內(nèi)容提要：反思現(xiàn)有觀點(diǎn)可知，兩權(quán)分置下宅基地收益權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員；集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地收益權(quán)卻無(wú)權(quán)取得收益，原因在于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控；農(nóng)民集體既非基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給主體，亦不具有農(nóng)村土地用途管制權(quán)，不能因此參與宅基地增值收益分配；地方政府不是宅基地所有權(quán)人，不能基于地租理論參與宅基地增值收益分配。集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)民集體與地方政府分別基于土地發(fā)展權(quán)理論、地租理論與管理權(quán)理論，享有取得宅基地增值收益的正當(dāng)基礎(chǔ)。構(gòu)建中國(guó)農(nóng)村宅基地增值收益分配模式，應(yīng)當(dāng)從私法與公法之不同視角出發(fā)。私法視角下，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享宅基地增值收益；公法視角下，地方政府基于征稅的方式取得宅基地增值收益。

一、 引 言

自2018年“中央一號(hào)文件”(1)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，2018年1月2日。簡(jiǎn)稱(chēng)2018年“中央一號(hào)文件”。提出“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”以來(lái)，宅基地的經(jīng)濟(jì)效益逐漸引起廣泛關(guān)注?；凇锻恋毓芾矸ā返?2條第6款，將宅基地占有、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)不特定第三人時(shí)，作為用益物權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以直接取得宅基地增值收益。國(guó)家通過(guò)調(diào)整宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)的方式，擴(kuò)大宅基地的用途范圍、延長(zhǎng)宅基地的權(quán)利鏈條，解除宅基地收益權(quán)的行使禁令。對(duì)物權(quán)的界定或者調(diào)整，會(huì)引起利益分配格局的變革。宅基地增值收益的來(lái)源渠道，包括宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、(2)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅包括宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部的外部流轉(zhuǎn)，還包括宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的內(nèi)部流轉(zhuǎn)。經(jīng)營(yíng)性利用、(3)如利用宅基地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)民宿、農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村超市等與生產(chǎn)生活相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。股權(quán)化出資(高海，2022)等多種方式。宅基地使用權(quán)收益權(quán)的外化，使得不同主體圍繞宅基地享有的利益格局的陳舊狀態(tài)被打破，嶄新的增值收益分配格局亟待建立。

實(shí)踐層面，不同試點(diǎn)地區(qū)嘗試對(duì)宅基地增值收益作出規(guī)定，呈現(xiàn)出圍繞個(gè)人利益、集體利益以及國(guó)家利益三重利益主體的多種多樣的規(guī)范路徑。如，《重慶市委關(guān)于縮小三個(gè)差距促進(jìn)共同富裕的決定》要求，凈收益的85%直補(bǔ)農(nóng)民，15%劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?？傮w來(lái)說(shuō)，各試點(diǎn)地區(qū)宅基地收益分配存在權(quán)利主體不一致、權(quán)利來(lái)源不明確、征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、調(diào)節(jié)金用途不規(guī)范等問(wèn)題。

學(xué)理層面，更多學(xué)者著眼于對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地這一較為成熟的農(nóng)村土地市場(chǎng)的增值利益的討論，而對(duì)正在改革進(jìn)程中的宅基地增值收益的關(guān)注則相對(duì)不足。與前者相比，宅基地增值收益分配問(wèn)題更加復(fù)雜。除將地方政府及農(nóng)民集體作為參與增值收益的既定分配主體外，還需要關(guān)注作為用益物權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益需求。宅基地增值收益分配不僅需要借鑒和參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配模式，還需要對(duì)關(guān)涉集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的領(lǐng)域做出全新探索。

二、 省思：不同主體參與宅基地增值收益分配的觀點(diǎn)之辨

探求不同主體參與宅基地增值收益分配的權(quán)利來(lái)源，需要以溯源不同主體享有的宅基地權(quán)利內(nèi)容為基礎(chǔ)。在厘清兩權(quán)分置時(shí)期宅基地收益權(quán)歸屬主體的前提下，探尋三權(quán)分置語(yǔ)境下，不同主體參與宅基地增值收益分配的權(quán)利來(lái)源。

1. “兩權(quán)分置下，宅基地收益權(quán)歸屬于農(nóng)民集體”的觀點(diǎn)之辨

(1) 兩權(quán)分置下，農(nóng)民集體不是宅基地收益權(quán)能的主體。宅基地使用權(quán)僅能作為生活資料，滿足基本的住房之需；而無(wú)法作為生產(chǎn)資料，通過(guò)投入生產(chǎn)的方式獲得經(jīng)濟(jì)收入。宅基地收益權(quán)這一概念，因特定時(shí)代事物的變化而變化(楊春福，2022)。目前宅基地缺失收益權(quán)的原因在于，兩權(quán)分置下的宅基地使用權(quán)不僅是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的標(biāo)識(shí)，還擔(dān)負(fù)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房保障的社會(huì)功能(韓松，2022)。有學(xué)者將宅基地使用權(quán)缺失收益權(quán)的原因，歸結(jié)于宅基地所有權(quán)人在權(quán)利下放及配置過(guò)程當(dāng)中，未將宅基地收益權(quán)能賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員(楊雅婷，2021)。為此，需要通過(guò)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》及持續(xù)不斷的宅基地三權(quán)分置制度改革，為歸正宅基地使用權(quán)收益權(quán)的制度愿景提供實(shí)現(xiàn)途徑(楊雅婷，2021)。

追溯宅基地的權(quán)利源頭，“宅基地屬于農(nóng)民集體所有”。(4)參見(jiàn)《土地管理法》第9條。宅基地使用權(quán)系農(nóng)民集體將所有之宅基地為集體成員設(shè)定使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)本集體成員對(duì)宅基地的占有、使用。農(nóng)民集體對(duì)宅基地使用權(quán)的分配及集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地使用權(quán)的取得，是私法層面農(nóng)民集體與集體成員二者間對(duì)權(quán)利的收放協(xié)調(diào)。而宅基地三權(quán)分置制度改革的主體是農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的第三方——國(guó)家。國(guó)家基于公權(quán)力介入私法關(guān)系，僅能基于管理人地位對(duì)涉及群體利益的事務(wù)作出公法上的約束或解放，無(wú)法替代所有權(quán)人作出權(quán)利分配的意思表示，將本未賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益權(quán)，通過(guò)改革的形式交由集體經(jīng)濟(jì)組織成員。兩權(quán)分置階段，在農(nóng)民集體未將收益權(quán)能賦予宅基地使用權(quán)人的情況下，宅基地制度改革無(wú)法僅基于“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能從農(nóng)民集體到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的移轉(zhuǎn)。宅基地三權(quán)分置制度改革，只能在公法層面對(duì)宅基地內(nèi)部的各項(xiàng)權(quán)利作以重新界定，而無(wú)法深入宅基地所有權(quán)內(nèi)部，代替所有權(quán)對(duì)宅基地上各項(xiàng)權(quán)利作出自由配置。國(guó)家非宅基地所有權(quán)主體，不能僅通過(guò)立法的形式將原本歸屬于農(nóng)民集體享有的收益權(quán)能交由集體成員行使；亦無(wú)權(quán)替代所有權(quán)人充當(dāng)權(quán)利配置主體，將農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)肆意挪作他用。

