沈冠辰 鄭崢嶸

摘要：我國養(yǎng)老有關(guān)政策有待進一步優(yōu)化。本文以社區(qū)、家庭為研究區(qū)域，以老年人群體為對象，發(fā)現(xiàn)問題與不足，展開社區(qū)居家養(yǎng)老政策的研究，給出合理化措施和整改意見，不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老政策體系。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老；居家養(yǎng)老；養(yǎng)老政策研究

我國老齡化事業(yè)堅持以 “黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與、全民行動”為原則。改革開放以后，我國在 “未富先老”、社會保障制度不健全、歷史欠賬較多的歷史背景下，社區(qū)家庭養(yǎng)老功能弱化、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老差距拉大，不僅給經(jīng)濟領(lǐng)域造成了極大的財政壓力，也給社會治理的水平、公共服務(wù)的質(zhì)量乃至社會穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)都帶來了諸多影響。

筆者通過我國現(xiàn)存的社區(qū)居家養(yǎng)老模式及養(yǎng)老政策，在厘清各種錯綜復(fù)雜的社會大環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，探究養(yǎng)老政策在社區(qū)居家實踐中的正向作用和可行性路徑，以期構(gòu)建合理、健全的居家養(yǎng)老支持性政策體系，為老年群體提供更為宜居的基礎(chǔ)環(huán)境。

一、現(xiàn)行問題與需求

（一）現(xiàn)存問題

1.老齡化形勢嚴峻、失能老人數(shù)量劇增，養(yǎng)老需求不斷擴大。中國養(yǎng)老問題已成為一個重大的社會問題，根據(jù)研究表明，我國老齡化進程正以每年新增1 000萬人的速度快速發(fā)展，預(yù)計2050年前后，中國有35%的人口超過60歲，老齡化人口規(guī)模高達4.37億，中國正在進入一個高度老齡化的平臺期，養(yǎng)老需求不斷提高，這一形勢對國家相關(guān)養(yǎng)老部門提出了更高、更規(guī)范的要求，需要國家與社會共筑養(yǎng)老 “安全網(wǎng)”。

2.家庭結(jié)構(gòu)微型化、能力贍養(yǎng)逐漸減弱，支持功能不斷受限。中國家庭結(jié)構(gòu)從計劃生育政策實施以后，家庭微型化、小型化逐步成為主流結(jié)構(gòu)，“4+2+1”養(yǎng)老模式局勢之下，子女贍養(yǎng)老一輩的壓力明顯加大，多數(shù)子女無法承擔全部養(yǎng)老責任。[1]伴隨著隔代間矛盾、沖突也隨之激增等問題，越來越多的子女開始注重社區(qū)養(yǎng)老功能的發(fā)揮。但社區(qū)養(yǎng)老處于探索階段，缺乏政策支撐、購買服務(wù)較少且支持功能受限較大，社區(qū)專業(yè)人員配備不全、養(yǎng)老設(shè)備大多質(zhì)量堪憂且存在較大安全隱患。

3.政策碎片化、界定不清、政府及其相關(guān)部門對其部門職能割裂。政策模糊、碎片化和不完善主要體現(xiàn)在兩個方面：一是目前出臺的政策主要以原則性及倡議性為主，導致現(xiàn)行居家養(yǎng)老服務(wù) “雷聲大、雨點小”，在具體實踐性活動中效果不明顯。二是 “政出多門、政令不一”的狀況亟待改進。三是公共部門職能分割、各個部門之間調(diào)度差、整體缺乏自上而下的體系，在實際工作中互相推諉、扯皮，政策執(zhí)行低效。家庭結(jié)構(gòu)小型化、養(yǎng)老功能萎縮等一系列問題，迫使政府開始探索中國養(yǎng)老問題的新出路。社區(qū)養(yǎng)老不僅蘊含人文關(guān)懷，從經(jīng)濟學角度，也是對公共資源的最優(yōu)利用和最佳選擇。

（二）當前需求

1.生活照料、精神慰藉

生活照料服務(wù)是老年人必需的、最基本的需求。老年人大多面臨機能衰退狀況，日常事務(wù)需要他人協(xié)助完成；社會交往劇減，核心社交圈縮小，老年人在精神慰藉方面的需求會逐漸增加。希望子女能夠多加陪伴或者由專業(yè)人員提供心理輔導服務(wù)。

2.社會參與、保障發(fā)展

老年人教育程度越高，社會參與熱情度就越高，愿意參與志愿者活動或是為社會提供服務(wù)，在處理社區(qū)公共事務(wù)上有較大積極性；推行居家養(yǎng)老后，政府應(yīng)當結(jié)合養(yǎng)老保障體系、鏈接資源，確保財政投入和資源的整合，以滿足老年人的基本需求，同時保障老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老政策分析

