點(diǎn)在個(gè)體群中出現(xiàn)的頻數(shù)就會(huì)上升，據(jù)此說(shuō)明存在土地調(diào)整慣例的村莊通常具有更大的概率開(kāi)展土地調(diào)整。在D 村民小組的土地調(diào)整決策過(guò)程中，農(nóng)戶就多次通過(guò)農(nóng)戶代表會(huì)議表達(dá)對(duì)方案設(shè)計(jì)的意見(jiàn)，保證土地調(diào)整集體決策的民主性。同時(shí)，每次方案設(shè)計(jì)草案都要經(jīng)公示再次征得農(nóng)戶同意， 在確定最終的土地調(diào)整方案后，通過(guò)召開(kāi)村民代表會(huì)議，開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)并公示， 經(jīng)全部農(nóng)戶達(dá)成一致意見(jiàn)后，組織農(nóng)戶簽訂合同，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記手續(xù)，完善相關(guān)檔案管理，并最終完成全部土地調(diào)整流程。

（2） 參與者

參與者是行動(dòng)舞臺(tái)上進(jìn)行決策的主體，他們根據(jù)自身的地位和選擇集采取行動(dòng)；行動(dòng)舞臺(tái)中各個(gè)參與者的行為選擇產(chǎn)生交互作用，引致特定的結(jié)果［11］。相關(guān)研究認(rèn)為，由于土地調(diào)整可為村集體和地方干部帶來(lái)一些利益［26］，因此存在村干部因?qū)ぷ庑枨蠖朕k法影響村莊土地調(diào)整支持者和反對(duì)者的博弈結(jié)果，并最終促使集體選擇調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)的方案［6］。但實(shí)際上，在中國(guó)農(nóng)村，無(wú)論是縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村民提議土地調(diào)整，一般都需要由村民小組進(jìn)行民意投票，在取得多數(shù)人同意后才會(huì)開(kāi)展調(diào)整［27］。因此，中國(guó)農(nóng)村的土地調(diào)整實(shí)際是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同決策的實(shí)踐過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與者數(shù)量是影響集體選擇差異的關(guān)鍵因素之一。

多數(shù)研究認(rèn)為群體規(guī)模過(guò)大可能導(dǎo)致集體行動(dòng)困境［28］，較小規(guī)模的農(nóng)民更容易形成統(tǒng)一決策與集體行動(dòng)［29］，同時(shí)，農(nóng)戶群體的規(guī)模越小還有利于群體成員互相監(jiān)督，防范“搭便車”等機(jī)會(huì)主義行為［30］。D 村民小組的土地調(diào)整實(shí)踐也證實(shí)了上述觀點(diǎn)， 即小規(guī)模群體更容易達(dá)成集體行動(dòng)，尤其在正式制度與可供選擇的非正式實(shí)踐產(chǎn)生根本分歧的時(shí)候。截至2021 年底，D 村民小組的總?cè)丝跒?19 人，這119 人分屬為28 個(gè)農(nóng)戶家庭。中國(guó)農(nóng)村公共事務(wù)治理一般以戶為單位，由每個(gè)家庭的戶主進(jìn)行投票選擇。因此，在D 村民小組的土地調(diào)整實(shí)踐過(guò)程中，雖然涉及的農(nóng)戶數(shù)量較多，但實(shí)際參與決策的農(nóng)戶規(guī)模較小，決策過(guò)程相對(duì)容易達(dá)成一致意見(jiàn)并形成利益共同體，最終促成土地調(diào)整的實(shí)踐。