首先，兩權(quán)分置下農(nóng)民集體未將收益權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律后果應(yīng)當(dāng)是，農(nóng)民集體通過(guò)行使宅基地所有權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)收益權(quán)。反觀宅基地制度在現(xiàn)實(shí)生活中的運(yùn)行狀況，農(nóng)民集體享有的宅基地所有權(quán)中不包含收益的權(quán)利要素。宅基地所有權(quán)的去向，只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員?；谵r(nóng)民集體與集體成員間包含與被包含的關(guān)系，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因享有成員權(quán)，而當(dāng)然享有農(nóng)民集體提供的居住保障利益，享有宅基地使用權(quán)費(fèi)用豁免權(quán)。從而使得宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出，“僅享有占有、使用權(quán)，不享有收益權(quán)”的殘缺形態(tài)。(5)參見(jiàn)《民法典》第323條。同時(shí)，代替農(nóng)民集體行使宅基地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，(6)參見(jiàn)《土地管理法》第11條、《民法典》第262條第1款。無(wú)法避開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一環(huán)節(jié)，對(duì)宅基地使用權(quán)作出直接性讓渡。我國(guó)宅基地使用權(quán)具有可與其他國(guó)家的所有權(quán)相比肩的強(qiáng)大權(quán)能，公有制下形象化的所有權(quán)主體，需要經(jīng)過(guò)實(shí)體化、特定化的轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)人對(duì)權(quán)利的行使(江平、木拉提，2021)。雖然作為所有權(quán)人，農(nóng)民集體卻無(wú)權(quán)肆意轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)；亦不能自主決定是否將宅基地使用權(quán)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。(7)參見(jiàn)《土地管理法》第62條第2款。因此，即使農(nóng)民集體保留宅基地收益權(quán)，也無(wú)法向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的主體有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，宅基地收益權(quán)無(wú)從彰顯。從這一角度來(lái)講，農(nóng)民集體在向集體成員分配宅基地使用權(quán)時(shí)，不可能在保留收益權(quán)能的情況下，僅向其讓渡宅基地使用權(quán)中的占有、使用權(quán)能。

其次，集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠免費(fèi)取得宅基地使用權(quán)的原因，在于農(nóng)民集體與集體成員之間包含與被包含的法權(quán)關(guān)系。整體視角下，集體成員聚合形成農(nóng)民集體；局部視角下，農(nóng)民集體分散為單一的集體成員。在農(nóng)民集體向集體成員分配宅基地使用權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人代表農(nóng)民集體行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利(江平、木拉提，2021)；而農(nóng)民集體向集體經(jīng)濟(jì)組織成員收取宅基地使用費(fèi)的請(qǐng)求權(quán)，因集體成員之身份特性而被豁免。農(nóng)民集體與國(guó)家乃并列存續(xù)關(guān)系，農(nóng)民集體分配宅基地使用權(quán)的行為，無(wú)法抹除國(guó)家為公民提供住房保障的社會(huì)義務(wù)。因之，農(nóng)民集體通過(guò)分配宅基地使用權(quán)的方式，為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供的住房保障，只是農(nóng)村地區(qū)住房保障供應(yīng)不足的補(bǔ)充性、臨時(shí)性、替代性“自我保障”手段，并非國(guó)家統(tǒng)籌的社會(huì)保障形式(程雪陽(yáng)，2014)。

最后，農(nóng)地作為生產(chǎn)資料，不同于宅基地使用權(quán)作為生活資料的觀點(diǎn)，亦不具有說(shuō)服力(楊雅婷，2021)。(8)楊雅婷認(rèn)為，農(nóng)用地是生產(chǎn)資料，農(nóng)民需要通過(guò)占有和使用農(nóng)用地獲得收成才能保障生活；而宅基地是生活資料，通過(guò)占有和使用在該土地上建造住宅及其附屬設(shè)施就可以給農(nóng)民提供保障。其一，宅基地雖然被視為生活資料，但是并不能為集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供直接性的住房保障。通過(guò)加蓋房屋的形式實(shí)現(xiàn)住房保障的必要做法，需要耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本及人力成本，與耕作土地相比較來(lái)說(shuō)有過(guò)之而無(wú)不及。不能據(jù)此認(rèn)定宅基地收益權(quán)能歸屬于農(nóng)民集體，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員。其二，究其緣由，生產(chǎn)資料與生活資料的區(qū)別在于對(duì)物之利用方式及目的之不同，而非宅基地與耕地兩種土地類(lèi)型的區(qū)別。私法語(yǔ)境下，宅基地兼具生活資料之保障價(jià)值與生產(chǎn)資料之經(jīng)濟(jì)價(jià)值(李謙，2021)。宅基地三權(quán)分置改革以后，若在宅基地上建造房屋并以此獲取收益時(shí)，宅基地使用權(quán)便從生活資料轉(zhuǎn)向生產(chǎn)資料。生活資料與生產(chǎn)資料的區(qū)別在于，二者以滿足住房需求還是獲取收益為基本功能。因而，將被局限為生活資料的用于滿足基本住房需求的宅基地使用權(quán)，證明兩權(quán)分置下不具有收益權(quán)的宅基地使用權(quán)屬于生產(chǎn)資料的論證方式，顯然陷入了丐詞魔術(shù)的旋渦。無(wú)法用以佐證農(nóng)民集體設(shè)定宅基地使用權(quán)之時(shí)保留收益權(quán)，因此可以憑借尚未移轉(zhuǎn)之收益權(quán)能，取得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的土地增值收益。

退一步講，依照“收益權(quán)能原本屬于農(nóng)民集體”的觀點(diǎn)，宅基地內(nèi)部的權(quán)利亦無(wú)法獲得妥當(dāng)安置。即便兩權(quán)分置下收益權(quán)能依附于宅基地所有權(quán)而非宅基地使用權(quán)(楊雅婷，2021)，宅基地三權(quán)分置制度改革以后，基于法律的擴(kuò)權(quán)賦能實(shí)現(xiàn)了收益權(quán)能從宅基地所有權(quán)人到宅基地使用權(quán)人的移轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體亦不能憑借兩權(quán)分置時(shí)期已經(jīng)被讓渡出去的收益權(quán)，請(qǐng)求集體經(jīng)濟(jì)組織成員分享宅基地增值收益(楊雅婷，2021)。一物一權(quán)原則要求，同一物上不能并存兩個(gè)及兩個(gè)以上內(nèi)容彼此不相容的權(quán)利，宅基地收益權(quán)無(wú)法在兩主體間平分秋色。既然農(nóng)民集體已經(jīng)通過(guò)改革，將兩權(quán)分置下的宅基地收益權(quán)移交給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)民集體的收益權(quán)便被讓渡一空，無(wú)法再基于處于“空虛”狀態(tài)的收益權(quán)請(qǐng)求分享宅基地增值收益。