（一）模式剖析

橫向以政府、社會組織兩大主體為維度，縱向以分配內(nèi)容、策略與方向以及資金來源三影響因素進行剖析，讓我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策研究朝著規(guī)范化、惠民方向發(fā)展。

（二）分配內(nèi)容

1.依托支持性政策、優(yōu)化養(yǎng)老格局。聯(lián)合國發(fā)布的 《聯(lián)合國老年人原則》中再次強調(diào)：“老年人應(yīng)該得到家庭和社區(qū)根據(jù)每個社會的文化價值體系而給予的照顧和保護”和 “老年人應(yīng)盡可能在家里居住”。民政部門制定的 “居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的重要指導原則，符合傳統(tǒng)文化觀念以及未來老齡化事業(yè)新方向。[2]在家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老功能逐漸弱化后，社區(qū)養(yǎng)老作為補充，對于特殊老人群體起到托底作用，可以有效緩解我國現(xiàn)階段養(yǎng)老困境。

2.政府發(fā)揮主體作用，推進養(yǎng)老政策良性運作。政府作為養(yǎng)老政策的主要制定者，主要依據(jù)監(jiān)管資金流向以及明確資源分配等方面具體執(zhí)行。出臺法律、可行計劃或是制定托底制度，保障市場規(guī)范運行，促使養(yǎng)老事業(yè)朝著良性方向發(fā)展。[3]

3.社會組織細致化、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化。我國養(yǎng)老政策在實施的過程中遵循區(qū)域化、個性化原則。針對不同情況的老年群體提供多樣化服務(wù)，以便滿足老年人的特殊需求。通過政策傾斜、結(jié)合稅收減免制度吸引更多企業(yè)或個人投入資金，吸引更多專業(yè)性工作人員的加入，使養(yǎng)老服務(wù)更加專業(yè)化。

綜上所述，我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有福利性質(zhì)，相較其他主體在消費體系之上具有非競爭性、非排他性。政府需要充分發(fā)揮主導作用，使老年群體在受益上具有普遍性。社會服務(wù)組織根據(jù)組織特色和當?shù)匦枨筮M行競標，選出適合自己特色承接項目；基層社區(qū)組織依托熱心居民、居委會進行自組織管理，或者聯(lián)動其他相關(guān)單位進行社會服務(wù)。社區(qū)自身得到管理權(quán)限以及民政廳的支持后，結(jié)合開展志愿者活動，做到有效自我管理和自我服務(wù)。在自我監(jiān)督、自我服務(wù)、自組織的過程中，不僅提高自我管理、自我統(tǒng)籌和資源調(diào)配能力，同時也增強老年主體的靈活性和創(chuàng)能力。服務(wù)過程中要確保專業(yè)人員隊伍學識性和專業(yè)素養(yǎng)穩(wěn)定性，在提高養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和效率的同時，增強社會群體和服務(wù)組織的責任感和自我成就感。

（三）策略與方向

1.奠定可行性基礎(chǔ)，規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。政策法規(guī)對社區(qū)居家養(yǎng)老的合法性和可操作性的保護是最為基本的。法律奠定了政策的基調(diào)和可行性。用政策明確社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋率、確保機構(gòu)承接項目時應(yīng)盡的責任和義務(wù)，加之道德約束為依托。惠民政策的推行鼓勵更多社會工作專業(yè)的畢業(yè)生從事此行業(yè)，最大限度保障社區(qū)居家養(yǎng)老行業(yè)的人力資源供應(yīng)和專業(yè)化。因此，政策的支持是養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展的保障。

2.加大各方整合力度，形成健全政策體系。養(yǎng)老事業(yè)由各方力量構(gòu)筑，養(yǎng)老政策的實施過程是由多個主體相互協(xié)調(diào)、相互配合，主要包含政府、社區(qū)與社會三大主體。目前，這一體系相對完整、內(nèi)容豐富，但是存在機制欠缺、法制不健全、區(qū)域發(fā)展落后、社會資源投入嚴重不足等問題，導致養(yǎng)老服務(wù)整體發(fā)展不均衡，需要社會與政府協(xié)同作用、加大整合力度，形成健全的體系，做到養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。