2. 外部變量

（1） 自然物質(zhì)條件：土地調(diào)整的資源邏輯

從自然物質(zhì)條件來(lái)看，土地資源稟賦對(duì)村莊土地調(diào)整決策產(chǎn)生影響，調(diào)地頻率與土地稟賦之間呈現(xiàn)倒U 型關(guān)系［31］。具體而言，即在土地資源稟賦極差或極好的村莊，土地調(diào)整的概率相對(duì)較低，只有在土地資源稟賦適中時(shí)，土地調(diào)整發(fā)生的概率將達(dá)到最大。這是因?yàn)?，在人均耕地面積極少的村莊，每個(gè)農(nóng)戶可能因調(diào)整所得到的土地?cái)?shù)量也較少，與土地調(diào)整所需要付出的交易成本相比，他們寧愿放棄土地調(diào)整訴求；在人均耕地面積極多的村莊，因?yàn)楫?dāng)其它生產(chǎn)要素不能增加或增加有限時(shí)，土地邊際收益隨土地?cái)?shù)量的增加而遞減，農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的需求也可能較低；只有在人均土地資源適中的村莊，土地調(diào)整的收益才可能高于土地調(diào)整所必須付出的成本。此外，村莊的土地細(xì)碎化程度也對(duì)土地調(diào)整產(chǎn)生影響，由于土地細(xì)碎化程度越高，土地調(diào)整所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本也會(huì)越高，調(diào)地的難度會(huì)相對(duì)更大［14］。

本研究發(fā)現(xiàn)，是否擁有集體機(jī)動(dòng)地和土地細(xì)碎化程度決定了土地調(diào)整集體選擇的難度。一方面，村莊是否存在集體機(jī)動(dòng)地決定了土地分配的長(zhǎng)期公平，更容易促進(jìn)土地調(diào)整。對(duì)D 村民小組而言，該村組在2018 年實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目時(shí)預(yù)留了1. 33 公頃不利于耕作的高崗地作為集體機(jī)動(dòng)地，通過(guò)集體機(jī)動(dòng)地的流轉(zhuǎn)收益來(lái)補(bǔ)償新增人口的利益，這種方式不僅緩解了新增無(wú)地人口的土地需求壓力，還極大地減少了土地調(diào)整的協(xié)商成本和交易成本。此外，集體機(jī)動(dòng)地調(diào)節(jié)的方式在保障新增人口土地權(quán)益的同時(shí)，并沒(méi)有減少原承包農(nóng)戶的土地面積，這種“只增不減”的土地調(diào)整方案易于被全部農(nóng)戶所接受并最終達(dá)成一致。另一方面，土地細(xì)碎化程度影響了土地調(diào)整的協(xié)商成本。D 村民小組于2018 年開(kāi)始開(kāi)展的土地集中整治促使了土地集中連片，并因此打破了戶與戶之間原有的地塊界限，形成了根據(jù)成員變動(dòng)情況每五年調(diào)整一次租金分配的約定。對(duì)D 村民小組而言， 土地調(diào)整不需要耗費(fèi)較多的人力、財(cái)力、物力對(duì)本組的承包地進(jìn)行重新測(cè)量并分配，該村所調(diào)整的并非土地本身，而是體現(xiàn)在由土地所帶來(lái)的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的調(diào)整。

（2） 社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性：土地調(diào)整的經(jīng)濟(jì)邏輯

相關(guān)研究表明，收入水平、政府稅收等因素同樣對(duì)土地調(diào)整的集體選擇產(chǎn)生一定影響［22］。具體而言，人口變化導(dǎo)致的人地不匹配是土地調(diào)整最直接的因素［3］。同時(shí)，當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度也在一定程度影響土地調(diào)整的集體選擇［31］，農(nóng)民有了土地以外的非農(nóng)收入來(lái)源之后，他們可能降低土地調(diào)整的需求［32］。這是因?yàn)?，?dāng)農(nóng)戶能夠比較容易地找到非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，土地的保險(xiǎn)功能就弱化了， 土地調(diào)整的需求因此降低。此外，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育程度也對(duì)土地調(diào)整產(chǎn)生影響。相關(guān)研究表明，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，往往土地調(diào)整的發(fā)生頻率更低［2］。對(duì)于轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶而言，他們往往因?yàn)槿硕嗟厣?，更加依賴于土地的社?huì)保障功能，所以更傾向于支持土地調(diào)整［16］。

