范甲兵
摘要:近年來,地方政府通過出資設(shè)立政府投資基金,采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式,撬動(dòng)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),取得了明顯成效。濟(jì)寧市在利用政府投資基金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面積極探索,2021年設(shè)立高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金,助力地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,開創(chuàng)了政府投資基金運(yùn)作的“濟(jì)寧模式”。
關(guān)鍵詞:政府投資基金;實(shí)踐;思考
近年來,為進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益,轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用,地方政府通過出資設(shè)立政府投資基金,采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式,撬動(dòng)和吸附社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),取得了明顯成效。2015年11月,財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》,對(duì)政府投資基金的設(shè)立、投資范圍和風(fēng)險(xiǎn)控制等進(jìn)行規(guī)范管理。山東等地及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策措施,進(jìn)一步規(guī)范政府投資基金運(yùn)作。濟(jì)寧市根據(jù)中央和省有關(guān)要求,通過設(shè)立政府投資基金積極支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),助力地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,開創(chuàng)了政府投資基金運(yùn)作的“濟(jì)寧模式”。
一、濟(jì)寧市政府投資基金運(yùn)作實(shí)踐
近年來,濟(jì)寧市在利用政府投資基金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面積極探索,特別是2021年以來,緊緊圍繞制造強(qiáng)市建設(shè),以設(shè)立高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金為抓手,深入開展助企攀登行動(dòng),不斷強(qiáng)化政策引導(dǎo)、基金撬動(dòng)、財(cái)金聯(lián)動(dòng),篩選優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,加快基金投資運(yùn)作,在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面取得了明顯成效。
(一)建立完善政策體系,規(guī)范基金投資運(yùn)作。
2015年以來,市政府先后出臺(tái)《濟(jì)寧市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換基金管理辦法》、《關(guān)于完善濟(jì)寧市政府投資基金運(yùn)作管理機(jī)制的通知》、《關(guān)于印發(fā)濟(jì)寧市政府投資基金激勵(lì)政策的通知》等政策文件,確立了政府投資基金運(yùn)作原則、操作規(guī)則、功能定位、部門職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,建立起基金運(yùn)作管理的制度框架體系。依托市級(jí)基金管理機(jī)構(gòu),堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、專業(yè)管理、防范風(fēng)險(xiǎn)”,強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)不主導(dǎo)、部門參與不干預(yù)”,對(duì)政府投資基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理。2021年11月,通過降低基金設(shè)立門檻、提高基金出資比例、加大基金讓利力度等措施,進(jìn)一步完善基金政策,優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,積極吸引撬動(dòng)外地基金和社會(huì)資本投資優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。定期對(duì)政府投資基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開展評(píng)價(jià),將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與基金預(yù)算安排、基金管理機(jī)構(gòu)考核、管理費(fèi)撥付等掛鉤,規(guī)范基金投資運(yùn)作。截至2021年底,市級(jí)共設(shè)立政府投資基金49支,基金規(guī)模199億元,實(shí)繳出資47億元,帶動(dòng)社會(huì)資本37.1億元,投資通力輪胎、海富電子、永生重工等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目105個(gè),有效發(fā)揮了基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用。
