內(nèi)容提要：對宅基地使用權流轉的約束與突破貫穿了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度從“增減掛鉤”到“三權分置”的變遷過程。其間宅基地使用權流轉由早期政府主導逐漸過渡到農(nóng)民機會公平，宅基地用益物權屬性逐漸彰顯，但同一時期各地宅基地產(chǎn)權制度改革的市場化程度存在差異。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度演變內(nèi)在動因在于產(chǎn)權公共域下的制度失衡及利益主體圍繞宅基地產(chǎn)權中非專有性價值利益開展的行為選擇，由此形成一個不斷放松宅基地產(chǎn)權結構管制，降低租值耗散程度的過程。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度改革演進方向應明晰宅基地“三權”歸屬與權能配置、減少產(chǎn)權公共域，保障農(nóng)民土地權益、建立合理增值分配制度，因地施策、政策分類治理化。

一、 問題的提出

中國農(nóng)村宅基地制度自1960年代肇始，發(fā)展至今其間雖多有演變，但其產(chǎn)權構造依然集中表現(xiàn)為集體所有權和農(nóng)戶使用權的“兩權分離”。在“兩權分離”架構下，農(nóng)民宅基地使用權的權能限定在占有居住，以保障農(nóng)民住有所居。然而，隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“雙加速”發(fā)展、城鄉(xiāng)人口流動日益活躍以及農(nóng)村社會保障體系的日益完善，宅基地居住功能弱化成為重要趨勢(林超和郭彥君，2020)。宅基地保障功能定位與農(nóng)民宅基地功能訴求產(chǎn)生偏離，愈來愈不適應現(xiàn)實發(fā)展需要。因此，如何設計適應宅基地功能變化、進而實現(xiàn)將外部利潤內(nèi)部化的宅基地產(chǎn)權制度變遷，引起政府和學界的普遍關注。

從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村“三塊地”改革，再到宅基地“三權分置”，彰顯著政府對宅基地制度改革的努力探索。學術界對農(nóng)村宅基地制度變遷也展開了廣泛探討。如有學者認為宅基地制度變革與鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略相呼應是制度變遷的內(nèi)在邏輯(張勇，2018)。從宅基地制度改革試點成效來看，宅基地制度改革的可能方向應是實現(xiàn)有效產(chǎn)權、村內(nèi)治權與國家有限管制(劉守英和熊雪鋒，2019)，構建“財產(chǎn)功能導向中維護居住保障”以及“集體所有，賦權盤活，住有所居”為主線的基本制度架構(胡新艷等，2021)。也有學者認為應立足農(nóng)村宅基地社會屬性強、財產(chǎn)屬性弱的實際情況，著力提升農(nóng)村宅基地制度的效率和管理水平(時磊和趙姚陽，2021)。從已有研究來看，目前針對農(nóng)村宅基地制度改革趨向的論證，多基于檢視宅基地制度的歷史演進規(guī)律，抑或對當下某一特定制度進行評判分析，進而得出指導未來農(nóng)村宅基地制度改革的相關理論。但農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度的良序變遷，不僅是以史為鑒的路徑依賴，還要在變遷路徑表象下探尋其內(nèi)在的原因邏輯。

基于此，本文沿循城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村“三塊地”改革及宅基地“三權分置”的發(fā)展歷程，對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度的變遷規(guī)律進行解讀，分析農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度演進的動因以及未來演進方向，為當前中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度改革提供一些思路，以期推動農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度良序變遷。

二、 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷起源：約束與突破

從1949年新中國成立以來，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了所有權與使用權的“兩權合一”到“兩權分離”，再到“三權分置”試點等重大變革。期間，宅基地使用權也先后經(jīng)歷了短暫自由流轉、較長時期約束限制流轉及其之后的探索尋求突破等階段。這標示著中國宅基地產(chǎn)權制度變遷實際上是地權不斷細分及權能結構再界定的動態(tài)調整過程，而變遷起源則始于對宅基地使用權流轉的約束與突破。