從D 村民小組的土地調(diào)整決策來(lái)看，非農(nóng)就業(yè)和土地流轉(zhuǎn)率對(duì)土地調(diào)整集體選擇產(chǎn)生影響。D 村民小組所屬的J 鎮(zhèn)形成了以玩具生產(chǎn)、機(jī)械制造和船舶配件加工為支柱的產(chǎn)業(yè)集群，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了適于不同年齡結(jié)構(gòu)的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納了絕大部分勞動(dòng)力，使得農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民家庭總收入中所占份額很小。從2014 年起，D 村民小組全部承包到戶的土地已開(kāi)始統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)租金按有地人口均分到戶的傳統(tǒng)促使農(nóng)戶始終存在土地調(diào)整需求。

（3） 通用制度規(guī)則：土地調(diào)整的制度邏輯

通用制度規(guī)則是IAD 框架最關(guān)注的外部變量，Ostrom 定義了七種對(duì)于制度分析至關(guān)重要的規(guī)則，包括邊界規(guī)則、崗位規(guī)則、選擇規(guī)則、范圍規(guī)則、聚合規(guī)則、信息規(guī)則和支付規(guī)則［11］。North （1990） 認(rèn)為， 正式規(guī)則、非正式約束及其實(shí)施特征構(gòu)成制度的三大基石，三者的邊際調(diào)整最終導(dǎo)致制度變遷［20］。中央明確規(guī)定了“不得調(diào)地”“長(zhǎng)久不變”“第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”政策，但大量證據(jù)驗(yàn)證了中國(guó)農(nóng)村土地調(diào)整普遍存在的事實(shí)。相關(guān)分析表明，產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革失敗的一個(gè)重要原因是成文法律、政府政策等正式規(guī)則未能與傳統(tǒng)、慣例和習(xí)俗等非正式約束相互協(xié)調(diào)［33?34］。由于部分地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)接受了根據(jù)人地變動(dòng)情況定期開(kāi)展土地調(diào)整的慣例［14］，所以導(dǎo)致二輪延包試點(diǎn)村組的延包方案內(nèi)含調(diào)地選項(xiàng)［35］，這也進(jìn)一步說(shuō)明了產(chǎn)權(quán)的實(shí)施強(qiáng)度不僅取決于政府或組織的法律或制度界定，也受制于社會(huì)普遍遵循的道德規(guī)范、價(jià)值體系或風(fēng)俗習(xí)慣等［36］。

正式的制度規(guī)則和土地調(diào)整傳統(tǒng)共同促成了D 村民小組土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)。從正式制度規(guī)則來(lái)看，在邊界規(guī)則方面，D 村民小組成立了土地調(diào)整工作小組（包括村民組長(zhǎng)、村民代表、老黨員、老村干等成員） 以具體負(fù)責(zé)土地調(diào)整方案設(shè)計(jì)等相關(guān)事項(xiàng)的討論。在崗位規(guī)則方面，D 村民小組制定了《集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)辦法》， 清晰規(guī)定以2020 年9 月20 日為基準(zhǔn)日，符合本組集體經(jīng)濟(jì)組織成員和不再列為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的細(xì)則，據(jù)此明確界定能夠參與土地重新分配的集體成員，并在方案設(shè)計(jì)階段清晰劃定每人可分得的土地份額。在選擇規(guī)則方面，從以往的土地調(diào)整經(jīng)歷看，D 村民小組的村民在是否進(jìn)行土地調(diào)整上具有一定自主性，有權(quán)利依托村民代表大會(huì)參與到土地調(diào)整的方案設(shè)計(jì)、民主決策與方案執(zhí)行等過(guò)程，在土地調(diào)整集體決策過(guò)程中充分尊重農(nóng)民意愿。在范圍規(guī)則方面，D 村民小組根據(jù)二輪承包期內(nèi)的耕地變化情況（例如是否經(jīng)過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)打破田埂、是否因新一輪土地確權(quán)使土地面積增加）， 明確了可供分配的承包地和集體機(jī)動(dòng)地的面積、四至。在聚合規(guī)則方面，D 村民小組在摸底調(diào)查、方案設(shè)計(jì)、民主決策的全過(guò)程做到了全體村民配合，經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)討論并按多數(shù)一致的原則表決通過(guò)。在信息規(guī)則方面，D 村民小組已經(jīng)在摸底調(diào)查階段整合了第二輪土地承包以來(lái)家庭承包人口及承包地變化情況、村組集體土地利用現(xiàn)狀和機(jī)動(dòng)地留用、新增耕地、開(kāi)荒地、被征用地的情況、農(nóng)戶對(duì)土地調(diào)整的意愿等基礎(chǔ)信息；在民主決策階段，需將土地調(diào)整方案的相關(guān)信息傳遞給農(nóng)戶，使其在信息對(duì)稱的情況下自愿選擇；在制定好土地調(diào)整方案后，對(duì)土地調(diào)整方案進(jìn)行公示確保全部農(nóng)戶知悉信息。在支付規(guī)則方面，D 村民小組按照集體選擇的土地調(diào)整方案，由村民進(jìn)行確認(rèn)并簽訂農(nóng)村土地承包合同，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記等相關(guān)內(nèi)容。

