劉麗 李暉 張鐵生

摘要：當前，部分脫貧地區(qū)內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力不強，部分脫貧群眾脫貧基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是民族貧困地區(qū)，鞏固拓展脫貧攻堅成果任務依然艱巨。以湖南省湘西州為例，采用 SWOT 分析法對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)進行研究，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、要素市場化配置不到位、內(nèi)生動力不足等問題是制約二者有效銜接的主要原因。可以從法治視角出發(fā)，通過強化產(chǎn)業(yè)銜接保障、人才銜接保障、文化銜接保障、生態(tài)銜接保障、組織銜接保障，來鞏固拓展脫貧攻堅成果，加快推進鄉(xiāng)村“五個振興”。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅；鄉(xiāng)村振興；有效銜接；法治保障；湘西州

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點任務，作出一系列重大部署和安排[1]。在中國共產(chǎn)黨成立100周年時，脫貧攻堅取得全面勝利，生動展示了中國共產(chǎn)黨人的歷史擔當[2]。

湘西州是精準扶貧首倡地。2013年11月3日， 習近平總書記來到湖南省湘西州花垣縣十八洞村考察，首次提出“精準扶貧”重要理念，為新時期中國扶貧工作指明前進方向。湘西州牢記總書記殷切囑托， 自力更生、艱苦奮斗，以 “首倡之地當擔首倡之責”的政治責任奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，與全國全省同步全面建成小康社會[3]。進入新時代，全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢，最艱巨最繁重的任務依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)也依然在農(nóng)村。因此，必須加強頂層設(shè)計，以更有力的舉措，匯聚更強大的力量來推進鄉(xiāng)村振興。本文從法學、民族學、區(qū)域經(jīng)濟學等多學科視角出發(fā)，深入探索湖南省湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的法治保障，為全面落實“三高四新”戰(zhàn)略定位和使命任務，打造“三區(qū)兩地”，建設(shè)“五個湘西”，跑好全面建設(shè)現(xiàn)代化新湘西“第一棒”提供智力支持。

一、法治在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中的重要作用

（一） 提高脫貧質(zhì)量離不開法治保障

自湘西建州以來，在黨中央領(lǐng)導下，一代又一代湘西兒女在脫貧發(fā)展的路上不懈探索，經(jīng)歷了救濟式扶貧、解決溫飽式扶貧、“八七”扶貧攻堅、整村推進扶貧與集中連片扶貧開發(fā)、精準扶貧脫貧等五個階段，最終擺脫千年貧困，與全國全省同步全面建成小康社會。但是在未來5年過渡期內(nèi)，仍需要通過對已脫貧人口開展“回頭看”查漏補缺，實施防止返貧致貧動態(tài)監(jiān)測，推行全過程管理，加強扶貧項目資產(chǎn)監(jiān)督管理，放大資產(chǎn)效益等措施來鞏固拓展脫貧攻堅成果。而這一切都離不開有力有效的法治。實踐證明，只有通過規(guī)范化的制度設(shè)計，才能確保脫貧方案的精準實施；只有不斷強化脫貧攻堅的法治保障，才能確保高質(zhì)量鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（二） 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開法治保障

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央從“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)作出的重大決策，是新時期做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要抓手。從《民法典》提出全方位保障人民群眾各項民事權(quán)利，《刑法》提出嚴肅整治人民群眾深惡痛疾的各類犯罪行為，《訴訟法》讓“民告官”更有底氣[4]，到《鄉(xiāng)村振興促進法》為全面推進鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的法治保障，這一部部法律法規(guī)，為新時期高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下堅實的基礎(chǔ)。就目前來看，廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后等狀況十分明顯。在這種背景下實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要正確處理推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與良法善治之間的辯證邏輯關(guān)系，在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)上深入著力，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在法治保障下順利向前推進。

（三）兩者有效銜接離不開法治保障

無論是鞏固拓展脫貧攻堅成果，還是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中都會遇到諸多困難和問題，需要通過法治方式加以解決。一方面，通過把脫貧攻堅戰(zhàn)略實施過程中各地行之有效的經(jīng)驗做法法治化、制度化，結(jié)合全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中遇到的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，推進鞏固脫貧攻堅成果、全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在工作力量、規(guī)劃實施、要素保障等方面的有效銜接，確保牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。另一方面，要根據(jù)國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的最新部署，結(jié)合產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等各個方面的具體要求，完善具有基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性和區(qū)域性的民生政策，建立健全推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制、法律制度和政策體系，全力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向縱深開展。