很長時期內(nèi)，中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度圍繞穩(wěn)定居住保障功能而不斷強化禁止宅基地使用權流轉，從早期的宅基地使用權禁止流轉但房屋買賣對象不限，到禁止向城市居民出售農(nóng)村住房。農(nóng)村宅基地制度朝著弱化產(chǎn)權和強化管制的方向演進。然而，隨著中國社會制度和經(jīng)濟結構變遷，各地農(nóng)村宅基地功能重心不同程度地由生存性轉向發(fā)展性，突出體現(xiàn)為居住功能弱化與經(jīng)濟功能增強(楊麗霞等，2019；胡新艷和羅明忠，2019)。但因農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度改革進程滯后于宅基地功能變遷，結果帶來宅基地隱性流轉、小產(chǎn)權房和農(nóng)民“被上樓”等亂象問題(劉守英和熊雪鋒，2018)。宅基地產(chǎn)權制度出現(xiàn)財產(chǎn)權的自我強化和管制失效，這是農(nóng)民個體需求的反饋，體現(xiàn)了對宅基地產(chǎn)權制度的農(nóng)民自主性突破。

從時間的接續(xù)上看，自1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，到2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，皆不斷強化禁止農(nóng)村住宅和宅基地使用權向城市居民轉讓。期間，宅基地使用權隱性流轉屢禁不止，特別是在沿海發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部。與此同時，由于缺乏有效的宅基地退出機制，農(nóng)村宅基地閑置低效利用，城市建設用地供需矛盾等問題突出。在這種背景下，2004 年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。其實質是通過農(nóng)村宅基地拆遷、復墾來置換城市建設用地指標，盤活土地存量，由此形成了以宅基地使用權流轉為楔子的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，體現(xiàn)了政府對宅基地產(chǎn)權有限開放的探索性突破。

三、 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度的時序更替與變遷規(guī)律

1. 從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤到農(nóng)村宅基地“三權分置”

交通肇事罪的構成條件之一就是違反道路交通運輸法律法規(guī)。刑法中關于違反道路交通運輸法律法規(guī)是指：“違反《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國海上交通安全法》、《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》等交通運輸管理法律法規(guī)?！盵24](P188)目前駕駛汽車所遵循的道路交通運輸法律法規(guī)有不同層級立法主體制定的，如全國人大常委會制定的《道路交通安全法》、《公路法》；國務院制定的《道路交通管理條例》、《道路運輸條例》；公安部制定的《高速公路交通管理辦法》等。

農(nóng)村宅基地制度作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐，明確宅基地發(fā)展權也是鄉(xiāng)村振興的必然要求。宅基地發(fā)展權是基于現(xiàn)實產(chǎn)權實踐而自發(fā)產(chǎn)生的客觀需求，而宅基地“三權分置”明確要保障宅基地農(nóng)戶資格權，適度放活宅基地使用權。這就一定程度上賦予了農(nóng)民宅基地使用權流轉的權利，其實質為宅基地發(fā)展權自發(fā)秩序合法化提供了制度空間，其權利實現(xiàn)是宅基地使用權流轉過程中形成的增值收益。面對宅基地資產(chǎn)價值的增值，通過賦予宅基地發(fā)展權，能夠彌補宅基地市場機制不足，完成了宅基地潛在利益的內(nèi)部化與分割，既降低因產(chǎn)權界定不完全導致公共域中資源的價值，一定程度上避免了相關主體對公共域中資源價值的競爭博弈造成租值耗散，也有助于實現(xiàn)產(chǎn)權制度均衡。

圖2 不同背景下農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷特征

土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要要素，不同的土地制度改革將給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來差異化的影響。那么，如何創(chuàng)新與市場經(jīng)濟運行相適應的土地權利結構和契約安排，以此實現(xiàn)資源優(yōu)化配置與社會經(jīng)濟的良好發(fā)展？作為宅基地產(chǎn)權制度演進的經(jīng)濟邏輯，土地價值增值和顯化以及利益主體對租值的攫取和博弈，成為宅基地產(chǎn)權制度變革的市場力量。而鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權分置”改革，正是對城鄉(xiāng)人地關系變化和土地要素價格提升后重新界定產(chǎn)權的政策回應。但當前宅基地“三權分置”政策框架中，農(nóng)戶資格權還未有清晰的法律界定，宅基地使用權流轉市場還未建立，宅基地產(chǎn)權制度改革的推進仍會面臨諸多風險。