四、案例延伸：土地調(diào)整的發(fā)生機(jī)制

在中國(guó)農(nóng)村集體所有制下，土地調(diào)整需要促成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的一致意見(jiàn)與共同合作。前文已經(jīng)分析了土地調(diào)整的多種影響因素，實(shí)際上，土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)并非僅受各種單一因素決定， 其發(fā)生機(jī)制是多種因素互動(dòng)作用的結(jié)果。具體的互動(dòng)過(guò)程如下：

第一，人地矛盾引致的農(nóng)戶土地調(diào)整訴求構(gòu)成調(diào)地實(shí)踐的起點(diǎn)。20 世紀(jì)80 年代初期，中國(guó)農(nóng)村各生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)的農(nóng)戶得到的土地面積基本均等［37］，但隨著人口不斷變動(dòng)，村莊的人地不匹配現(xiàn)象凸顯，部分無(wú)地人口出現(xiàn)土地調(diào)整訴求。根據(jù)調(diào)研，D 村民小組無(wú)地人數(shù)24 人，占D 村民小組總?cè)丝诘?0. 17%， 存在一定比例的人地不匹配現(xiàn)象。對(duì)此，在二輪延包的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，部分無(wú)地農(nóng)戶提出土地調(diào)整訴求。

第二，非農(nóng)就業(yè)和土地整組流轉(zhuǎn)為依據(jù)承包人口平均分配土地流轉(zhuǎn)租金奠定基礎(chǔ)，同時(shí)，村莊預(yù)留集體機(jī)動(dòng)地，保障了村民土地權(quán)益的長(zhǎng)期均衡，這種土地資源的公平分配促成了村民利益共同體的形成，也促進(jìn)了土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)。一方面，D 村民小組的非農(nóng)就業(yè)率較高，2014 年便已實(shí)現(xiàn)土地整組流轉(zhuǎn)，因此村莊在早期便約定了按承包人口平均分配土地流轉(zhuǎn)租金的方案。此次的土地調(diào)整作為前序協(xié)商方案的延續(xù)，D 村民小組根據(jù)2018 年已確權(quán)到戶的12. 35 公頃承包地和重新確定的承包人口104 人， 按照0. 12 公頃/人的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平均分配，保證了現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)組織成員的公平分配。另一方面， D 村民小組約定，預(yù)留的1. 33 公頃集體機(jī)動(dòng)地將用于未來(lái)新增人口的分配，這種動(dòng)態(tài)公平的土地調(diào)整方案促成了土地調(diào)整。

