房春娟

【摘 要】在人口老齡化問題日趨尖銳的背景下，南昌市積極開展社區(qū)居家養(yǎng)老照護服務模式，雖成果顯著，但仍存在諸多問題。文章從社區(qū)居家養(yǎng)老照護服務政策的制定執(zhí)行情況、資金投入來源、有效資源整合情況及服務隊伍的建設到監(jiān)管體制多方位對存在問題進行了深入的分析。并在調(diào)研的基礎上，提出加快推進南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設的建議。

【關鍵詞】社區(qū)居家養(yǎng)老；服務體系；建設

1 南昌市養(yǎng)老照護服務現(xiàn)狀

1.1 南昌市老齡化現(xiàn)狀

2005 年以來，江西正式進入老齡化社會，年滿60周歲的老齡人口已超過 560 萬人，占全省人口總數(shù)的 12.93%，且呈現(xiàn)快速增長趨勢。截至2013年底，南昌市60周歲以上戶籍老年人為76.06萬，占全市人口的14.97%，比2012年增長5%。預測顯示，到2015年，這個比例或許將上升至16%，老齡化問題日趨尖銳[1-2]。

1.2 南昌社區(qū)市居家養(yǎng)老照護服務現(xiàn)狀

自2004年南昌市老齡委成立以來，至2007年，繼續(xù)出臺《南昌市老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》。2009年南昌開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點以來，經(jīng)過多方努力推進，成效明顯。到2012 年，全市將基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋。截至2015年城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務要實現(xiàn)基本覆蓋，享受機構(gòu)養(yǎng)老服務人數(shù)達到老年人口總數(shù)的1%[3]。雖然南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老有了長足的發(fā)展，但是面對養(yǎng)老巨大的服務需求與服務市場發(fā)育不足，具有諸多問題和挑戰(zhàn)。

2 南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在問題分析

2.1 社區(qū)居家養(yǎng)老政策執(zhí)行力度不到位

在扶持政策和資金上，政府對于機構(gòu)養(yǎng)老模式的支持遠遠高于社區(qū)養(yǎng)老服務模式，社區(qū)養(yǎng)老服務的問題沒有得到應有的重視。同時政府尚未出臺系列推動社區(qū)養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化的扶持政策。南昌社區(qū)養(yǎng)老服務中心建設的空間布局及發(fā)展規(guī)劃未進行詳細規(guī)劃，特別是老社區(qū)用地方面，很多街道、社區(qū)因沒合適場地無法建設。新城區(qū)內(nèi)建設的居家養(yǎng)老服務中心（站）設備新、配套齊全、環(huán)境好。但居住在新城區(qū)的多半是年輕人，投資使用率不高，易造成資源浪費。相反老城區(qū)居住的老年人數(shù)量多、收入低，更需社區(qū)居家養(yǎng)老服務。

2.2 資金投入不足是制約社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的關鍵問題

社區(qū)養(yǎng)老資金來源少。目前南昌市政府尚未將社區(qū)養(yǎng)老工作列入財政預算支持范圍，對于社區(qū)養(yǎng)老的投入明顯不足。例如西湖區(qū)政府對轄區(qū)內(nèi)老年人的經(jīng)濟補貼包括高齡補貼與服務券補貼兩種類型。高齡補貼，即高齡老人生活補貼，是根據(jù)《南昌市高齡老人生活補貼實施方案》制定實施的，是指給具有南昌市戶籍且年滿80周歲以上的老人發(fā)放的生活照料補貼。發(fā)放對象為該區(qū)80歲以上的低保戶老人與百歲老人，補貼標準為每人每月60元服務券，這雖有一定支持力度，但這些補貼主要用于各級養(yǎng)老服務中心（站）的建設補貼，在保證常態(tài)運轉(zhuǎn)上尚未建立專門的經(jīng)費保障機制[3]。社區(qū)又無經(jīng)濟來源為居家養(yǎng)老服務站繼續(xù)注入資金。社區(qū)養(yǎng)老資金覆蓋面小，大量的邊緣戶、空巢老人、不愿意離家去養(yǎng)老院養(yǎng)老的老年人，均未能享受到該項服務。單憑政府購買服務距離實際需求相去甚遠。東湖區(qū)政府每年投入20萬元，力度是我市最大的，但仍顯不足。如每月56元社區(qū)養(yǎng)老服務券僅夠支付2個小時的家政服務，完全滿足不了獨居失能老人基本的生活照料需要[4]。

2.3 社區(qū)養(yǎng)老服務資源組織管理不協(xié)調(diào)

