●陳勇

全面深化司法體制改革，提高審判質(zhì)效，充分體現(xiàn)中國特色社會主義司法制度優(yōu)勢，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，需要編制在全流程管理中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。機構(gòu)編制作為重要的政治資源、執(zhí)政資源，具有稀缺屬性。打破編制部門所有、地區(qū)所有壁壘，提高資源配置效率，綜合考慮案件因素，開展編制動態(tài)調(diào)整勢在必行。本文以G省24家中級法院為樣本，選取政法專項編制數(shù)、財政投入、案件量等指標(biāo)，以傳統(tǒng)基礎(chǔ)分析和基于法院綜合審判效能分析兩種方法探索法院政法專項編制動態(tài)調(diào)整路徑，以期能為后續(xù)相關(guān)研究及具體調(diào)整方案和組織實施提供思路和啟發(fā)。

一、法院系統(tǒng)編制動態(tài)調(diào)整路徑探索的必要性

（一）黨中央對編制動態(tài)調(diào)整的明確要求。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要按照嚴(yán)控總量、統(tǒng)籌使用、有減有增、動態(tài)平衡、保障重點、服務(wù)發(fā)展的思路，加大編制統(tǒng)籌調(diào)配。黨中央和中央編委以及中央編辦在多個文件中明確提出要加強內(nèi)部挖潛，按照控制總量、盤活存量、動態(tài)調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的原則，強化編制動態(tài)管理，促進編制資源有序流動，提高編制使用效能。法院系統(tǒng)作為編制使用大戶，貫徹落實中央決策部署，需要加強對編制動態(tài)調(diào)整路徑的深入研究，建立各方有共識、操作性強、科學(xué)高效的政法專項編制動態(tài)調(diào)整機制。

（二）深化司法責(zé)任制綜合配套改革的必然要求。在黨中央關(guān)于深化司法體制綜合配套改革中，完善各級法院職能、優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、組建專門法院、優(yōu)化審判團隊、規(guī)范人員分類管理、動態(tài)調(diào)配法官員額等改革事項均與政法專項編制配置密切相關(guān)，占全部改革任務(wù)的近20%。制定科學(xué)調(diào)整路徑，有效推動政法專項編制動態(tài)調(diào)配，對于縱深推進司法體制綜合配套改革、全面落實司法責(zé)任制具有重要的“杠桿”作用和基礎(chǔ)保障作用。最高人民法院《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實施意見》明確要求按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點、實事求是的原則，推進政法專項編制動態(tài)管理。

（三）提升存量編制資源配置效益的現(xiàn)實需要。目前法院系統(tǒng)仍存在編制分配不夠科學(xué)、與案件辦理不相適應(yīng)等矛盾，部分法院編制較多，人均辦理案件數(shù)卻沒有達(dá)到同類法院平均值；部分法院因為沒有空余編制而無法按需引進法官，現(xiàn)有法官工作負(fù)荷過重，影響審判質(zhì)效和身心健康；因工作需要新設(shè)立法院編制保障壓力日益增大；各地區(qū)法院政法專項編制一核定終生、自身所有觀念仍未打破，動態(tài)調(diào)整推動難度大。各種矛盾和困境相互交織，亟需探索有效路徑，破除編制動態(tài)調(diào)整障礙。

二、基于空編、案件量基礎(chǔ)分析的編制動態(tài)調(diào)整路徑

樣本24家中級法院空編率和年度人均結(jié)案數(shù)情況見表1、表2。

表1 24家中級法院空編率情況

表2 24家中級法院年度人均結(jié)案數(shù)

從表1、表2數(shù)據(jù)看，樣本24家中級法院政法專項編制空編率為2%～16%不等，總體空編率9%；年度人均結(jié)案數(shù)為60～380余件，總體平均年度人均結(jié)案數(shù)154件。政法專項編制使用效益明顯有高有低，總體存在編制存量調(diào)整、動態(tài)調(diào)劑空間，具體見表3。

表3 24家中級法院編制和案件分布對比

綜合考慮空編率、編制占比（該法院政法專項編制數(shù)占樣本24家中級法院政法專項編制總數(shù)比例）、案件占比（該法院年度結(jié)案數(shù)占樣本24家中級法院合計年度結(jié)案數(shù)比例）、人均結(jié)案數(shù)等情況，D、J、O、P、Q、S、T等13家中級法院編制占比均高于案件占比，即使用較多的編制資源，卻沒有完成按樣本24家中級法院人均結(jié)案數(shù)計算的案件量；年度人均結(jié)案數(shù)均遠(yuǎn)低于24家中級法院總體平均水平，其中G、H、J、V等中級法院年度人均結(jié)案數(shù)不到100件，S中級法院僅為60余件；D、S、T等中級法院空編率為13%～16%，編制存在閑置；上述13家中級法院編制總體使用效益不高，存在調(diào)減空間。A、B、E、I、K、X等11家中級法院，編制占比均低于案件占比，即以相對較少的編制資源，完成了相對多的案件審判，年度人均結(jié)案數(shù)均約160～300件/人，均高于24家中級法院總體平均水平，可考慮通過統(tǒng)籌調(diào)劑，加強工作力量，提高編制使用效益，緩解法官辦案壓力，提高審判質(zhì)效。