二、湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的SWOT分析

（一） 優(yōu)勢分析

第一，絕對貧困徹底消除。全州2／3的貧困人口通過產(chǎn)業(yè)扶貧帶動，實現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧，所有貧困村集體經(jīng)濟收入達5萬元以上，十八洞村榮獲全國脫貧攻堅楷模稱號。第二，主導產(chǎn)業(yè)強勁發(fā)展。全州農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)面積突破400萬畝，建成全國有影響力的富硒獼猴桃基地、椪柑基地、百合基地、優(yōu)質(zhì)煙葉基地和全省最大的茶葉基地。第三，基層基礎(chǔ)不斷夯實。農(nóng)村全面實現(xiàn)“五通五有”，形成“黨建引領(lǐng)、互助五興”的農(nóng)村基層治理模式和村干部坐班值班、為民代辦服務等制度，在如期高質(zhì)量完成脫貧攻堅任務、深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、同全國全省一道進入全面小康社會中發(fā)揮重要作用。

（二） 劣勢分析

第一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不夠完善，應對自然災害和風險的能力較弱，各地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相似度高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展不夠，龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社不多，科技支撐能力不強，產(chǎn)業(yè)信息化、機械化水平不高。第二，農(nóng)村深層次改革推進力度不夠，土地、勞動和資本要素市場化配置不到位，農(nóng)村建設(shè)缺乏科學規(guī)劃和規(guī)范管理，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務均等化水平不高。第三，群眾素質(zhì)有待加強，農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營管理方面人才嚴重不足，高端人才和緊缺專業(yè)人才難引進、留不住，農(nóng)村從業(yè)人員接受先進科學技術(shù)能力較弱，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識和自我發(fā)展能力不足。

（三）機遇分析

第一，宏觀政策帶來新機遇。國家就推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化出臺了一系列政策舉措，特別是為支持建設(shè)湖南自貿(mào)區(qū)，支持民族地區(qū)、革命老區(qū)發(fā)展和湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)提供多重疊加的政策支撐。第二，產(chǎn)業(yè)革命帶來新機遇。新一輪科學技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革命深入推進，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化由初期階段邁入中期階段，農(nóng)產(chǎn)品差異化、品質(zhì)化和綠色生態(tài)化供給引領(lǐng)農(nóng)業(yè)綜合效益提升，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接帶來許多重大機遇。第三， 區(qū)位優(yōu)勢帶來新機遇。高鐵、航空時代到來，帶來區(qū)域發(fā)展格局的巨大變化，也帶動人們思想觀念和生產(chǎn)生活方式發(fā)生巨大變革。

（四）挑戰(zhàn)分析

第一，返貧風險依然存在。由于大病、殘疾、 自然災害、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)不穩(wěn)定以及疫情影響等多方面原因，一些脫貧人口返貧致貧風險不同程度存在。一些徘徊在貧困線邊緣的人群由于未被納入建檔立卡精準扶貧戶，在就醫(yī)、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面缺少相關(guān)政策支持，也存在致貧風險。第二，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。城鄉(xiāng)人均可支配收入、基礎(chǔ)設(shè)施通達水平、基本公共服務均等化水平、群眾生活水平等存在明顯差距。第三，內(nèi)生動力不足?；鶎咏M織建設(shè)還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，部分黨員干部思想觀念和能力作風跟不上或不適應新形勢、新任務、新要求，在建立利益聯(lián)結(jié)機制、發(fā)揮科技創(chuàng)新、金融服務創(chuàng)新等激發(fā)內(nèi)生動力方面的工作做得不夠到位。

三、湘西州鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的對策及建議

（一） 強化產(chǎn)業(yè)銜接保障，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)扶貧”向“產(chǎn)業(yè)振興”轉(zhuǎn)變

第一，加快推進要素市場化配置，以市場為導向推動扶貧產(chǎn)業(yè)由有到優(yōu)、由小到大，依照市場邏輯規(guī)劃布局“一縣一特、一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”特色產(chǎn)業(yè)體系，促進人流、物流、資金流、信息流合理流動，激發(fā)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展活力。第二， 以“五好”園區(qū)建設(shè)為契機，加快湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)，深化管理體制、用人機制、投融資體制改革，引入公司＋合作社＋農(nóng)戶＋家庭農(nóng)場等經(jīng)營模式和互聯(lián)網(wǎng)＋農(nóng)業(yè)、大數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)等新機制，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系現(xiàn)代化水平。

（二） 強化人才銜接保障，實現(xiàn)“人才扶貧”向“人才振興”轉(zhuǎn)變

第一，結(jié)合鄉(xiāng)村實際，優(yōu)化人才配置，創(chuàng)新完善鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)、引進、使用、評價、流動、激勵制度；圍繞8大特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村“三權(quán)分置”“三變”改革，加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理人才、農(nóng)村三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展人才；抓好鄉(xiāng)村振興帶頭人、現(xiàn)代企業(yè)家、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、高素質(zhì)農(nóng)民培育，讓各類人才有規(guī)范化、科學化、法治化的發(fā)展空間。第二，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展需求設(shè)立人才發(fā)展專項資金和項目，吸引一批農(nóng)業(yè)科技人才、經(jīng)營管理人才、法律服務人才來服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，推動教育、醫(yī)療、文化、旅游等人才下鄉(xiāng)服務。第三，統(tǒng)籌推進黨政人才、現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理人才、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)人才建設(shè)，依托湘西職院等院校培育新型職業(yè)農(nóng)民，組織參加技能評價、學歷教育，設(shè)立專門面向農(nóng)民的技能大賽，培養(yǎng)湘西焊工、湘西電工、湘西縫紉工等人才隊伍。