(2) 兩權(quán)分置下，宅基地收益權(quán)能主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。宅基地使用權(quán)缺少收益權(quán)的狀況，并非農(nóng)民集體在權(quán)利下放過(guò)程中有意而為之“截留”手段；而是由于宅基地使用權(quán)除滿足生產(chǎn)、生活需求之外，還具有標(biāo)識(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的重要功能。兩權(quán)分置下，宅基地使用權(quán)無(wú)法打破集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部福利屏障的原因在于，一旦宅基地使用權(quán)溢出集體經(jīng)濟(jì)組織外部，便會(huì)侵蝕集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的利益。為了實(shí)現(xiàn)標(biāo)識(shí)身份屬性的法律效果，宅基地使用權(quán)不能逾越集體經(jīng)濟(jì)組織這一隱形壁壘，亦不容許將宅基地使用權(quán)置于自由之市場(chǎng)交易，通過(guò)向集體經(jīng)濟(jì)組織外部主體出賣(mài)宅基地使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)收益權(quán)。這一說(shuō)法的根據(jù)在于，用益物權(quán)人享有的收益權(quán)并非被完全剝奪，宅基地使用權(quán)可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)(高圣平，2019)。宅基地使用權(quán)中不包含收益權(quán)的應(yīng)然法律效果是，不論在集體經(jīng)濟(jì)組織外部抑或內(nèi)部，都不容許流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)以獲取收益。即便這一流轉(zhuǎn)范圍因過(guò)于狹小，無(wú)法經(jīng)由充分的競(jìng)價(jià)實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能的最大化，宅基地使用權(quán)的價(jià)格亦無(wú)法形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下自由競(jìng)價(jià)的商品價(jià)格。但是，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)未受禁止的現(xiàn)狀，至少證明“農(nóng)民集體向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)時(shí)，并未截留收益權(quán)”。

因此而言，宅基地收益權(quán)本就歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并非通過(guò)宅基地三權(quán)分置制度改革賦權(quán)得來(lái)。由于農(nóng)村地區(qū)住房保障制度尚不成熟，宅基地使用權(quán)需要承擔(dān)住房保障的基本職能?；谶@一職能，法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍作出限縮，通過(guò)禁止宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)的方式，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有充分的福利保障。

(3) 宅基地收益權(quán)能受限于國(guó)家管制，而非農(nóng)民集體對(duì)收益權(quán)的掌控。正當(dāng)?shù)姆蛇壿嬔由鞈?yīng)當(dāng)是，農(nóng)民集體向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)的過(guò)程當(dāng)中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為農(nóng)民集體的特別法人代替農(nóng)民集體行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利；而農(nóng)民集體向集體經(jīng)濟(jì)組織成員收取宅基地使用費(fèi)的請(qǐng)求權(quán)，因集體經(jīng)濟(jì)組織成員之身份特性，排除了繳納宅基地使用費(fèi)的義務(wù)。從這一角度來(lái)講，農(nóng)民集體在向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地使用權(quán)的時(shí)候并未保留收益權(quán)。這一結(jié)論，與1998年《土地管理法》頒布以后，國(guó)家通過(guò)法律、政策文件等形式對(duì)宅基地作出制度性建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地與農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)管制，農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)管制中遭受的宅基地權(quán)益損害頗深的歷史狀況相互印證(喬陸印，2022)。

改革，就是不斷把私權(quán)交還給個(gè)人的過(guò)程。2018年“中央一號(hào)文件”通過(guò)新增“資格權(quán)”，以承接宅基地使用權(quán)中具有身份屬性的部分內(nèi)容，將原本由宅基地使用權(quán)承擔(dān)的住房保障任務(wù)交由“資格權(quán)”承擔(dān)。除雜與提純后的宅基地使用權(quán)擺脫了社會(huì)福利任務(wù)，僅剩單純的住房財(cái)產(chǎn)屬性，從而實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)范圍從集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部到外部的自由式跨越，獲得了“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的制度許可，將宅基地使用權(quán)中的收益權(quán)能交還給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)現(xiàn)“還權(quán)于民”。

2. “農(nóng)民集體因享有管理權(quán)而享有宅基地收益權(quán)”的觀點(diǎn)之辨

(1) 農(nóng)民集體不是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的供給主體。2022年“中央一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)，“扎實(shí)開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。(9)2022年“中央一號(hào)文件”，以加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)職能為中心，對(duì)“數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村公共服務(wù)”、“基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”、“易地搬遷集中安置區(qū)配套設(shè)施和公共服務(wù)”等方面作出工作預(yù)設(shè)。基于《土地管理法》第62條第7款的規(guī)定，宅基地改革及管理工作的主要負(fù)責(zé)部門(mén)，是國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及地方各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)，而非農(nóng)民集體。即便農(nóng)民集體承擔(dān)部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，政府作為提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體地位亦不容否認(rèn)。忽略國(guó)家的管理人地位，僅將農(nóng)民集體作為管理人并將之視為宅基地增值收益分配主體的態(tài)度，有悖于公平原則，有損于國(guó)家利益。

農(nóng)民集體，是虛擬化的農(nóng)村土地所有權(quán)人。在具體事務(wù)執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，分別代表農(nóng)民集體行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利及政治權(quán)利；未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)或村民小組代替行使。(10)參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》。宏觀層面，農(nóng)民集體輔助政府開(kāi)展工作；(11)《村民委員會(huì)組織法》第3條。微觀層面，農(nóng)民集體在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，以“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治”(12)《村民委員會(huì)組織法》第1條。為目的，以村民自治為手段，負(fù)責(zé)事關(guān)本農(nóng)民集體范圍內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。(13)《村民委員會(huì)組織法》第1條?！按迕裎瘑T會(huì)代表農(nóng)民集體，管理本村集體所有的土地”的行為，屬于農(nóng)民集體內(nèi)部事務(wù)的微觀自決，與“農(nóng)民集體基于管理權(quán)能分享宅基地增值收益”(楊雅婷，2021)不存在必然性關(guān)聯(lián)。與同屬于基層群眾自治制度的居民委員會(huì)類(lèi)比，村民委員會(huì)與居民委員會(huì)均通過(guò)行使管理職能的方式，以實(shí)現(xiàn)公法人“服務(wù)于公益”的職能目的。處于城鎮(zhèn)地區(qū)具有管理人身份的居民委員會(huì)，無(wú)權(quán)基于“服務(wù)于公益”的目的，參與本區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)有土地增值收益。因此，不能基于農(nóng)民集體對(duì)本成員集體范圍內(nèi)事務(wù)的管理，簡(jiǎn)單認(rèn)定農(nóng)民集體有權(quán)參與宅基地增值收益分配。