結合前述宅基地使用權完全退出和不完全退出，此處對應宅基地“三權分置”中的資格權退出和使用權流轉，如圖1所示。宅基地“三權分置”，作為盤活農(nóng)村存量建設用地、“強化鄉(xiāng)村振興制度性供給”的重要抓手，據(jù)此諸多地區(qū)開展了積極的實踐探索。

圖1 農(nóng)村宅基地的權能分離及權利退出或流轉

2. 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷的規(guī)律：縱橫解讀

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度改革的核心在于宅基地使用權能否流轉以及以何種方式流轉。通過對不同時期農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷過程進行梳理，可以看出不同外部環(huán)境下政府對宅基地產(chǎn)權制度的改革導向存在差異，地方實踐做法也不斷創(chuàng)新。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變革導向與農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會經(jīng)濟條件等具有相適應的內(nèi)在規(guī)律(見圖2)。

連續(xù)配筋混凝土剛性基層瀝青面層復合式路面結構的設計與施工………………………………………………………… 王莉（6-103）

從橫向來看，在上級政府宏觀政策調控環(huán)境下，因地理位置、社會經(jīng)濟條件、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等不同，各地宅基地產(chǎn)權制度改革的市場化程度存在差異。一般來說，城市近郊農(nóng)村的城鎮(zhèn)化水平較高，農(nóng)民土地資產(chǎn)意識較強，這決定近郊宅基地使用權流轉的市場化程度也較高，農(nóng)民自主性發(fā)揮作用較大。因城市遠郊的農(nóng)村宅基地潛在市場需求不足，為避免遠郊農(nóng)村宅基地的閑置、低效利用，一方面需要培育當?shù)氐耐恋厥袌?，另一方面可以宅基地發(fā)展權置換城市近郊的房屋或建設用地指標。而這些都需要地方政府發(fā)揮主導、引領作用；東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，為了實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值，宅基地用益物權屬性體現(xiàn)的更為明顯，農(nóng)村宅基地流轉市場化程度也更高。如浙江最早探索宅基地“三權分置”改革，賦予了農(nóng)民擁有宅基地資格權前提下，實現(xiàn)宅基地使用權流轉。相比其他地區(qū)“三權分置”探索實踐，浙江義烏允許農(nóng)民宅基地資格權退出，且退出的資格權可以形成“集地券”歸農(nóng)戶所有。而中西部地區(qū)更多地是為了實現(xiàn)某一政策目標，如將農(nóng)村宅基地流轉與移民搬遷、扶貧搬遷、農(nóng)民進城等相結合，期間更多的是地方政府主導農(nóng)村宅基地流轉。

總體來看，隨著社會經(jīng)濟條件進步，城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)一體化提升，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度改革逐步深化，農(nóng)民宅基地的用益物權屬性逐漸彰顯，農(nóng)民權益和意愿得到更大程度的保障。

2.4 兩組患者治療前后VEGF、CA125水平變化情況 治療前兩組患者VEGF、CA125水平比較差異無統(tǒng)計學意義(P>0.05)；治療后，觀察組VEGF、CA125水平下降幅度明顯高于對照組，組間比較差異有統(tǒng)計學意義(P<0.05)，見表4。

