●阿壩州委編辦調研組

一、調研背景及對象

2019年，按照四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調整改革“后半篇”文章工作要求，阿壩州著力筑牢農業(yè)農村基層體系建設，有力有序推動編制資源下沉、人員力量下沉、管理服務下沉，實現(xiàn)基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦，將原農業(yè)農村部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)、農技推廣機構職責劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構，下放人員編制1010名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量較“兩項改革”前增加了17%。經(jīng)過三年的運行，基層農業(yè)農村服務機構運行如何，是否充分發(fā)揮作用，我們進行了專題調研。調研工作中，將縣級黨委農辦、縣級農業(yè)農村工作部門作為縣級層面調研主體，重點觀察縣、鄉(xiāng)兩級農業(yè)農村工作體系是否順暢，縣級行業(yè)主管部門對基層農業(yè)農村工作的業(yè)務指導、行業(yè)監(jiān)督、考核考評等工作落實情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構建立及運行情況，重在調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務中心編制資源效益發(fā)揮、人員履職、工作推動等情況。

二、基本情況

（一）縣級黨委農辦設置情況

縣級黨委農辦是縣級黨委農業(yè)農村工作領導小組的辦事機構，設在農業(yè)農村工作部門，均核定專職副主任1名，所需工作力量在縣級農業(yè)農村部門內部統(tǒng)籌使用。

（二）縣級農業(yè)農村部門情況

1.行政機構設置情況。阿壩州13縣（市）均設立農業(yè)農村工作部門，其中，馬爾康市設立市農業(yè)畜牧局，金川、若爾蓋、紅原、壤塘、汶川、茂縣、松潘、九寨溝、黑水9縣設立科學技術和農業(yè)畜牧局，小金、阿壩、理縣3縣設立科學技術和農業(yè)畜牧水務局，各縣（市）農業(yè)農村部門共核定行政編制129名，編制在8至14名之間，平均每縣（市）行政編制9.9名。

2.事業(yè)單位設置情況?？h級農業(yè)農村部門所屬事業(yè)單位共162家，平均每縣（市）12.5家，其中，正科級16家，副科級7家，股級139家，共核事業(yè)編制1207名，平均每縣（市）92.8名。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構情況

1.兩項改革前機構設置情況。全州219個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設畜牧獸醫(yī)、農技推廣工作機構，為縣（市）農業(yè)農村部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，共核定編制974名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4.5名。

2.兩項改革后機構設置情況。兩項改革后，全州172個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置農業(yè)農村服務中心，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位，共核定編制1010名，平均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)5.9名。

三、存在問題

通過實地調研縣鄉(xiāng)兩級農業(yè)農村部門、座談農技人員、走訪種養(yǎng)殖大戶等方式，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

（一）工作運行機制不健全。一是黨委農辦作用發(fā)揮不明顯。農辦本應在“三農”工作中起牽頭抓總的作用，辦公室設在縣（市）農業(yè)農村部門，實際運行中，農辦對“三農”工作統(tǒng)籌力度不夠，傳導壓力不足。二是縣鄉(xiāng)兩級責任落實不到位?？h級農業(yè)農村部門對改革下劃人員編制的思想認識不到位，在畜牧獸醫(yī)、農技推廣機構人財物“三權”下放后，缺乏推動基層農業(yè)農村工作的具體抓手和辦法，未精準量化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村工作的考核指標體系，缺乏常態(tài)長效的監(jiān)督檢查工作機制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)就如何發(fā)揮農業(yè)農村服務機構職能作用，強化人員管理等方面缺乏具體工作舉措。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法承接能力不足。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設立了農業(yè)農村綜合行政執(zhí)法機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊伍工作力量不足，執(zhí)法人員業(yè)務能力還不能完全滿足現(xiàn)實需要，執(zhí)法能力還有待進一步提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行業(yè)主管部門也未建立長效溝通協(xié)作機制，沒有形成上下聯(lián)動、齊抓共管的工作合力。