（三）強化文化銜接保障，實現(xiàn)“文化扶貧”向“文化振興”轉(zhuǎn)變

第一，加強傳統(tǒng)文化保護和傳承，深入挖掘土家族、苗族文化的豐富內(nèi)涵，加大對十八洞村等原生態(tài)傳統(tǒng)村落村容風貌保護力度，加強對苗族古歌、土家族哭嫁歌、土家族毛古斯舞等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護、傳承與發(fā)展，用好文化產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)家書屋、社區(qū)廣播站等文化資源，推動鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明有機融合[5]。第二，以新時代文明實踐中心試點建設(shè)為契機，健全完善鄉(xiāng)村公共文化體育設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和服務運行機制，建好農(nóng)村文化活動中心，重塑鄉(xiāng)村文化生態(tài)，最大限度滿足群眾對公共文化的需求。第三，推進文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，抓好鄉(xiāng)村文化、村史、民族風情、傳統(tǒng)手藝展示，建立健全文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動機制，引導和撬動更多城市資源和社會資本流向鄉(xiāng)村領(lǐng)域，以文化與產(chǎn)業(yè)、科技的深入融合助推文化振興。

（四）強化生態(tài)銜接保障，實現(xiàn)“生態(tài)扶貧”向“生態(tài)振興”轉(zhuǎn)變

第一，發(fā)揮綠色生態(tài)優(yōu)勢，堅持把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展 貫穿于鄉(xiāng)村發(fā)展全過程、全領(lǐng)域，加快建設(shè)全國綠色低碳發(fā) 展樣板區(qū)。第二，強力推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，加強農(nóng)業(yè)面 源污染治理和農(nóng)村垃圾焚燒爐整治，全面落實“河長制”“林長制”，縱深推進礦業(yè)環(huán)境綜合整治，以更大力度治廁 所、治垃圾、治污水，種菜、種花、種樹，創(chuàng)美麗農(nóng)家，最 大限度擴大農(nóng)村綠色生態(tài)空間。第三，全面提高生態(tài)補償標 準，深入開展生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算評估工作，建立生態(tài)產(chǎn) 品價值評價機制，通過提高生態(tài)補償標準、設(shè)立生態(tài)公益崗 位帶動人民群眾穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定增收，探索創(chuàng)新綠色金融產(chǎn) 品和服務，推廣應用減污降碳發(fā)展新模式，鼓勵全民參與保 護生態(tài)環(huán)境，讓廣大農(nóng)村變成全新發(fā)展空間。

（五）強化組織銜接保障，實現(xiàn)“黨建扶貧”向“組織振興”轉(zhuǎn)變

第一，強化各級黨組織書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機制，把鄉(xiāng)村振興作為一把手工程，通過加強組織領(lǐng)導、發(fā)揮主體作用、 明確工作抓手、細化考核辦法等方式，構(gòu)建州、縣、鄉(xiāng)、村四級書記齊抓鄉(xiāng)村振興的工作機制。第二，持續(xù)加強村級黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強基層黨組織書記，選派第一書記和工作隊，不斷加強農(nóng)村黨員隊伍建設(shè)，建好農(nóng)村黨群服務中心，打造一支政治過硬、本領(lǐng)過硬、作風過硬，同時懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的專業(yè)化干部隊伍。第三，圍繞農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展和人的全面進步，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實際，探索建立健全政治、自治、法治、德治、智治“五治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，健全社會治安分級分類動態(tài)管控機制，維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

參考文獻：

[1]陳武.高質(zhì)量完成脫貧攻堅目標任務[N].人民日報，2020-06-05（09）.

[2]鄭文濤.偉大脫貧攻堅精神是奮進新時代的強大精神動力[N].光明日報，2021-04-28（08）.

[3]鄒繼紅，金中基，鄧晶琎，等.“首倡地”的答卷——湘西土家族苗族自治州“精準扶貧”生動實踐[N].湖南日報，2020-07-27（01）.

[4]趙承，霍小光，鄒偉，等.為千秋偉業(yè)夯基固本——習近平法治思想引領(lǐng)新時代全面依法治國紀實[N].人民日報，2020-11-19（01）.

[5]范建華.有的放矢：大力推動鄉(xiāng)村文化振興[N].人民日報，2019-06-03（09）.

基金項目：2021年度湘西州哲學社會科學成果評審委員會、法學會特別委托重點課題“民族地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的法治保障研究”，項目編號：ZSP2021W08。

作者簡介：劉麗（1984-），女，湖南吉首人，碩士，講師，研究方向：生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟；李暉（1981-），女，湖南吉首人，碩士，副教授，研究方向：畜牧獸醫(yī)及動物疫病防治。

（責任編輯許麗萍）