(2) 農(nóng)民集體不具有用途管制的最終決定權(quán)。農(nóng)民集體不享有終極的土地用途管制權(quán)，因享有土地用途管制權(quán)而享有的宅基地增值收益分享權(quán)的因果關(guān)系無(wú)法成立(楊雅婷，2021)。國(guó)家是“土地”用途管制的權(quán)利主體(高圣平，2019)，其中的“土地”不僅包括國(guó)有土地，還包括農(nóng)村地區(qū)的土地。《土地管理法》第4條規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度；2018年“中央一號(hào)文件”還將用途管制作出了“嚴(yán)格”限制。

一方面，農(nóng)民集體不具有用途管制權(quán)。在土地用途的審批權(quán)限方面，不論經(jīng)營(yíng)性用地抑或非經(jīng)營(yíng)性用地，都需要以“村莊和鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃”為參照。(14)《土地管理法》第59條。在村莊規(guī)劃的審批權(quán)限方面，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議充當(dāng)農(nóng)民集體的喉舌，法律賦予其代表農(nóng)民集體對(duì)村莊規(guī)劃行使表決權(quán)。(15)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條。然而，農(nóng)民并未實(shí)際參與村莊規(guī)劃編制的前期工作，對(duì)村莊規(guī)劃的表決僅局限于“是”或“否”的權(quán)利。實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)村莊規(guī)劃的知曉度和參與度極低，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過(guò)的前置性程序形同虛設(shè)(陸劍，2015)?；谵r(nóng)民集體參與村莊規(guī)劃程度低及程序不健全的現(xiàn)狀，“農(nóng)民集體享有土地用途管制權(quán)”的結(jié)論難以成立。在土地用途的審批程序方面，農(nóng)村建設(shè)用地需要符合《土地管理法》第44條、第60-62條之規(guī)定，經(jīng)“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核”，(16)《土地管理法》第61條。向“縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)提出申請(qǐng)”，(17)《土地管理法》第60條。由法律規(guī)定的具有審批權(quán)限的縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)并辦理審批登記手續(xù)，(18)可能的審批機(jī)關(guān)包括國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市、縣(區(qū))人民政府等。并嚴(yán)格控制建設(shè)用地用于興辦企業(yè)。(19)《土地管理法》第60條。

另一方面，無(wú)法基于土地用途管制權(quán)，推求出獲得增值收益的權(quán)利來(lái)源。利益分配過(guò)程中，提供服務(wù)與繳納費(fèi)用之間具有相互對(duì)應(yīng)的有償交換關(guān)系。而土地用途管制權(quán)是一種權(quán)力，是對(duì)他人所有權(quán)、用益物權(quán)的限制。對(duì)于任一個(gè)人和群體來(lái)說(shuō)，均應(yīng)當(dāng)受制于“無(wú)責(zé)任即無(wú)權(quán)利”這一原則，權(quán)利或權(quán)力直接衍生出權(quán)利的邏輯關(guān)系難以成立?；谙碛邢拗扑藱?quán)利的權(quán)利或權(quán)力，不能由此證實(shí)權(quán)利主體基于被限制的權(quán)利取得的利益分享權(quán)的正當(dāng)性。

3. “地方政府基于地租理論，有權(quán)參與宅基地增值收益分配”的觀點(diǎn)之辨

宅基地使用權(quán)解禁經(jīng)營(yíng)性利用及流轉(zhuǎn)權(quán)限之后，中央及地方政府分享宅基地增值收益的權(quán)利來(lái)源于何處？很多學(xué)者試圖回答，其中包括資源利益論、投資利益論等不同理論學(xué)說(shuō)。投資利益論認(rèn)為，地方政府有權(quán)代表國(guó)家參與宅基地增值收益分配的正當(dāng)權(quán)源，在于國(guó)家是資源利益的主要享有者。資源利益論認(rèn)為，國(guó)家為農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了相應(yīng)資金，使得宅基地使用權(quán)能夠獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益。

套用地租理論對(duì)上述觀點(diǎn)作進(jìn)一步解釋?zhuān)刈馐峭恋厮袡?quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)，是不同人借以獨(dú)占一部分土地的法律虛構(gòu)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)(卡爾·馬克思，2004)。享有農(nóng)村土地資源的主體是農(nóng)民集體，而非國(guó)家。國(guó)家因?yàn)椴幌碛修r(nóng)村土地所有權(quán)，而無(wú)法分享從土地所有權(quán)中生發(fā)而來(lái)的絕對(duì)地租。同時(shí)，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃政府責(zé)任，而非單純的市場(chǎng)投機(jī)行為，不能因此作為國(guó)家獲取收益的理由?；诘胤秸诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金投入行為，認(rèn)定其對(duì)宅基地價(jià)格形成中的級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ具有投資貢獻(xiàn)(楊雅婷，2021)，有權(quán)因此分享宅基地增值收益的觀點(diǎn)不甚妥當(dāng)。

三、 歸正：不同主體參與宅基地增值收益分配的正當(dāng)基礎(chǔ)

1. 集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利來(lái)源：土地發(fā)展權(quán)理論

宅基地和耕地，均屬于農(nóng)民集體所有。國(guó)家征收或征用農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)，不僅需要以犧牲農(nóng)民集體的土地所有權(quán)為代價(jià)，還需要以犧牲集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地使用權(quán)為代價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)節(jié)約耕地、確保糧食安全的公共目的，限制農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的用益物權(quán)，不僅是對(duì)于集體及個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的極大削弱，亦是對(duì)土地發(fā)展權(quán)的極大限制。