（二）編制使用效益不突出。一是職能未能服務終端。兩項改革后，縣（市）印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”規(guī)定，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務中心職能配置、人員編制等具體機構編制事項，但在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未定人、定崗、定責、定工作量，導致崗位職責未在服務終端落地。二是聚焦主責主業(yè)不夠。兩項改革后，在一定程度上解決了“基層看得見管不了”的問題，人員編制劃入鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更注重人員統(tǒng)籌使用，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務重、頭緒多，加之崗位劃分界限不明，在具體工作中，對科技支撐農牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，部分農業(yè)農村服務機構人員一人多崗、一崗多責，對農牧業(yè)科技深研細耕精力分散，難以做到效率和質量兼顧，導致專業(yè)技術人員作用發(fā)揮不明顯。調研發(fā)現(xiàn)，兩項改革前，全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際從事動物防疫工作的人員有549人，改革后，全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際從事動物防疫工作的人員有269人，僅為之前人數(shù)的49%，變相削弱了基層動物防疫力量。三是服務能力有待增強。全州農業(yè)農村服務機構普遍存在隊伍體量小、服務項目少的短板，服務“三農”能力不強、水平不高，為農服務功能不夠完備，服務方式有待創(chuàng)新。在崗專業(yè)技術人員中，專業(yè)結構相對集中，大部分是農村經(jīng)濟管理專業(yè)出身，對于近年來農牧業(yè)結構調整和轉型升級所亟需的設施園藝、特種養(yǎng)殖、農產(chǎn)品質量安全監(jiān)管等專業(yè)人員則比較匱乏。

（三）人員崗位職責不明晰。一是人員專業(yè)素質不高?；鶎愚r技人員服務能力與農牧業(yè)發(fā)展要求存在較大差距，專業(yè)知識、實操技能等參差不齊，人員專業(yè)技能不能滿足農牧民產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，不能有效將專業(yè)技術理論知識應用到當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體實踐中。調研中，種植大戶反映，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技人員理論知識豐富，但修枝剪葉、疏花疏果等簡單技術活只有自己摸索，解決土壤改良等專業(yè)性強的系統(tǒng)問題，要自費聘請專業(yè)技術人員。養(yǎng)殖大戶反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸防員會到養(yǎng)殖點指導，但不能完全滿足農戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)需求，也需自費聘請專業(yè)技術人員。業(yè)務培訓質效不好，行業(yè)主管部門組織開展了幫帶學習、專題學習、技能比武等多層級、多形式的專業(yè)技術人員培訓培養(yǎng)，但培訓成效轉化為助推農業(yè)農村工作實效不明顯。二是激勵保障措施缺乏。調研發(fā)現(xiàn)，基層農技人員缺乏有效激勵機制，一定程度上影響了工作積極性，導致農技服務最后1公里還沒有完全打通。其次是職業(yè)發(fā)展空間受限。基層農技人員職稱晉升難，聘上相應崗位更難，有人難免出現(xiàn)“船到碼頭車到站”的思想。

四、思考和建議

適應新時代新任務新要求，建議立足機構編制職能，結合高原特色農牧業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，為進一步明確職責任務體系，提高編制使用效益，暢通工作運行機制，激發(fā)人員工作主動性，推動現(xiàn)代高原特色農牧產(chǎn)業(yè)體系目標，提出解決問題的思考和建議。

（一）健全運行機制，形成工作合力。一是用好考核指揮棒。優(yōu)化完善農業(yè)農村考核指標體系，進一步明確縣級農業(yè)農村部門業(yè)務指導、行業(yè)督導工作要求，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村農業(yè)各項目標任務，壓實行業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任，加強考核，強化考核結果運用。二是建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動工作機制。構建黨委農辦牽頭抓總、農業(yè)農村部門做好業(yè)務指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動工作落地落實的“橫向到邊、縱向到底”工作格局。推行“扁平化”管理模式，統(tǒng)籌條塊力量，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、鄉(xiāng)村振興辦公室、農業(yè)農村服務機構等涉農工作機構人員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村工作作為模塊管理，推動人員力量聚焦農業(yè)農村工作目標任務。三是創(chuàng)新管理體制機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構承擔著農業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農產(chǎn)品質量安全監(jiān)管、農村經(jīng)營管理、農村人居環(huán)境整治等職責任務。要有效落實好這些任務，一方面，要因地制宜健全機構設置。結合當?shù)剞r業(yè)產(chǎn)業(yè)實際，對于適宜單獨設置的，應積極爭取支持，保持相對穩(wěn)定；對于適宜綜合設置的，實行“大部門制”，將相關站所全部整合到一個機構，形成合力。另一方面，創(chuàng)新管理體制機制，最大限度激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構效能。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構管理體制主要有兩種，一種是“屬地管理”，一種是“縣管鄉(xiāng)用”。對于實行第一種管理體制的縣鄉(xiāng)，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村工作職責清單，進一步壓實屬地責任，強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村工作的指導和監(jiān)督，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構建設，加強力量配備和投入保障。對于實行第二種管理體制的縣鄉(xiāng)，需進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關機構的職責邊界，健全制度化協(xié)作機制，形成工作合力。四是建強基層綜合執(zhí)法隊伍。鼓勵縣（市）探索在中心鎮(zhèn)整合設置綜合行政執(zhí)法隊伍，有效集成執(zhí)法資源，及時出臺有關執(zhí)法權責清單劃轉目錄和職責邊界梳理指導意見，進一步明確具體職能職責劃分，有力推動基層執(zhí)法。