(二)創(chuàng)新設(shè)立高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金,助力制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
2021年下半年,按照“政府引導(dǎo)、國(guó)企參與、市場(chǎng)運(yùn)作、效率優(yōu)先”的原則,由市縣政府和市屬國(guó)有企業(yè)出資,設(shè)立規(guī)模20億元的高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金,吸引撬動(dòng)社會(huì)資本,力爭(zhēng)達(dá)到百億投資規(guī)模,重點(diǎn)扶持高端裝備、高端化工、新材料、新能源等重點(diǎn)領(lǐng)域,助力濟(jì)寧制造強(qiáng)市建設(shè)。建立市制造強(qiáng)市建設(shè)指揮部、市直部門及市屬國(guó)有企業(yè)、縣市區(qū)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,形成備投項(xiàng)目篩選、投前會(huì)商、子基金設(shè)立、跟蹤評(píng)價(jià)等閉環(huán)管理體系。召開基金合伙人大會(huì),完成注冊(cè)登記,確定基金托管銀行,標(biāo)志著山東省首支高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金正式設(shè)立。采取與投資機(jī)構(gòu)聯(lián)合等方式,實(shí)地走訪全市863家高成長(zhǎng)性企業(yè),按照投資優(yōu)先級(jí)ABC三級(jí)分類,篩選優(yōu)質(zhì)備投企業(yè)50余家;同時(shí)幫助40余家企業(yè)化解股權(quán)融資、投貸聯(lián)動(dòng)等方面的訴求90余條,助力高成長(zhǎng)性企業(yè)跨越發(fā)展。
(三)加大對(duì)接爭(zhēng)取,強(qiáng)化基金宣傳推介。
2022年5月舉行市政府與省級(jí)基金公司戰(zhàn)略合作協(xié)議簽約儀式,聯(lián)合設(shè)立濟(jì)寧市新動(dòng)能創(chuàng)業(yè)投資基金,引進(jìn)省級(jí)引導(dǎo)基金3億元、應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金1億元。加強(qiáng)與上海善達(dá)、山東財(cái)金、濟(jì)南基金業(yè)協(xié)會(huì)等基金機(jī)構(gòu)的對(duì)接合作,采取項(xiàng)目推介、企業(yè)路演等多種形式,宣傳推介優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,成功與金雨茂物、開源證券、魯信創(chuàng)投等30余家知名投資機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。建立“信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的投貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制,與26家銀行機(jī)構(gòu)簽署投貸聯(lián)動(dòng)協(xié)議,打通信用貸、專精特新項(xiàng)目貸等路徑,2022年底全市投貸聯(lián)動(dòng)規(guī)模達(dá)29.6億元,進(jìn)一步拓寬了基金融資渠道。
(四)加快基金市場(chǎng)化運(yùn)作,推動(dòng)項(xiàng)目落地見效。
2022年通過4輪基金會(huì)商并履行投資決策等程序,批準(zhǔn)設(shè)立子基金23支,高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金認(rèn)繳出資34.4億元,基金規(guī)模達(dá)105.9億元。截至2022年底,通過強(qiáng)化市縣聯(lián)動(dòng)、積極篩選推介,高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金已參股設(shè)立芯諾電子、華首重工、賽瓦特等項(xiàng)目基金7支、財(cái)金開源專精特新等產(chǎn)業(yè)基金3支,基金規(guī)模達(dá)19.3億元,已完成基金出資1.9億元,撬動(dòng)社會(huì)資本出資3.4億元,完成投資4.5億元。通過積極運(yùn)作,康盛彩虹、永生重工等3支項(xiàng)目基金以及中君翔豐、魯商福瑞達(dá)等4支產(chǎn)業(yè)基金已就擬投項(xiàng)目達(dá)成合作協(xié)議,高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金出資2.6億元,撬動(dòng)社會(huì)資本出資3億元,投資規(guī)模達(dá)5.6億元。目前,高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金投資運(yùn)作已取得初步成效,在促進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快制造強(qiáng)市建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。
二、基金運(yùn)作中遇到的矛盾和問題
濟(jì)寧市在加快政府投資基金運(yùn)用的同時(shí),也遇到了基金投資標(biāo)的項(xiàng)目較少、社會(huì)募資難度大、基金資金成本偏高、投資進(jìn)度慢等矛盾和問題,制約著政府投資基金作用的進(jìn)一步發(fā)揮。
(一)符合基金投資條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少。