從目前南昌實施社區(qū)居家養(yǎng)老的情況看，社區(qū)養(yǎng)老服務中心主要由民政局、老齡委牽頭，由街道和社區(qū)管理[5]。而社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務、信息資訊、服務人員等養(yǎng)老服務資源，分屬不同部分條塊管理，利益關系存在矛盾，缺少有效協(xié)調(diào)整合及組織管理，且缺乏國土、規(guī)劃等部門的有力支持，導致政策實施力度弱，現(xiàn)有的社會公共服務資源使用效率不高，甚至出現(xiàn)挪用擠占情況。又由于缺乏激勵機制和約束機制，開發(fā)商沒有動力在新建小區(qū)中拿出一定面積建設養(yǎng)老服務設施，導致大量新小區(qū)沒有執(zhí)行相關政策，而舊社區(qū)的問題也沒很好解決，社區(qū)居家養(yǎng)老的“欠賬”越來越多。

2.4 養(yǎng)老照護服務隊伍參差不齊

養(yǎng)老隊伍的質(zhì)量和素質(zhì)直接關系到社區(qū)居家養(yǎng)老照護的好壞。社區(qū)居家養(yǎng)老服務隊伍主要由管理人員、專業(yè)服務保障人員、志愿者服務隊伍三方面人員組成。南昌社區(qū)居家養(yǎng)老服務隊伍主要存在數(shù)量不足和素質(zhì)不高等問題?，F(xiàn)有服務人員大多是“4050”人員，或進城務工者，絕大部分沒經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓，不具備養(yǎng)老服務護理員的專業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格。對于志愿者提供的服務，既沒激勵機制，又無約束機制，不利于志愿者隊伍的建設。而一些經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)訓練的老年社會工作者和老年護理人員，因編制待遇等問題，大多不愿進入養(yǎng)老服務領域，同時養(yǎng)老服務人員勞動量大、工資報酬低，也影響隊伍的穩(wěn)定和知識化、專業(yè)化建設，進而影響了服務項目、內(nèi)容的擴展以及服務質(zhì)量的提高[6]。

2.5 社區(qū)居家養(yǎng)老照護服務缺乏有效的監(jiān)管體制

南昌社區(qū)居家養(yǎng)老服務運營管理服務仍處于“萌芽期”，缺乏有效的管理監(jiān)督制度。例如《東湖區(qū)開展居家養(yǎng)老服務項目的試行辦法》中制定了一系列反饋、回訪、考評、時限、監(jiān)督制度；服務中心內(nèi)部管理也建立了一套考評機制，制定了完善的服務標準、監(jiān)督辦法和獎罰措施。服務人員的工資與服務時間、服務質(zhì)量掛鉤。但在實際實施過程中仍存在很多漏洞，政府對服務中心的約束力有限，有些服務標準無法精細評估和監(jiān)督，志愿者服務更是稀缺，沒有志愿者服務的長效機制等。

3 加快推進南昌居家養(yǎng)老服務的對策建議

3.1 完善落實社區(qū)居家養(yǎng)老照護服務相關政策

建議政府出臺《社區(qū)居家養(yǎng)老資金保障制度》等相關政策法規(guī)及配套制度，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作納入南昌市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃及城市發(fā)展規(guī)劃，高起點規(guī)劃并抓好養(yǎng)老服務基礎設施建設。對于患有慢性病而需要長期護理的老人，可立法保障，借鑒國外，子女可請假護理照護老人，也可白天托管至社區(qū)，晚上接回家里照護。

3.2 通過制定政策增加資金來源多樣化

加大社區(qū)居家養(yǎng)老投入，建立居家養(yǎng)老服務工作專項經(jīng)費，并將其列入南昌市財政預算支持范圍且與經(jīng)濟增長同步，在財政上實行立項，進行項目管理。鼓勵和吸納民間資本投資養(yǎng)老服務，細化、明確社會力量在用地用房、產(chǎn)權(quán)和投資者收益、稅費優(yōu)惠、經(jīng)費補助、養(yǎng)老隊伍建設、養(yǎng)醫(yī)結(jié)合、公平競爭、金融等方面支持政策和激勵機制 [7]。對社區(qū)居家養(yǎng)老服務應根據(jù)實際情況，按照老人的經(jīng)濟收入、身體狀況、家庭成員、服務需求等情況，分別提供無償、低償、個人購買服務，做到既有利于社區(qū)不同層次、不同需求的老年人得到相應服務，又有利于養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)良性循環(huán)；同時建立科學的評估機制，把真正符合政府購買服務對象納入到無償或低償服務范圍，逐步提高人均受益標準額度。