第三，土地調(diào)整傳統(tǒng)不僅有助于降低土地調(diào)整成本，還充分體現(xiàn)了村干部的領(lǐng)導(dǎo)力，為土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)提供了有利條件。一方面，盡管中央明確規(guī)定了“不得調(diào)地”政策，1995 年第二輪承包后，D 村民小組仍進(jìn)行了四次土地調(diào)整。前兩次土地調(diào)整是因?yàn)樵诖迕耖g形成了“ 十年一調(diào)整” 的約定， 分別在2005 年和2014 年根據(jù)家庭人口變動(dòng)情況重新確定分地成員身份，并進(jìn)行土地重新分配。2016 年土地確權(quán)時(shí)，因?yàn)橥恋卣M流轉(zhuǎn)打破了地塊界限，經(jīng)協(xié)商一致，按地塊與戶的順序進(jìn)行指界平均劃分。2018 年，D 村民小組因?qū)嵤└邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)再次開(kāi)展土地調(diào)整，并約定租金分配每五年根據(jù)成員變動(dòng)情況調(diào)整一次。D 村民小組近三十年來(lái)的土地調(diào)整傳統(tǒng)不僅促使村民在組內(nèi)形成統(tǒng)一意見(jiàn)，這種慣例和習(xí)慣也為此次土地調(diào)整的集體選擇提供了非正式的制度保障，提高了再次自組織的可能性，還極大地降低了開(kāi)展土地調(diào)整的交易成本。另一方面，D 村民小組進(jìn)行的四次土地調(diào)整，體現(xiàn)了村干部?jī)?yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)力。其中， 2014 年， 村干部作為中介力量，促使D 村民小組的耕地實(shí)現(xiàn)整組流轉(zhuǎn)；2018 年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)，村干部再次組織全體村民代表商議決定了全組土地的分配使用方案，這些事件都充分體現(xiàn)了D 村民小組村干部的組織協(xié)商和領(lǐng)導(dǎo)能力。

第四，在具體行動(dòng)情景下，制度規(guī)則的七個(gè)要件為土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)提供制度保障，促成了土地調(diào)整的實(shí)踐過(guò)程。在調(diào)查摸底階段， 邊界規(guī)則、范圍規(guī)則和信息規(guī)則成為土地調(diào)整實(shí)踐的基礎(chǔ)。通過(guò)邊界規(guī)則成立土地調(diào)整工作小組負(fù)責(zé)土地調(diào)整方案設(shè)計(jì)等相關(guān)事項(xiàng)的討論，并確定參與土地調(diào)整集體選擇的戶主代表；利用范圍規(guī)則清晰劃定可供分配的承包地和集體機(jī)動(dòng)地的范圍；利用信息規(guī)則充分掌握村莊和各農(nóng)戶家庭的耕地資源與家庭人口變動(dòng)等情況，促使農(nóng)戶在信息對(duì)稱的前提下進(jìn)行決策。在方案設(shè)計(jì)階段，借鑒崗位規(guī)則制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定規(guī)則，明確界定能夠參與土地重新分配的集體成員，并清晰劃定每人可分得的土地份額；選擇規(guī)則要尊重農(nóng)民意愿，增強(qiáng)農(nóng)戶群體的利益一致性；信息規(guī)則和聚合規(guī)則應(yīng)起到節(jié)約集體協(xié)商和決策成本的作用。在民主決策與方案執(zhí)行階段，利用聚合規(guī)則充分吸納參與農(nóng)戶的意見(jiàn)和訴求，保證土地調(diào)整集體決策的民主性；同時(shí)，設(shè)計(jì)的支付規(guī)則要符合村莊土地資源稟賦、土地流轉(zhuǎn)情況等地方實(shí)際，以增強(qiáng)分配的公平性和可操作性。

五、結(jié)論

本文以一個(gè)村民小組為例，通過(guò)構(gòu)建土地調(diào)整的制度分析與發(fā)展框架，探究農(nóng)村土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，村民根據(jù)自身所處的外部環(huán)境形成土地調(diào)整意愿，在各種要素的互動(dòng)作用下最終形成土地調(diào)整實(shí)踐。