基于權(quán)利束觀念，土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容之一。美國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地、限制改變土地利用方式的目的，建立了“土地用途管制”制度。在提出的許多區(qū)分警察權(quán)的有效行使和無(wú)補(bǔ)償性征收的理由中，“損益測(cè)試”是最為廣泛接受的衡量標(biāo)準(zhǔn)。以資源保護(hù)為目的，禁止土地權(quán)利人將土地從低密度開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)楦呙芏乳_(kāi)發(fā)、且不給予權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，在“損益測(cè)試”中是無(wú)效的(Costonis，1973)。在宅基地制度中，這種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)過(guò)度限制的無(wú)效性可見(jiàn)一斑。國(guó)家基于公權(quán)利對(duì)宅基地收益權(quán)的限制，不僅未能使得“禁止宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部流轉(zhuǎn)”的規(guī)定得到切實(shí)執(zhí)行，反而導(dǎo)致處于監(jiān)管盲區(qū)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)逸脫于法律的規(guī)制范圍之外。集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)宅基地收益權(quán)而與現(xiàn)行法律制度抗?fàn)帲瑢?dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房、宅基地隱性流轉(zhuǎn)、一戶(hù)多宅等問(wèn)題。土地發(fā)展權(quán)(TDR)，(20)土地發(fā)展權(quán)被稱(chēng)之為transfer of development right，簡(jiǎn)稱(chēng)為T(mén)DR。是一種擬制的土地使用政策工具，旨在克服“windfall-wipeout”困境和傳統(tǒng)分區(qū)帶來(lái)的不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)(Mills，1980)。根據(jù)TDR理論，美國(guó)當(dāng)?shù)胤謪^(qū)機(jī)構(gòu)將確定開(kāi)發(fā)和保護(hù)區(qū)域。法律禁止受限制的土地所有權(quán)超過(guò)特定密度的開(kāi)發(fā)行為，除非他們從保護(hù)區(qū)內(nèi)的受限制的土地所有者處購(gòu)買(mǎi)DR。開(kāi)發(fā)區(qū)的土地所有者將DR出售給有開(kāi)發(fā)意愿的開(kāi)發(fā)區(qū)土地所有者，以補(bǔ)償其“滅失損失”。為了補(bǔ)償農(nóng)地所有者因?yàn)檗r(nóng)地用途管制過(guò)于嚴(yán)苛，無(wú)法分享土地增值收益，美國(guó)政府制定了強(qiáng)制賣(mài)出、農(nóng)地發(fā)展權(quán)征購(gòu)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)稅收評(píng)估優(yōu)惠等多種補(bǔ)償機(jī)制，用于減輕農(nóng)地管制給農(nóng)地所有者造成的損失，確保農(nóng)地所有者獲得公平補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)保護(hù)農(nóng)地。

在英國(guó)，土地發(fā)展權(quán)被視為獨(dú)立于土地所有權(quán)的權(quán)利類(lèi)型。通過(guò)土地發(fā)展權(quán)，政府或土地所有權(quán)人一方對(duì)土地使用用途和使用強(qiáng)度作出變更的，需要對(duì)土地權(quán)利人給予相應(yīng)補(bǔ)償。土地權(quán)利人在取得補(bǔ)償金后仍然繼續(xù)占有土地，但只能按照現(xiàn)有用途利用該土地，國(guó)家或其授權(quán)的規(guī)劃當(dāng)局取得變更土地用途的權(quán)利。1947年《英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，確立了土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有的觀念，在向土地所有權(quán)人支付補(bǔ)償金后，國(guó)家成為取得土地開(kāi)發(fā)增值利益的唯一主體。此一規(guī)定，導(dǎo)致政府欠付的個(gè)人土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償負(fù)擔(dān)過(guò)重。1953年《英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作出修改，將國(guó)家支付補(bǔ)償金的義務(wù)，延長(zhǎng)到“所有者申請(qǐng)開(kāi)發(fā)許可未被批準(zhǔn)”之時(shí)；在此之前，所有權(quán)人能夠繼續(xù)以原土地類(lèi)型占有、使用土地。此后的若干年里，由土地發(fā)展權(quán)衍生出的土地增值利益在地方政府與個(gè)人之間此消彼長(zhǎng)。最終，1985年英國(guó)保守黨廢除土地增值稅，確立了地方政府與私人對(duì)土地的談判協(xié)商制度和以頒發(fā)規(guī)劃許可為前提的土地開(kāi)發(fā)模式，形成了地方政府與私人共享土地增值收益的利益分配格局。

從英美兩國(guó)對(duì)土地所有者享有土地發(fā)展權(quán)的承認(rèn)可以看出，以國(guó)家規(guī)定的土地利用方式利用土地并非土地所有權(quán)人必須遵守的國(guó)家義務(wù)，而是從對(duì)所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利承認(rèn)的基礎(chǔ)上衍生出來(lái)的、獨(dú)立于土地所有權(quán)之外的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地所有權(quán)人對(duì)土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，是基于對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)衍生而來(lái)的國(guó)家征收權(quán)。這種征收權(quán)并非無(wú)償?shù)摹⒙訆Z式的占取，而是合法、合理、公平、對(duì)等的補(bǔ)償。雖然我國(guó)立法上并未明確承認(rèn)“土地發(fā)展權(quán)”的存在(張先貴，2019)，但是基于我國(guó)各類(lèi)法律均對(duì)農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有的所有制模式作出的規(guī)定，(21)如《憲法》《民法典》《土地管理法》等相關(guān)法律。承認(rèn)農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)村土地享有所有權(quán)是經(jīng)由法律認(rèn)可的。而土地發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)發(fā)展而來(lái)，是土地所有權(quán)中的應(yīng)然權(quán)利，不能因?yàn)榉晌醋髅鞔_規(guī)定便無(wú)視和抹殺；更不能因?yàn)榉晌磳?duì)其加以細(xì)化，便認(rèn)為國(guó)家有權(quán)在不支付對(duì)價(jià)的情況下入侵集體財(cái)產(chǎn)。因而，不論我國(guó)是否明確承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其一直是土地所有權(quán)不可或缺的組成部分(程雪陽(yáng)，2014)。

土地發(fā)展權(quán)缺位的法律狀況，使得宅基地的功能損失遭到忽視，處于利益分配格局邊緣地位的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益無(wú)法得到有效填平。將土地非農(nóng)收益視為與農(nóng)民個(gè)人無(wú)關(guān)的利益，并排斥集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與增值分配，不僅沒(méi)有給予農(nóng)民集體對(duì)國(guó)家、社會(huì)所作的貢獻(xiàn)以應(yīng)有承認(rèn)，更是對(duì)農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的物權(quán)的極大漠視。將對(duì)享有用益物權(quán)的土地利益分配主體稱(chēng)之為“土地食利階層”，是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以犧牲個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)國(guó)家、社會(huì)作出的貢獻(xiàn)的無(wú)視。況且，按照這一思路進(jìn)行理解，城市地區(qū)公民購(gòu)買(mǎi)商品房之后，商品房的價(jià)格不斷攀升，亦不能將溢出的價(jià)格完全統(tǒng)歸于公民私有財(cái)產(chǎn)。面對(duì)宅基地三權(quán)分置制度改革，將集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為宅基地收益權(quán)最主要的利益分配主體，是《憲法》賦予所有權(quán)人的正當(dāng)權(quán)利，也是《民法典》對(duì)個(gè)人享有的用益物權(quán)具有占有、使用、收益權(quán)能的具體落實(shí)，不應(yīng)惡意扭曲農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)正當(dāng)權(quán)利的行使和利益的分配。

在私法語(yǔ)境之下，基于農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的密切關(guān)系，農(nóng)民集體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員設(shè)定的宅基地使用權(quán)具有占有、使用、收益之完全權(quán)能，農(nóng)民集體僅保留宅基地所有權(quán)的象征性權(quán)利。包含于對(duì)宅基地的占有、使用、收益權(quán)之中的宅基地使用權(quán)，當(dāng)然性具有對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性利用、流轉(zhuǎn)以獲取增值收益的權(quán)利。因此，從農(nóng)民集體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員設(shè)定宅基地使用權(quán)時(shí)起，土地發(fā)展權(quán)便由初始配給的宅基地所有權(quán)主體過(guò)渡到宅基地用益物權(quán)主體。