四、 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷的演進邏輯：公共域下的利益內(nèi)化

1. 巴澤爾產(chǎn)權不完全理論與制度變遷

農(nóng)村“三塊地”改革期間，在既有城鄉(xiāng)增減掛鉤制度框架基礎上，強調尊重農(nóng)民宅基地退出意愿，但仍然限制了宅基地的要素流轉，如禁止宅基地抵押、向集體組織之外流轉等。而宅基地退出復墾后指標空間轉移的交易過程，因變更土地使用性質之權的政府主導作用過強且定價機制不完全(鄂施璇和王兆林，2021)，并非屬于宅基地發(fā)展權的內(nèi)涵范疇。面對宅基地資產(chǎn)價值的增值，對宅基地發(fā)展權及其增值收益歸屬缺乏明確的法律規(guī)定，從而依然存在因產(chǎn)權界定不完全造成的公共領域，也進一步促使相關利益主體為內(nèi)部化外部利潤而展開博弈。但基于強調保障農(nóng)民土地權益、尊重農(nóng)民宅基地退出意愿的前提，能夠降低地方政府的尋租空間，一定程度上減少了租值耗散。

佩里·安德森（以下稱安德森），英國著名的馬克思主義史學家、新左派理論家和政論家，現(xiàn)為美國加州大學洛杉磯校區(qū)的歐洲思想史講座教授。在《西方馬克思主義探討》一書中，他以其獨特的視野，通過對西方馬克思主義歷史的批判反思，從不同的視角展現(xiàn)了西方馬克思主義的發(fā)展歷程和當今面臨的挑戰(zhàn)，對我們理解把握西方馬克思主義有著重要的意義。

2. 產(chǎn)權公共域下的制度失衡與宅基地產(chǎn)權制度變遷

2004年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度核心是通過農(nóng)村建設用地(宅基地)復墾為耕地來增加城市建設用地指標。其本質是政府土地征收權力的延續(xù)，并沒有觸及農(nóng)村宅基地產(chǎn)權結構改革。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價值逐漸彰顯。但因既有的宅基地產(chǎn)權制度未能適應外部經(jīng)濟條件的變化，如宅基地發(fā)展權以及因要素相對價格上漲帶來的增值收益分配均未明晰地界定，從而將部分資源價值留在公共領域。這一方面，因城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤具有行政調劑性，缺乏市場競爭機制，以致地方政府在政策執(zhí)行中難免存在設租與尋租空間以及實踐中農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象。與此同時，隨著農(nóng)民土地權利意識增強，潛在利益誘使農(nóng)民(集體)通過宅基地隱性流轉、違建小產(chǎn)權房等實現(xiàn)產(chǎn)權的再界定，這帶來公共領域租值耗散以及宅基地產(chǎn)權制度的供需失衡。

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度的變遷是政治、經(jīng)濟、社會等諸多因素相互作用的結果。但宅基地產(chǎn)權制度核心是經(jīng)濟主體的權利和利益配置，歸根到底是在規(guī)范和協(xié)調產(chǎn)權相關人的利益關系，本質是利益階段性均衡下的經(jīng)濟契約。約拉姆·巴澤爾(2017)強調產(chǎn)權公共領域的存在與利益主體間的博弈在制度變遷中的重要性。事實上，中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權在不同時期都存在著程度各異的不完全性，而巴澤爾的產(chǎn)權不完全理論就為解釋農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷提供了啟示。巴澤爾指出由于資產(chǎn)具有多重屬性且各種屬性的價值處于不斷變化中，在信息不完備和交易費用為正的情況下，產(chǎn)權是無法得到完全界定的。而沒有被界定產(chǎn)權的那些財產(chǎn)價值即為“租”，就留在了公共領域。處于公共領域的租值因不具有排他性，吸引潛在尋租者包括農(nóng)民、集體、政府等主體圍繞宅基地產(chǎn)權中非專有性價值利益開展行為選擇。在此過程中，一方面各主體因行為選擇偏好不同開展競爭博弈，成本的付出造成了公共域中資源的租值耗散；另一方面，各主體因對地權權能選擇與偏好程度不同，在對公共域的資產(chǎn)權益競爭博弈中也重新界定域值邊界，從而達到既定外部環(huán)境下的產(chǎn)權結構均衡。