具體編制動態(tài)調(diào)整，可遵循在法院系統(tǒng)政法專項編制總量內(nèi)、同一層級間調(diào)劑的原則，兼顧編制統(tǒng)籌調(diào)劑和保障編制調(diào)出法院隊伍自身建設(shè)所需人員增補需要，探索明確編制調(diào)出法院保留一定的空編基數(shù)（如擬定基數(shù)為5%），其余空編由機構(gòu)編制部門統(tǒng)籌用于急需補充編制的法院或新設(shè)立法院，保證編制配備適應(yīng)各法院案件辦理任務(wù)，確保有限的編制資源用在刀刃上，發(fā)揮最大效益。

三、基于法院整體審判效能分析的編制動態(tài)調(diào)整路徑

我們嘗試運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對法院整體審判效能進行分析，在法院綜合效能評估基礎(chǔ)上，找到政法專項編制規(guī)模動態(tài)調(diào)整的路徑方式。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對有多個輸入、多個輸出的決策單元資源配置效率評估非常有效，無需對指標(biāo)數(shù)據(jù)進行量綱化處理，無需權(quán)重假設(shè)，國內(nèi)國際廣泛應(yīng)用于政府機構(gòu)、科技創(chuàng)新、醫(yī)療和金融、軍事裝備等領(lǐng)域的資源配置效能評估。

由于V、W、X中級法院相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，主要以其余21家中級法院為樣本，選取政法專項編制數(shù)（反映人力資源投入）、年度支出預(yù)算（反映財政資金投入）為投入指標(biāo)，年度收案數(shù)（辦理案件數(shù)）、結(jié)案率（年度結(jié)案數(shù)與收案數(shù)的比值，反映辦案效率）為產(chǎn)出指標(biāo)，對樣本法院綜合審判效能進行評估，得出相對最優(yōu)的資源投入產(chǎn)出配置比例，分析投入冗余和產(chǎn)出不足情況。見表4。

表4 樣本21家中級法院資源配置效率情況

從表4數(shù)據(jù)結(jié)果看，B、G、I、S、U5家中級法院綜合效率、純技術(shù)效率（不考慮規(guī)模效益）、規(guī)模效率均為1，規(guī)模效益不變，資源配置相對有效，綜合審判效能最高，編制使用效益較高，各項投入和產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)值可保持不變。A、K、M、N等中級法院，雖然綜合效率小于1，為非有效狀態(tài)，但是純技術(shù)效率均為1，規(guī)模效益均為遞減，表明各項投入和產(chǎn)出在配置比例上達(dá)到最優(yōu)，總體投入規(guī)模處于邊際產(chǎn)出遞減階段，具體到政法專項編制投入，可以保持不變。C中級法院分析得出重點推動財政支出冗余核減、產(chǎn)出指標(biāo)年度收案數(shù)和結(jié)案率增加，能有效促進綜合審判效能達(dá)到樣本生產(chǎn)“前沿面”，實現(xiàn)DEA有效，同時，考慮C中級法院目前空編率僅為5.7%，為保障正常的人員新舊更替，政法專項編制投入可保持不變；E、L、Q、R中級法院純技術(shù)效率達(dá)到0.98、0.99，其中R中級法院的綜合效率達(dá)到0.918，在重點推動財政支出冗余核減、年度收案數(shù)和結(jié)案率增加的基礎(chǔ)上，政法專項編制可保持不變。D、F、H、J、O、P、T7家中級法院綜合效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率均小于1，其中綜合效率最低的D中級法院僅為0.396，即使在財政支出減少和辦理案件數(shù)、結(jié)案率增加基礎(chǔ)上，政法專項編制投入仍存在冗余，有較大核減空間。核減收回的政法專項編制可統(tǒng)籌用于保障因工作需要新設(shè)立法院編制需求或因案件管轄調(diào)整等案件量增長較快法院的編制需求。經(jīng)測算，21家中級法院政法專項編制可調(diào)整情況見表5。

表5 政法專項編制核減率

D、F、H、J、O、P、T7家中級法院中，其中4家中級法院政法專項編制分別可核減20%以上。7家中級法院合計可核減樣本21家中級法院政法專項編制總數(shù)的5.5%；若按此核減后，21家中級法院總體空編率約4%。

綜上，在未考慮相關(guān)法院可能通過進一步優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化審判團隊、規(guī)范人員分類管理、加大人員編制向?qū)徟幸痪€傾斜、減少非審判事務(wù)等措施來提高審判效能的情況下，基于法院整體審判效能分析得出的編制動態(tài)調(diào)整趨勢，與基于空編、案件量分析結(jié)果趨勢相同。同時，綜合考慮財政投入、收案數(shù)、結(jié)案率等因素，對政法專項編制調(diào)整情況作了進一步細(xì)化，編制擬調(diào)整后的法院總體空編率也與擬定法院空編基數(shù)基本一致。

四、結(jié)語

本文通過兩種方式相互印證，一個點上互相比對、一個面上整體評價，為不同地區(qū)、不同法院之間統(tǒng)籌調(diào)劑編制，尤其是破除編制調(diào)出法院的阻力提供更多論證依據(jù)。當(dāng)然，上述論證還有其他影響因素未考慮進來，比如刑事、民事、行政等不同類型案件的辦理難易程度不同，不同法院年度審理的案件類型占比和案件繁簡程度可能直接影響年度結(jié)案數(shù)量和結(jié)案率，部分法院仍存在政法專項編制被擠占挪用的歷史遺留問題等。即使如此，仍可運用本文研究思路和方法，進一步將法院轄區(qū)常住人口、地域面積等指標(biāo)納入統(tǒng)籌考慮，并延伸至相關(guān)基層法院的編制動態(tài)調(diào)整分析。