3.3 有效利用整合資源

成立專門的社區(qū)養(yǎng)老服務職能部門，協(xié)調(diào)、整合財政、教育、衛(wèi)生、文體、殘聯(lián)等各類服務資源，實現(xiàn)資源利用的最大化。促進社會單位內(nèi)部設施對外開放，拓展社會資源，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有服務設施的綜合效益；爭取把一些閑置的學校、廠房、商店等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養(yǎng)老服務設施，盤活現(xiàn)有資源；充分利用家政服務、醫(yī)療保健、心理咨詢等現(xiàn)有市場服務源，通過建立社區(qū)服務中心將社區(qū)與政府、市場和老年人有機地聯(lián)系在一起，提高社區(qū)服務資源的綜合效用。建議在南昌各社區(qū)擴大章金媛探索創(chuàng)新的“醫(yī)院—家庭—社會”的居家養(yǎng)老模式覆蓋面。目前，上海、長沙等地通過“為老服務信息平臺”整合社會資源，也是一種值得借鑒推廣的模式。開創(chuàng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務新項目。調(diào)查顯示，目前生活照料、康復護理、精神慰藉是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的主要內(nèi)容。我們應根據(jù)老年人不同的利益訴求和老年人不斷發(fā)展的服務需求，創(chuàng)新出滿足老年人多層次、多方位需求的居家養(yǎng)老服務新項目。

3.4 加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務隊伍的建設

推進居家養(yǎng)老服務隊伍人才體系建設。為社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供高素質(zhì)人才，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務崗位列入社區(qū)公益性崗位，人員配置和經(jīng)費落實按照現(xiàn)行社區(qū)公益性崗位的有關規(guī)定執(zhí)行。并提高從業(yè)人員相應的福利待遇，以減少養(yǎng)老服務人員的流失。健全落實專業(yè)服務人員的培訓機制。建議建立居家養(yǎng)老護理員管理規(guī)章制度，明確規(guī)定護理員的職業(yè)標準，搭建好職位提升規(guī)則，確保其工資與職業(yè)等級掛鉤。建立各類志愿者組織，形成穩(wěn)定的志愿者隊伍。列出專項經(jīng)費進行支持和獎勵，周期性的在義工、志愿者中進行評優(yōu)表彰活動。同時充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，將青年志愿者服務情況納入個人檔案，作為升學、用工、晉升、評選的依據(jù)。

3.5 規(guī)范化管理社區(qū)居家養(yǎng)老服務

健全管理機制，建議市政府牽頭，民政、老齡、工商等部門參與，依據(jù)有關政策要求，制定居家養(yǎng)老服務機構(gòu)準入、運行和退出等規(guī)定，不斷加強對養(yǎng)老服務機構(gòu)的管理。健全評估機制。培育發(fā)展養(yǎng)老服務專業(yè)評估機構(gòu)，完善對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)服務質(zhì)量和居家養(yǎng)老補貼對象資格等評估機制，建立統(tǒng)一的評估標準和工作流程，通過政府購買服務等方式委托專業(yè)機構(gòu)開展具體評估工作。健全監(jiān)督機制，建立完善政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督機制，對居家養(yǎng)老服務扶持政策的貫徹落實情況，對政府和社會各界投入居家養(yǎng)老服務資金的使用效果、服務內(nèi)容、服務人員和服務質(zhì)量等方面，實施全過程的質(zhì)量監(jiān)控。建立健全對居家養(yǎng)老服務機構(gòu)的考核機制，要建立居家養(yǎng)老服務考核機制，制定考核辦法，明確考核內(nèi)容、考核標準、獎懲措施等，每年進行考核評比。

【參考文獻】

[1]明年底南昌市60歲以上老年人口 將達到 80 萬 人[EB/OL]. http：//www.focus.cn/news/ nc-2014-07-11/5253452.html.2014-07-11.

[2]余紅舉，許卓.南昌60歲以上老人已 逾總?cè)丝?5% 建成 205個居家養(yǎng)老服務站點[EB/OL].http：//www.zgswcn.com/2014/1125/545784.shtml.2014-11-25.

[3]章國昌.需要為本視角下的養(yǎng)老供給問題研究——以南昌市西湖區(qū)為研究個案[D].南昌大學，2013.

[4]熊嵐.南昌市社區(qū)養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及問題探析[J].東方企業(yè)文化，2013，3，127-128.

[5]萬誼娜.江西省人口老齡化與社區(qū)養(yǎng)老服務體系的思考——以南昌市東湖區(qū)為例[J].融與經(jīng)濟，2007，11：68-70.

[6]郭奕芬，鄧波.彭健，桂紹高.城市居家養(yǎng)老服務質(zhì)量模型研究——以南昌市為例[J].中國老年保健醫(yī)學，2014，12（6）：9-12.

[7]鐘寧，鐘子鳴.人口老齡化背景下社會化養(yǎng)老政策更新研究——以江西省南昌市為例[J].江西廣播電視大學學報，2015，3：48-52.

[責任編輯：王偉平]