(1) 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。自2004年以來，與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤有關的一系列文件相繼出臺，這就賦予了宅基地使用權適度放活的可能性，是產(chǎn)權剛性約束下的邊際調整。2008年原國土資源部頒發(fā)實施《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，并選擇部分地區(qū)進行試點。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策框架下，不僅城市近郊地段的農(nóng)民宅基地拆遷和集中居住規(guī)模不斷擴大，而且不少地區(qū)遠郊或偏遠農(nóng)村的農(nóng)民宅基地也在政府主導下開始進行拆遷和復墾。在此期間，雖然不同地區(qū)做法各異，但整體而言可包括與實物對應的宅基地使用權直接交易和將農(nóng)村宅基地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標交易(張夢琳，2021)。前者如天津“宅基地換房”，后者如重慶“地票”模式。這些地區(qū)的宅基地使用權流轉實踐，雖然在緩解城市建設用地指標緊缺、實現(xiàn)耕地占補平衡等方面取得了一些成效，但因在地方政府主導推動下獲取城鎮(zhèn)建設用地指標是其主要動力，在實施中存在農(nóng)民參與程度低、退出補償不合理、農(nóng)民住房保障力度低、土地財產(chǎn)權受到一定程度侵害等問題(張勇，2019)。在城鄉(xiāng)增減掛鉤框架下，上述地區(qū)的實踐成果并沒有對完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度、深化農(nóng)村改革發(fā)揮出有力的推動。

(2) 農(nóng)村“三塊地”改革。隨著農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村宅基地資源的稀缺性和價值性凸顯，尊重農(nóng)民權益成為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本要求。2014年《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，提出探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地。各地統(tǒng)籌推進農(nóng)村各項改革和加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，部分試點地區(qū)探索和建立了宅基地自愿有償退出機制，完善了宅基地產(chǎn)權管理制度。這些實踐模式共同特征都是在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤框架內(nèi)，以尊重農(nóng)民自愿宅基地退出為前提，區(qū)別主要在于宅基地的完全退出(去除集體成員身份)和不完全退出(保留集體成員身份，宅基地使用權流轉)。其中，寧夏平羅宅基地退出集體收儲式、河南長垣宅基地復墾券交易，是在集體或地方政府主導下的宅基地完全退出。而浙江義烏則是在政府設定的交易平臺上，將集地券(宅基地退出復墾為耕地后，折算為建設用地指標；預留農(nóng)村發(fā)展需要用地后建設用地指標的節(jié)余部分)通過掛牌或者拍賣方式在市域范圍內(nèi)自由交易流轉，制度設計市場化程度更高，且農(nóng)民依然保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。

總體而言，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷起源于利益主體通過競爭博弈來攫取產(chǎn)權公共域中資源的價值，從而將浮游于公共領域的利益內(nèi)化為個體利益。其演變是一個不斷放松宅基地產(chǎn)權結構管制，降低租值耗散程度的過程，變遷結果則是通過利益主體博弈形成宅基地產(chǎn)權界定的變遷。

從縱向來看，農(nóng)村宅基地使用權流轉由早期政府主導逐漸過渡到農(nóng)民機會公平。針對農(nóng)村宅基地閑置低效利用，而城市建設用地指標不足等供求結構矛盾，在2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》這一政策框架下，各地宅基地產(chǎn)權改革實踐模式如天津“宅基地換房”模式、重慶“地票”模式等，多是在地方政府主導推動實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的過程中實施宅基地產(chǎn)權流轉，獲取城鎮(zhèn)建設用地指標是其主要動力。然而，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是構建和諧社會的必然選擇，而保障農(nóng)民權益是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本要求。2014年《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，提出探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地。此時雖然大部分地區(qū)實踐依然以農(nóng)村集體或當?shù)卣疄橹鲗?，但東部發(fā)達地區(qū)如浙江義烏集地券可以在政府設定的交易平臺上自由交易流轉?！叭龎K地”改革雖然強調了必須以農(nóng)民自愿為前提，也限定了對象為進城落戶農(nóng)民。然而，農(nóng)村城鎮(zhèn)化不單是人口城鎮(zhèn)化，而是要改變傳統(tǒng)經(jīng)濟社會發(fā)展的格局，糾正城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟反差。作為鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略措施，2018年中央一號文件提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。其中，浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區(qū)結合實際，在尊重農(nóng)民意愿前提下，探索了賦予農(nóng)民保留宅基地資格權的前提下，允許農(nóng)民流轉宅基地使用權，實現(xiàn)了農(nóng)民土地權利機會公平。