2. 農(nóng)民集體主體身份的重置：地租理論

基于地租理論，土地所有權(quán)本身已經(jīng)產(chǎn)生地租(卡爾·馬克思，2004)。不論何種土地、即便是最壞耕地亦有極差地租，并有權(quán)憑借土地所有權(quán)人身份收取這部分地租。學(xué)界已有不少研究從構(gòu)建地租理論框架的角度，分析認(rèn)定有權(quán)參與宅基地增值收益分配的主體。套用地租理論模型，符合地租理論分配主體的并非國(guó)家，而是農(nóng)民集體?！稇椃ā芬?guī)定，“農(nóng)村土地屬于集體所有”是我國(guó)基本的集體所有制結(jié)構(gòu)。農(nóng)民集體作為抽象的集合概念，無(wú)法直接作為民事主體從事具象的民事法律行為(張先貴，2021)，法律將代表農(nóng)民集體行使經(jīng)濟(jì)權(quán)利的權(quán)利，交由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因宅基地資格權(quán)而享有的宅基地使用權(quán)，系憑借成員身份初始取得，從而享有宅基地使用費(fèi)豁免權(quán)，無(wú)須向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納使用費(fèi)。

基于對(duì)宅基地使用權(quán)范圍的限制，宅基地使用權(quán)人可以免費(fèi)占有、使用宅基地，宅基地使用費(fèi)豁免權(quán)的權(quán)利邊界亦止步于此。在宅基地使用費(fèi)豁免權(quán)射程范圍之外的“宅基地增值收益”這一區(qū)域，仍然需要基于地租理論，向農(nóng)民集體繳納相應(yīng)費(fèi)用。不論土地質(zhì)量、地理位置，作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體均有權(quán)收取一定的使用費(fèi)，僅存在地租收取高低之別。地租表現(xiàn)為，土地所有者出租一塊土地而每年得到的一定的貨幣額(卡爾·馬克思，2004)。作為抽象主體的農(nóng)民集體無(wú)法直接基于所有權(quán)人身份要求土地使用權(quán)人繳納地租，只能由代表成員集體行使所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使(張先貴，2021)。農(nóng)民集體享有的收取土地使用費(fèi)的權(quán)利，間接由替代農(nóng)民集體行使所有權(quán)人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的權(quán)利演變而來(lái)。

3. 地方政府的分配權(quán)來(lái)源：管理權(quán)理論

基于上文的論證，地方政府代表國(guó)家取得宅基地經(jīng)營(yíng)及流轉(zhuǎn)利益的正當(dāng)權(quán)源，無(wú)法通過(guò)地租理論作出合理解釋?zhuān)枰匦聻閲?guó)家參與宅基地增值收益分配探求權(quán)利基礎(chǔ)?；诠补芾砝碚?，政府進(jìn)行公共管理的目的在于確保公共利益的增益和分配。不論政治體制、經(jīng)濟(jì)水平之別，國(guó)家都有權(quán)以宏觀監(jiān)督、管理為目的介入私法主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。納稅是我國(guó)公民的固有義務(wù)。(22)參見(jiàn)《憲法》第56條、《契稅法》第1條。受以往宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍、及宅基地使用權(quán)作為生活資料而非生產(chǎn)資料的基本認(rèn)識(shí)所限，宅基地使用權(quán)及農(nóng)房所有權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)村地區(qū)房地產(chǎn)的交易處于法律的規(guī)制范圍之外。隨著宅基地三權(quán)分置制度改革的深入推進(jìn)，試點(diǎn)地區(qū)宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部的流轉(zhuǎn)得到了試點(diǎn)政策的明示許可。面對(duì)宅基地使用權(quán)交易的日益頻繁，宅基地增值收益引發(fā)的繳納契稅的義務(wù)卻仍然處于法律規(guī)制的空白地帶。從公法層面入手，作為社會(huì)福利制度和公共基礎(chǔ)性服務(wù)的供給者，國(guó)家可以管理主體的身份介入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一民事私法關(guān)系，通過(guò)收取稅費(fèi)、土地收益調(diào)節(jié)金的形式，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，維持公共服務(wù)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，避免炒房投機(jī)行為的發(fā)生。因此，政府只能就土地參與增值過(guò)程當(dāng)中的實(shí)際投入部分進(jìn)行分配，這是國(guó)家行使政府管理職能、提供公共服務(wù)的基本前提。

在私權(quán)領(lǐng)域，國(guó)家既非所有權(quán)人、亦非用益物權(quán)人，無(wú)法直接作為收益分配主體參與宅基地增值收益分配。在公權(quán)領(lǐng)域，國(guó)家以管理人的身份間接介入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一經(jīng)濟(jì)行為，通過(guò)稅費(fèi)的方式調(diào)節(jié)畸高與畸低的宅基地使用權(quán)出讓費(fèi)之間經(jīng)濟(jì)鴻溝的過(guò)度擴(kuò)張，促進(jìn)政府職能的完善和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。征稅權(quán)賦予了政府收集部分稅收的手段，而政府正是使用稅收來(lái)籌集資金以保證其運(yùn)行和職能作用的發(fā)揮；它也給了政府一種能用來(lái)達(dá)到各種非財(cái)政的管理目標(biāo)的工具(雷利·巴洛維，1989)。管理權(quán)理論分析框架之下，國(guó)家基于對(duì)事務(wù)的管理而享有通過(guò)二次分配分享宅基地增值收益的權(quán)利，這一間接方式表達(dá)為稅收；而稅收權(quán)，又是整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)賴(lài)以存在、運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障，二者互為因果、環(huán)環(huán)相扣。

基于此，國(guó)家、農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)不特定第三人享有的宅基地權(quán)利，可以通過(guò)該表格直觀表達(dá)(見(jiàn)表1)。

表1 不同主體參與宅基地增值收益的權(quán)利基礎(chǔ)及權(quán)利內(nèi)容

四、 重置：三權(quán)分置下宅基地增值收益分配模式

宅基地三權(quán)分置制度改革啟動(dòng)之后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)增值收益分配過(guò)程中確立的“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益”(23)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》第1條。分配原則，仍然具有十分重要的指導(dǎo)意義。宅基地增值收益分配模式的建立，需要以不同主體對(duì)宅基地所享有的權(quán)利或權(quán)力為基礎(chǔ)，在區(qū)分公法與私法的基礎(chǔ)上，尊重個(gè)人意志與社會(huì)意志的前提下，對(duì)于宅基地增值收益分配過(guò)程中個(gè)人利益與公共利益間的齟齬作出調(diào)配。