第一，土地調(diào)整有著復(fù)雜的發(fā)生邏輯，單一因素難以決定村莊土地調(diào)整的實(shí)現(xiàn)，而是多種因素互動(dòng)作用產(chǎn)生的結(jié)果。

第二，村莊的自然物質(zhì)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和通用制度規(guī)則等外部變量通過(guò)影響土地調(diào)整的交易成本，影響了土地調(diào)整的集體選擇。就自然物質(zhì)條件而言，是否有集體機(jī)動(dòng)地和村莊的土地細(xì)碎化程度決定了土地調(diào)整的交易成本大小；就經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性而言，充分的非農(nóng)就業(yè)和高比例的土地流轉(zhuǎn)率更容易促進(jìn)土地調(diào)整的形成；就通用制度規(guī)則而言，規(guī)范的制度規(guī)則能夠刺激農(nóng)民的集體意識(shí)、公平意識(shí)與村莊歸屬感，進(jìn)而促成農(nóng)村土地調(diào)整的集體選擇。

第三，參與者數(shù)量越少，土地調(diào)整的集體行動(dòng)越容易達(dá)成。具體而言，D 村民小組以組為單位開(kāi)展土地調(diào)整， 保證了小規(guī)模的參與決策群體，同時(shí)，將全村組的耕地劃分為已確權(quán)到戶的承包地和預(yù)留的集體機(jī)動(dòng)地，縮小了本村組土地資源系統(tǒng)分配的范圍，降低了土地調(diào)整的成本。

第四，調(diào)地傳統(tǒng)為土地調(diào)整的集體選擇提供了非正式的制度保障，進(jìn)而促成農(nóng)村土地調(diào)整的集體選擇。土地調(diào)整傳統(tǒng)是村莊自治能力的體現(xiàn)， 這對(duì)村莊再次選擇開(kāi)展土地調(diào)整提供條件，極大地降低了土地調(diào)整的交易成本。

基于以上結(jié)論，本文認(rèn)為，二輪延包中的土地調(diào)整需要重視三個(gè)方面的內(nèi)容。

一是準(zhǔn)確把握“長(zhǎng)久不變”的政策內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)土地調(diào)整問(wèn)題的基本前提。《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》對(duì)“ 長(zhǎng)久不變”的政策內(nèi)涵做了三個(gè)方面的闡釋：保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變；保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變；保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。從政策方向上看，“ 長(zhǎng)久不變” 的底線是嚴(yán)守農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和承包關(guān)系，這是進(jìn)一步討論土地調(diào)整問(wèn)題的基本前提。

二是正視人地關(guān)系變化導(dǎo)致的土地調(diào)整訴求和特殊情形小調(diào)整的必要性。二輪土地承包以來(lái)， 農(nóng)村家庭人口結(jié)構(gòu)因“ 生老病死、娶妻嫁女、戶籍遷移”等原因產(chǎn)生了很大的變化。從調(diào)研結(jié)果看，在“不得調(diào)地”政策下，無(wú)地少地人口具備一定數(shù)量規(guī)模， 缺地農(nóng)戶的調(diào)地意愿強(qiáng)烈，這一客觀現(xiàn)實(shí)不容忽視。因此，有必要在保持承包關(guān)系穩(wěn)定的同時(shí)，處理好特殊情形需要小調(diào)整的關(guān)系。

三是賦予村集體一定的探索空間，真正實(shí)現(xiàn)延包方式的多元適用方案。在堅(jiān)守基本底線的前提下， 應(yīng)該充分發(fā)揮集體協(xié)商、共同決策的作用，協(xié)調(diào)各方關(guān)系、安撫各方情緒，促進(jìn)二輪延包過(guò)程中承包關(guān)系的切實(shí)穩(wěn)定。

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（編輯：程俐萍）

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