“情境”是我寫作每一部劇作都重點強調和重點刻畫的地方，同樣也是我《茉莉》的著力點。所有寫作的意圖都必須隱藏在人物的身后，以故事人物的悲歡離合引人入境才是文學的要義。“物境”與“情境”互為因果。在海峽兩岸大的歷史背景下，愛情是任何人都阻擋不了的，即使是人為的分割，愛也是無法割舍的。愛的執(zhí)念是我要表達更深層的意蘊，歷史和當下兩代人，在“花之戀”“花之萼”“花之嫣”“花之殤”“花之語”“花之寄”“花之約”“花之韻”在架構下，交織著浪漫與感傷的愛情故事，但放飛的是美麗的愛情翅膀。愛是這部音樂劇的主旨，愛是我暢懷歌詠的地方。

3. 宅基地產(chǎn)權制度的演進方向

(3) 農(nóng)村宅基地“三權分置”。農(nóng)村“三塊地”改革允許農(nóng)民自愿有償退出宅基地，但由于惜地情節(jié)以及對未來風險的預期等，大部分農(nóng)民不愿意退出閑置的宅基地。而造成此困境的根本原因在于，“兩權分離”下宅基地使用權兼具身份保障性和經(jīng)濟資產(chǎn)性。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃背景下，如何能盤活閑置宅基地、提高其利用效率，又能保障農(nóng)民“戶有所居”、增加其財產(chǎn)性收入呢？在宅基地兩權分離制度設計不能實現(xiàn)新時期政府預期政策目標的情況下，宅基地“三權分置”應運而生。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和適度放活宅基地使用權。“三權分置”從宅基地使用權中分離出社會福利或保障功能賦予資格權，剝離資格權后的使用權僅承載資產(chǎn)或經(jīng)濟效用功能。從“兩權分離”到“三權分置”，就是一個破除“兩權分離”架構下宅基地使用權既是身份性居住保障權，又是物權財產(chǎn)權的“兩權復合”結構的過程。

表1 不同階段農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度變遷特征

由于農(nóng)村宅基地地權鑲嵌于村莊社會治理場域中，要實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和鄉(xiāng)村治理良序發(fā)展，需要持續(xù)完善農(nóng)村宅基地“三權分置”的權利結構框架，其核心思想是在產(chǎn)權明晰的基礎上，形成以農(nóng)民利益為主體的產(chǎn)權結構，否則可能會導致“產(chǎn)權失靈”。宅基地“三權分置”的政策目標是既要堅持宅基地制度的住房保障功能，又要讓宅基地可以適度流轉(靳相木，2019)。其中，作為市場化流轉交易的前提，產(chǎn)權界定明晰才能更好地減少產(chǎn)權公共域和宅基地資源租值耗散。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移的背景下，如果將交易限制在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)將導致宅基地使用權受讓人的政策性缺乏，因受讓人有限導致進城農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟價值難以實現(xiàn)(魏后凱和劉同山，2016)。由此，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場成為宅基地產(chǎn)權制度改革的動力方向，而讓農(nóng)民分享宅基地增值收益將成為后續(xù)改革的利益底線。