1. 私權(quán)視角下，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地增值收益的分配

(1) 農(nóng)民集體取得宅基地增值收益的分配比例及使用方式。私法視角下，農(nóng)民集體通過(guò)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員設(shè)定成員權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地所有權(quán)的享有；集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員身份享有宅基地資格權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地使用權(quán)的享有。集體和農(nóng)民基于私法上的互通關(guān)系，共享土地增值收益。集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地增值收益之后，需要向農(nóng)民集體分享部分收益?；诘刈饫碚?，由于土地所有權(quán)對(duì)在土地上進(jìn)行不付地租的投資作出的限制——在宅基地使用權(quán)中表現(xiàn)為對(duì)收益權(quán)的限制，形成了由土地價(jià)格表現(xiàn)出的“資本化貢獻(xiàn)”，土地變成像其他任何交易品一樣可以出售的商品(卡爾·馬克思，2004)。因此，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)說(shuō)，土地所有權(quán)人對(duì)地租的索取權(quán)，是支付了它的等價(jià)物才得到的。即便地租有可能略低于或高于利潤(rùn)，租地人按照土地實(shí)際情況所能繳納的數(shù)額，均可視為土地的自然地租。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因“土地增值”向農(nóng)民集體支付的土地增值收益調(diào)節(jié)金并不固定，而是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得增值利益的多寡為標(biāo)準(zhǔn)。與城市地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，出賣(mài)人繳納的土地增值稅相比較，由于宅基地所有權(quán)主體歸屬于農(nóng)民集體，農(nóng)村地區(qū)土地增值產(chǎn)生的“土地增值收益調(diào)節(jié)金”，所對(duì)應(yīng)的主體并非是國(guó)家，而是宅基地所有權(quán)的主體農(nóng)民集體。

類(lèi)比城鎮(zhèn)地區(qū)的土地增值稅，城鎮(zhèn)地區(qū)的土地所有權(quán)歸屬?lài)?guó)家所有，有權(quán)收取國(guó)有土地增值稅的權(quán)利主體為地方政府。在我國(guó)境內(nèi)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)或?qū)φ剡M(jìn)行經(jīng)營(yíng)性利用獲取相應(yīng)收益的，收取土地增值收益的權(quán)利主體為“農(nóng)民集體”。集體經(jīng)濟(jì)組織成員向農(nóng)民集體繳納的宅基地增值收益調(diào)節(jié)金，可以基于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由村民委員會(huì)或村民大會(huì)協(xié)商確定，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自我管理、民主決策。在經(jīng)濟(jì)收入較高的地區(qū)，適當(dāng)提高農(nóng)民集體的增值收益提取比率，通過(guò)宅基地增值收益調(diào)節(jié)金調(diào)節(jié)畸高的土地增值收益；在經(jīng)濟(jì)收入水平較低的地區(qū)，相應(yīng)降低農(nóng)民集體在增值收益中的提取比例，以提高宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)性收益。

除通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，取得宅基地增值收益以外，我國(guó)很多試點(diǎn)地區(qū)還通過(guò)共建共享(24)如四川瀘縣。、合作建房(25)如河北省灤平縣、浙江省象山縣、湖南省慈利縣。等模式，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員與社會(huì)第三方主體共同建設(shè)、共享權(quán)利。以集體經(jīng)濟(jì)組織成員與社會(huì)不特定第三人相互合作的方式，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織外部主體對(duì)宅基地使用權(quán)的占有、使用。從權(quán)利外觀上觀察，共建共享模式包含宅基地使用權(quán)的部分流轉(zhuǎn)。此種方式是否需要交納宅基地增值收益費(fèi)的問(wèn)題，可以參照“對(duì)于一方出地，一方出資金，雙方合作建房，建成后按比例分房自用的，暫免征收土地增值稅；建成后轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)征收土地增值稅”(26)參見(jiàn)《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于土地增值稅一些具體問(wèn)題規(guī)定的通知》(財(cái)稅字〔1995〕48號(hào))。的規(guī)定征收增值收益調(diào)節(jié)金。

宅基地增值收益的取得詳情，需要定期由集體經(jīng)濟(jì)組織公布，接受集體經(jīng)濟(jì)組織成員的監(jiān)督。鑒于增值收益均來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地之利用，需要明確農(nóng)民集體取得的增值收益專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提升宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)。同時(shí)，基于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)住房保障制度供應(yīng)不足的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)將解決本集體經(jīng)濟(jì)組織成員住房困難問(wèn)題的預(yù)算，納入宅基地增值收益調(diào)節(jié)金的預(yù)算范疇。

(2) 宅基地超標(biāo)、超占費(fèi)與宅基地增值收益的競(jìng)合。每個(gè)人都天然取得為自己所必需的一切；但是使他成為某項(xiàng)財(cái)富的所有者這一積極行為，便排除了他對(duì)其余一切財(cái)富的所有權(quán)。一經(jīng)確定，就以此為限(盧梭，2003)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員身份，享有宅基地使用費(fèi)豁免權(quán)，這一豁免權(quán)的有效性，僅限于“省、自治區(qū)、 直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”(27)《土地管理法》第62條第1款。面積之內(nèi)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因占用限定面積范圍之外的宅基地所產(chǎn)生的超標(biāo)、超占費(fèi)用，是在保障“戶(hù)有所居”的目的之外，對(duì)農(nóng)民集體內(nèi)部公共范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)占、或?qū)ζ渌蓡T利益的擠占，由此衍生出的對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)其他成員的利益補(bǔ)償。

需求的無(wú)限性與資源的有限性間的矛盾，是人類(lèi)生存的永恒矛盾?；谡厥褂脵?quán)分配請(qǐng)求權(quán)免費(fèi)取得的宅基地使用權(quán)面積之外的超標(biāo)、超占行為，衍生出的繳納宅基地超標(biāo)、超占費(fèi)的義務(wù)，與因?qū)φ厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)或經(jīng)營(yíng)性利用產(chǎn)生的土地增值收益的分配有所不同。其中，超標(biāo)、超占費(fèi)產(chǎn)生于集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)之時(shí)；而向農(nóng)民集體分配土地增值收益的前提，在于集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)經(jīng)營(yíng)性利用、流轉(zhuǎn)等方式，獲取宅基地增值收益。在現(xiàn)實(shí)層面，宅基地超標(biāo)、超占費(fèi)與宅基地增值收益之間不一定存在重合。未超標(biāo)、超占宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依然可能取得增值收益；而超標(biāo)、超占宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可能僅將宅基地用于居住，未獲得增值收益。因此，當(dāng)宅基地超標(biāo)、超占費(fèi)與增值收益發(fā)生重合之時(shí)，二者均不能免除，需要合并收取。