（二）強化能力提升，提高編制使用效益。一是因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。農業(yè)農村部門加大對“6+N”現(xiàn)代高原特色農牧產(chǎn)業(yè)體系戰(zhàn)略定位、目標任務、產(chǎn)業(yè)布局等的宣傳解讀力度，增強農業(yè)農村服務機構對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)觀念和整體性、全局性認知，推動工作人員在全州農牧業(yè)發(fā)展新格局中準確定位當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展方向、找準發(fā)展路子、抓實發(fā)展舉措。二是強化專業(yè)能力提升。加強農業(yè)人才隊伍建設，廣泛吸納各類生產(chǎn)經(jīng)營和專業(yè)人才，重點引進符合基層發(fā)展需要、既有理論研究更具實踐操作的高素質專業(yè)骨干人才，繼續(xù)加強從優(yōu)秀村干部中選拔公務員力度，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子。壓實考核作用，用考核倒逼提能，開展針對性的提能培養(yǎng)培訓、達到學以致用、學以適用的效果。建立“土專家”幫帶機制，構建“土專家+農業(yè)畜牧專業(yè)技術人員+農戶”的帶動模式，推動建設一支既有理論武裝又具有實踐戰(zhàn)斗能力的農業(yè)農村工作隊伍，把論文寫在田間地頭，把成果帶入百姓家。三是構建融合服務體系。對于基層農技推廣服務、動植物疫病防控工作等，應針對農業(yè)規(guī)?；l(fā)展與小農戶經(jīng)營長期共存的現(xiàn)實情況，科學界定公益性技術推廣服務與經(jīng)營性社會化服務的范圍。在發(fā)揮基層農技推廣等部門主導作用的同時，通過承擔項目、購買服務、定向委托等方式，支持引導農業(yè)科研教學單位、農民合作社、涉農企業(yè)等多元主體參與相關技術推廣服務。

（三）明確崗位職責，促進終端見效。一是職責清單化。州、縣（市）機構編制部門加大指導力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三定”規(guī)定明確的職能職責的基礎上，細化量化農業(yè)農村工作職責任務，推動末梢發(fā)力，終端見效。推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行業(yè)主管部門制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村服務中心職責、人員、崗位清單，選優(yōu)配強農業(yè)農村服務中心工作力量，全面落實工作人員定崗、定責、定任務。二是管理模塊化。推行“扁平化”管理模式，統(tǒng)籌條塊力量，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、鄉(xiāng)村振興辦公室、農業(yè)農村服務中心等涉農工作機構人員，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)農村工作作為模塊管理，推動人員力量聚焦農業(yè)農村工作目標任務。三是職稱統(tǒng)籌化。進一步優(yōu)化基層專業(yè)技術崗位結構，對核定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高級崗位可探索由縣級業(yè)務主管部門統(tǒng)籌安排、動態(tài)調整，進一步激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技人員履職動力。結合深化農業(yè)技術人員職稱制度改革，進一步放寬縣鄉(xiāng)農技人員職稱評審條件，創(chuàng)新采取“定向評價、定向使用”等方式，激勵他們在基層扎根服務。