濟(jì)寧市863家高成長(zhǎng)性企業(yè)中,首期提出股權(quán)融資需求的僅有45家,多數(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有融資需求但不具備投資條件,也存在不認(rèn)可股權(quán)融資方式的情況。部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,對(duì)股權(quán)融資的長(zhǎng)期價(jià)值認(rèn)識(shí)不足,寧愿選擇銀行借款,也不接受股權(quán)融資方式,不愿稀釋自身股權(quán)。適合基金投資的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少,特別是處于初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期的制造業(yè)企業(yè),雖然融資需求強(qiáng)烈,但投資風(fēng)險(xiǎn)較高,對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力,項(xiàng)目落地比較困難。
(二)社會(huì)募資困難。
由于政府投資基金主要體現(xiàn)政府意圖和政策導(dǎo)向,財(cái)政出資一般不以盈利為目的,主要投向“具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯”的領(lǐng)域。社會(huì)資本則以盈利為主要目標(biāo),對(duì)回報(bào)率要求較高,導(dǎo)致政府投資基金與社會(huì)資本在目標(biāo)、收益、風(fēng)控方面存在差異。社會(huì)資本更看重經(jīng)濟(jì)效益好、短期內(nèi)能夠掛牌上市或基金退出渠道暢通的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,確保短期內(nèi)能夠獲得豐厚回報(bào),對(duì)政府重點(diǎn)扶持而短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益不明顯的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不感興趣,投資積極性不高。另外,受疫情影響以及宏觀經(jīng)濟(jì)下行、招商引資政策落實(shí)難等原因,社會(huì)資本投資意愿明顯下降,參與度不高,募資難度較大,基金吸引撬動(dòng)作用不明顯。
(三)基金資金成本偏高。
作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的工具,為增強(qiáng)政府投資基金的吸引力,在保障資金安全的基礎(chǔ)上,地方政府對(duì)財(cái)政出資部分均實(shí)行不同程度的讓利政策,有的甚至對(duì)基金增值部分實(shí)行全部讓利。在政府投資基金運(yùn)作中,濟(jì)寧地方政府出資部分讓利幅度還不高,市屬國(guó)有企業(yè)對(duì)出資部分也要求一定的回報(bào)率;在基金投資時(shí),要求被投企業(yè)作出相應(yīng)承諾,導(dǎo)致基金綜合資金成本高于同期銀行貸款利率,基金競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),對(duì)社會(huì)資本的吸引力下降。
(四)基金投資運(yùn)作慢。
基金管理機(jī)構(gòu)開展股權(quán)投資業(yè)務(wù),按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作,一般需要經(jīng)過項(xiàng)目對(duì)接遴選、盡職調(diào)查、立項(xiàng)審批、內(nèi)部決策、跟蹤培育等諸多環(huán)節(jié),程序復(fù)雜,大部分項(xiàng)目基金運(yùn)作周期都在半年以上。另外,受疫情影響,社會(huì)資本投資日趨謹(jǐn)慎,很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的對(duì)接考察等工作被迫延后,也造成基金在短期內(nèi)難以形成有效投資,這與地方政府要求的基金快投資、早落地、早見效有較大差距。
三、改進(jìn)政府投資基金運(yùn)作的思路和建議
針對(duì)政府投資基金運(yùn)作中遇到的矛盾和問題,結(jié)合工作實(shí)際,借鑒外地經(jīng)驗(yàn)做法,建議從以下幾方面改進(jìn)和規(guī)范政府投資基金運(yùn)作,提高投資效益。
(一)完善基金管理體制機(jī)制。
借鑒重慶、徐州等地經(jīng)驗(yàn)做法,健全政府投資基金決策委員會(huì),作為政府投資基金的決策機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)基金投資運(yùn)作,委員會(huì)辦公室設(shè)在財(cái)政部門,具體負(fù)責(zé)委員會(huì)日常事務(wù)、基金統(tǒng)籌規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督;受托基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金市場(chǎng)化運(yùn)作。進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目篩選推送、盡調(diào)初審、投資決策等相關(guān)程序,優(yōu)化基金投資流程,強(qiáng)化“募、投、管、退”全過程管理,規(guī)范基金運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制。針對(duì)基金投資的高風(fēng)險(xiǎn)性,建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,盡職免責(zé),積極鼓勵(lì)探索和創(chuàng)新。分類整合現(xiàn)有基金,對(duì)于資金分散、投向相近的基金予以整合;對(duì)于已經(jīng)設(shè)立,出資未到位、未實(shí)際投資的基金予以清算注銷;對(duì)于正常運(yùn)作的基金,積極落實(shí)出資任務(wù),進(jìn)一步提高基金落地效率和投資效能。