2. 公法視角下，國(guó)家基于稅收參與分配宅基地增值收益

(1) 建立與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)并軌的稅收制度。實(shí)踐中，一些試點(diǎn)地區(qū)將國(guó)家征收稅費(fèi)的權(quán)利，寫(xiě)入宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)辦法。如，《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程當(dāng)中，政府有權(quán)按照合同價(jià)款的1%收取與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金。然而，絕大多數(shù)宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)地區(qū)，僅對(duì)農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何分配利益作出了相應(yīng)規(guī)定，忽視了國(guó)家作為管理人地位享有的收取稅費(fèi)的權(quán)利。私法視角下，國(guó)家既非宅基地所有權(quán)主體、亦非宅基地用益物權(quán)主體，無(wú)權(quán)分享宅基地增值收益。只能以公主體的面貌，以提供行政管理及公共服務(wù)的主體身份、以收取稅費(fèi)的方式介入其中，實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地增值收益的二次分配，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的協(xié)同發(fā)展。

為此，就需要為產(chǎn)生宅基地增值收益的二次分配制定合理的納稅渠道。《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定，宅基地資格權(quán)人出租、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)按合同價(jià)款的1%～3%，向村股份經(jīng)濟(jì)合作社繳納增值收益調(diào)節(jié)金；(28)參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》第44條。轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，受讓方應(yīng)當(dāng)按照合同價(jià)款的1%，向縣人民政府繳納調(diào)節(jié)金。(29)參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法》第45條。德清縣在宅基地三權(quán)分置制度改革試點(diǎn)工作中，將向地方政府繳納調(diào)節(jié)金的義務(wù)分配給受讓人，即“轉(zhuǎn)移土地、房屋權(quán)屬，承受的單位和個(gè)人”。(30)參見(jiàn)《契稅法》第1條。這一規(guī)定與我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)契稅的繳納義務(wù)主體相互吻合，殊值借鑒?？梢灾苯訉⒌虑蹇h關(guān)于宅基地增值收益調(diào)節(jié)金的稅收辦法，作為試點(diǎn)地區(qū)成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)拓展適用。

在稱(chēng)謂上，“調(diào)節(jié)金”雖然具有與“契稅”相當(dāng)?shù)男再|(zhì)，卻不符合稅收的稱(chēng)謂外觀，亦難以與農(nóng)民集體收取的宅基地增值收益調(diào)節(jié)金相區(qū)分。可以將“調(diào)節(jié)金”名義收取的稅收，直接與“契稅”相銜接，僅在稅收比例上對(duì)國(guó)有土地與城市土地作出區(qū)別，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理。

(2) 地方政府取得宅基地增值收益分配比例的利益衡量。有學(xué)者擔(dān)心，不允許地方政府分得增值利益、或分得的利益顯著少于土地出讓所能獲得的經(jīng)濟(jì)收益，會(huì)抑制地方政府推進(jìn)宅基地使用權(quán)改革的積極性和主動(dòng)性。誠(chéng)然，宅基地制度改革必然對(duì)地方政府以往長(zhǎng)期依賴(lài)“土地財(cái)政”的財(cái)政收入產(chǎn)生影響。利益位階在司法適用中并非機(jī)械的排序取舍，應(yīng)結(jié)合個(gè)案場(chǎng)景進(jìn)行具體的價(jià)值判斷和利益衡量(王利明，2022)。2018年“中央一號(hào)文件”的預(yù)設(shè)目標(biāo)，在于“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。宅基地制度改革的根本目的，在于“保障和維護(hù)農(nóng)民利益”(31)參見(jiàn)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第2條第4款。。宅基地增值收益定量的語(yǔ)境之下，農(nóng)民與地方政府有關(guān)宅基地增值收益的分配難免顧此失彼。將農(nóng)民利益置于利益保護(hù)的優(yōu)先地位，所引起的其他主體的利益兼顧失衡的狀況，使得通過(guò)分配更大比例的增值收益，以為地方政府宅基地制度改革提供動(dòng)力的做法難奏其效。每一種新稅都會(huì)成為生產(chǎn)的新負(fù)擔(dān)，并抬高自然價(jià)格(彼羅·斯拉法，2009)。為了不減少現(xiàn)有土地財(cái)政收入，將過(guò)度繁重的稅賦加諸于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式，將不斷打壓集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或經(jīng)營(yíng)性利用的積極性，宅基地三權(quán)分置制度改革形同虛設(shè)。

宅基地征收征用過(guò)程中，政府憑借在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，通過(guò)“低買(mǎi)高賣(mài)”的方式，獲取土地征收補(bǔ)償費(fèi)用與出賣(mài)土地之間的差額收益。宅基地收益權(quán)能實(shí)現(xiàn)解禁之后，若將不少于土地出讓所能獲得的經(jīng)濟(jì)收入分配給地方政府，則農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得的增值收益，僅與“征收-出讓”方式獲得的經(jīng)濟(jì)收入相差無(wú)幾。宅基地三權(quán)分置制度改革意圖“恢復(fù)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”的基本要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入沒(méi)有明顯增加的情況下，還需要付出更多的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本；地方政府無(wú)需通過(guò)土地“征收-出讓”直接取得宅基地增值收益中的大部分收益，反而有可能激起地方政府濫用權(quán)力，提高政府推動(dòng)農(nóng)民上樓的積極性。被動(dòng)的農(nóng)民上樓及城市化，只能標(biāo)識(shí)區(qū)位及戶(hù)籍要素上的城市化，而無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。致使政府在宅基地制度改革過(guò)程中反客為主，將以農(nóng)民意志為轉(zhuǎn)移的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)性利用，轉(zhuǎn)變?yōu)樾乱惠喺鞯夭疬w補(bǔ)償。

五、 結(jié)論與啟示

透過(guò)對(duì)不同主體參與宅基地增值收益分配的權(quán)利來(lái)源反思，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特殊法權(quán)關(guān)系，要求農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)必須通過(guò)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的方式實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民集體將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，使得集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得了初始配給于農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民集體作為抽象化的宅基地所有權(quán)主體，雖無(wú)法直接占有、使用宅基地，卻能基于宅基地所有權(quán)主體身份參與宅基地增值收益分配，收取宅基地增值收益調(diào)節(jié)金。基于管理權(quán)理論，地方政府具有收取稅收的天然權(quán)利。代入上述理論分析框架，集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)民集體與地方政府參與宅基地增值收益分配均有妥適緣由。

在私法視角下，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享宅基地增值收益分配權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以土地收益調(diào)節(jié)金的名義向農(nóng)民集體繳納“地租”；在公法視角下，地方政府以國(guó)家管理人的名義介入其間，通過(guò)收取契稅的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)宅基地增值收益的二次分配。經(jīng)由公法與私法的交織，實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益在集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)民集體、國(guó)家三方主體間的平衡。未來(lái)對(duì)宅基地制度改革的研究，亦應(yīng)當(dāng)因循目標(biāo)導(dǎo)向的行動(dòng)準(zhǔn)則，在宅基地三權(quán)分置制度改革的全過(guò)程，注入“兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配”基本原則，將全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)共同富裕，作為宅基地制度設(shè)計(jì)的終極目標(biāo)。