五、 研究結論與政策啟示

中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度先后經(jīng)歷了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村“三塊地”改革及宅基地“三權分置”的發(fā)展歷程，其變遷則源于對宅基地使用權流轉的約束與突破。從演變規(guī)律來看，農(nóng)村宅基地使用權流轉由早期政府主導逐漸過渡到農(nóng)民機會公平，農(nóng)民宅基地的用益物權屬性逐漸彰顯，但因地理位置、社會經(jīng)濟條件、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平等差異，各地宅基地產(chǎn)權制度改革的市場化程度存在差異。演變的內(nèi)在動因在于產(chǎn)權公共域下的制度失衡以及由此引起的利益主體通過博弈將浮游于公共域的利益內(nèi)化為個體利益。這是一個不斷放松宅基地產(chǎn)權結構管制，降低租值耗散程度的過程。在當前宅基地“三權分置”政策框架基礎上，宅基地產(chǎn)權制度改革演進方向是在產(chǎn)權明晰的基礎上，形成以農(nóng)民利益為主體的產(chǎn)權結構。具體政策建議如下：

1. 明晰宅基地“三權”歸屬與權能配置，減少產(chǎn)權公共域

明確宅基地“三權”主體及其權能設置，能夠減少產(chǎn)權公共域范圍，避免宅基地資源租值耗散，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。對于宅基地所有權，歸農(nóng)民集體，堅守公有制。這需要在加快所有權屬登記發(fā)證的基礎上，進一步強化農(nóng)民集體對宅基地的處分權和收益權；對于宅基地資格權，歸農(nóng)戶，突出保障屬性。這既要充分保障農(nóng)民在農(nóng)村的基本居住權，也需要建立宅基地自愿有償退出制度；對于宅基地使用權，歸多元使用主體，彰顯財產(chǎn)權能。在明確宅基地限定用途和期限的前提下，推動宅基地使用權流轉市場建設，建立符合實際需要的宅基地使用權在本集體經(jīng)濟組織之外對外流轉制度，實現(xiàn)宅基地使用權與村集體成員身份的非掛鉤性。

其次，對于“合作”的高度重視也是國際教育界關于教師專業(yè)成長的又一共識．如舒爾曼就曾明確指出：“對一個單獨工作的老師來說要想知道他的教是否已經(jīng)完成是很艱難的．”“教師的智慧是孤獨而靜默的，作為教師，我們事實上能夠在我們的所作所為上變得更加聰明，但是由于我們在孤立的氛圍中工作，使得我們難以清晰地表明我們知道的和從他人那里分享而來的智慧．由于我們的工作習慣和條件如此缺乏反思性，以至我們幾乎遺忘了我們在實踐過程中對成果和做法的一些深思．”[5]中國教師的相關實踐也可被看成在這一方面提供了直接的范例．

2. 保障農(nóng)民土地權益，建立合理增值分配制度

隨著宅基地產(chǎn)權的不斷細化和完備，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權意識日趨加強，保障農(nóng)民土地權益，不僅在于賦予其宅基地使用權流轉權利，而應強調在尊重農(nóng)民自愿基礎上實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能。同時，圍繞土地要素在用途或空間轉換后產(chǎn)生的增值收益，在理順國家、集體和個人間的權利關系基礎上，應建立各級主體間合理的增值收益分配制度，縮減他者的尋租空間。為給農(nóng)民提供土地權益保障的最后防線，還應建立健全對農(nóng)戶的社會保障制度以及完善農(nóng)民權利救濟程序。

沈小小每夜都要張滿春陪著方能睡踏實。張滿春坐在她的床邊，沈小小就閉上眼皮，有時她睡得正沉時，突然就驚叫著掀開被子坐了起來。這種情形越來越頻繁，情況也越來越糟，直到有一天她蹦下床來死勁摟住張滿春的脖子說，我要你陪我。張滿春說，我不是在陪你嗎？沈小小說，不，我要你陪我睡。

3. 因地施策，政策分類治理化

因要素稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平及市場化程度等差異，不同地區(qū)宅基地資源的承載功能差別較大。具體實踐中，各地需結合實際的資源屬性及技術現(xiàn)狀，在不違背國家政策和充分尊重農(nóng)民土地權利的前提下，選擇不同界定程度的產(chǎn)權結構類型，合理界定宅基地“三權”間的權利邊界，形成多元的制度演化路徑格局和分類治理政策體系，最終過渡到宅基地使用權的市場化交易。