(二)放寬基金配資條件。
設(shè)立政府投資基金的目的,是發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng),積極支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在基金設(shè)立方案中,根據(jù)基金定位、募資難度等因素差異化安排各方出資比例,確?;鸪鲑Y按照約定及時(shí)足額到位,提高募投效率。財(cái)政資金和社會(huì)資本在風(fēng)險(xiǎn)承受能力和盈利訴求上存在偏差,在考慮各方出資能力和基金投資收益的前提下,合理優(yōu)化出資結(jié)構(gòu),統(tǒng)籌兼顧各方投資偏好。對(duì)于多次催繳仍難以落實(shí)出資的項(xiàng)目,探索采取“一事一議”方式,設(shè)計(jì)更加靈活和多元化的出資結(jié)構(gòu),釋放出部分額度,積極撬動(dòng)社會(huì)資本參與配資。
(三)充分發(fā)揮基金招商作用。
近年來,合肥、深圳、蘇州等地在招商引資過程中,利用合作設(shè)立基金等方式,成功招引了一批戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。借鑒上述城市做法,創(chuàng)新招商模式,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,圍繞新材料、新能源、智能制造等重點(diǎn)領(lǐng)域,通過聯(lián)合設(shè)立政府投資基金,積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。完善招商引資相關(guān)政策,進(jìn)一步擴(kuò)大基金返投認(rèn)定范圍和標(biāo)準(zhǔn),將直接投資本地項(xiàng)目的外地基金一并納入認(rèn)定范圍。適當(dāng)降低基金投資本地項(xiàng)目的比例,基金投資外地企業(yè)將注冊(cè)地遷往本地、被本地企業(yè)收購(gòu)或其研發(fā)生產(chǎn)基地及主要功能性子公司落戶本地的,可視為本地投資,并落實(shí)好招商引資獎(jiǎng)勵(lì)政策,有效發(fā)揮基金在招商引資中的帶動(dòng)作用。
(四)積極拓寬資金渠道。
創(chuàng)新融資方式,有效吸引社會(huì)資本參與,積極落實(shí)各方出資,是政府投資基金運(yùn)作的關(guān)鍵。根據(jù)項(xiàng)目篩選和基金簽約情況,搞好測(cè)算分析,結(jié)合地方財(cái)力情況和承受能力,合理安排政府引導(dǎo)基金預(yù)算,積極支持高成長(zhǎng)性企業(yè)發(fā)展基金運(yùn)作。強(qiáng)化督導(dǎo)調(diào)度,及時(shí)落實(shí)市屬國(guó)有企業(yè)和社會(huì)資本出資任務(wù),確?;鹜顿Y需要。對(duì)于難以落實(shí)社會(huì)資本的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,積極探索利用技改基金或基金直投等方式予以支持。強(qiáng)化財(cái)金融合,加強(qiáng)政府投資基金與金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)合作,創(chuàng)新投貸聯(lián)動(dòng)、投保聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合投資等模式,撬動(dòng)更多金融資本支持地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
(五)強(qiáng)化政策激勵(lì)。
作為政策工具,政府出資設(shè)立投資基金,不以營(yíng)利為目的,主要是為了體現(xiàn)政府意圖,支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為加快資金投放和項(xiàng)目遴選,建議適當(dāng)放寬政府投資基金的投資項(xiàng)目限制。兼顧政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益,對(duì)不同投向的政府投資基金制定差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo),強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用,健全政府投資基金獎(jiǎng)懲機(jī)制,落實(shí)好績(jī)效評(píng)價(jià)與基金管理費(fèi)和業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤制度。通過競(jìng)爭(zhēng)方式擇優(yōu)選聘經(jīng)驗(yàn)豐富的基金管理機(jī)構(gòu),提高基金市場(chǎng)化運(yùn)作水平。目前各級(jí)政府對(duì)政府投資基金的出資比例一般不超過25%,鼓勵(lì)地方政府對(duì)主要投資種子期、初創(chuàng)期項(xiàng)目的創(chuàng)投基金及天使基金,進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金對(duì)子基金的出資比例,適當(dāng)降低杠桿率,增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力。加大政府讓利力度,強(qiáng)化對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)的政策激勵(lì),提高社會(huì)資本回報(bào)率,充分調(diào)動(dòng)基金管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的積極性,加快基金投資運(yùn)作進(jìn)度。
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