3.加大資源多方投入，擴充支持維度扁平化。社區(qū)居家養(yǎng)老是一種新型社會化養(yǎng)老模式，現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務(wù)具有福利性、復(fù)雜性和特殊性。面對龐大老年群體，服務(wù)主體問題較多、需求復(fù)雜，需要在政府號召下推行政策加之廣大社會群眾參與，利用網(wǎng)絡(luò)平臺尋求多方資源投入，擴充支持維度扁平化。[4]目前，有關(guān)民政部門已經(jīng)配套相關(guān)有利政策和優(yōu)化服務(wù)項目，政府帶頭樹立行業(yè)標桿、明確界限。制定評優(yōu)和監(jiān)督制度。吸引更多相關(guān)或?qū)I(yè)人才參與其中，積極吸收和學習國外相關(guān)理論和實踐案例，促使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)本土化的蓬勃發(fā)展，力爭做到優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。

4.提高全民認知高度、發(fā)揚精準機制供給理念。當前需要提高全民對老齡化以及社區(qū)居家養(yǎng)老優(yōu)勢的認知程度，明確國情以及現(xiàn)存問題，根據(jù)老年群體的實際需求以及個體差異化、多樣化，在聽取多方面的意見和建議后，制定有效政策。根據(jù)本土情況和不同需求來設(shè)計項目和開展特色活動，同時注重老年群體主體的使能功能發(fā)揮，這樣才能促使養(yǎng)老政策的長遠實施和有效推行。民政部門可以在政策基礎(chǔ)之上、根據(jù)當?shù)孛袂榻⒗夏耆后w需求評估機制，明確老年群體的普遍問題和特殊需求，這一舉措從微觀上不僅加深社會工作者自身服務(wù)理念，同時加深老年主體參與度與積極性，宏觀上提高社會全民認知高度、為發(fā)揚養(yǎng)老政策的精準供給提供堅實基礎(chǔ)。[5]

（四）資金來源

我國養(yǎng)老資金籌集的主要渠道分為三個部分：一是政府財政撥款和下放到地方單位的財政補助；二是特殊群體福利金；三是社會慈善或大型企業(yè)成立基金會。

1.拓展財稅空間

建立以政府投入和支持為導向，依托政府的宏觀調(diào)控以及微觀指揮，形成政策引導、社會力量積極參與其中，力求形成完善的養(yǎng)老體系。對養(yǎng)老體系投入政策以及資金支持，政府、家庭、市場、社會組織多方共擔的財政配置，加強財稅資源組合。在形成養(yǎng)老專項資金之后。將一般性財政資金納入專項預(yù)算，逐步推進城鄉(xiāng)一體化平衡資源投入體系，從根本上突破養(yǎng)老服務(wù)資金不足的困境，建立健全養(yǎng)老資金支持和后備保障體系。

2.拓寬資金來源

目前，國內(nèi)各個地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)執(zhí)行力較差、推廣范圍較小、資金來源相對單一。民間機構(gòu)、非營利組織以及個人等發(fā)展后勁不足。在資金來源渠道方面不僅僅局限于公共撥款和財政補貼，在購買服務(wù)競標過程中做到打破供給壟斷性，做到自上而下、政務(wù)公開、公平競爭。擴寬資金來源渠道，強化稅收優(yōu)惠和完善政府購買服務(wù)制度。通過財政補貼，培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條以及養(yǎng)老集群向下扎根、向上發(fā)展。這樣才能夠為政策執(zhí)行和服務(wù)提供動力與發(fā)展?jié)摿?。[6]

社會政策具有普惠性、漸進性、敏銳性的標準，要求養(yǎng)老政策要緊跟時代步伐，循序漸進。不僅要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，更要注重基本公眾利益問題。非政府組織的聯(lián)合力量，針對不同類型、地區(qū)的老年人，采取差異化的措施。收集基礎(chǔ)信息，建立個性化檔案，提出不同措施以及制定相對應(yīng)的計劃。使得需要救助的老年群體都能通過線上平臺或者線下機構(gòu)，自費抑或是免費獲得服務(wù)。促進政府在相關(guān)領(lǐng)域資金供給形塑一定長效化特征的制度機制。[7]

三、結(jié)束語

在大力推動老齡事業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及健全養(yǎng)老體系的背景下，分析社會工作的內(nèi)在標準及其價值特殊性，不斷提高社會工作者個人素養(yǎng)和資歷，重建社會的道德公信力。優(yōu)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，滿足老年群體的要求和社會需要，以便于更好地服務(wù)于老年群體。這一研究對豐富和完善養(yǎng)老領(lǐng)域的理論知識和實踐領(lǐng)域也具有積極的作用。推動居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域化、本土化。讓我國社區(qū)居家養(yǎng)老政策朝著規(guī)范化、可持續(xù)性方向扎實、穩(wěn)步發(fā)展。

參考文獻：

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