呂萍 邱駿 宋瀾

摘要：研究目的：基于政策系統(tǒng)的分析框架，分別從改革環(huán)境與改革利益相關(guān)者的角度，對宅基地制度改革邏輯進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的改革路徑。研究方法：歸納演繹法、理論分析法。研究結(jié)果：在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，宅基地制度改革的目標(biāo)與定位要適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體趨勢，應(yīng)完善相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)；對于發(fā)展環(huán)境不同的地區(qū)，要采取差異化的改革舉措以應(yīng)對住房屬性與需求層次的變化；宅基地制度改革不僅要尋求不同主體利益訴求的“最大公約數(shù)”，還要兼顧公平和效率，以形成多主體利益耦合的改革合力，減少對改革帶來的阻礙和制約。研究結(jié)論：宅基地制度改革是一個(gè)新老問題交織、涉及面廣且關(guān)乎農(nóng)民基本利益的復(fù)雜問題，應(yīng)從改革環(huán)境、改革利益相關(guān)者、城鄉(xiāng)關(guān)系等多個(gè)視角進(jìn)行討論，并進(jìn)行系統(tǒng)性研究，以明確改革目標(biāo)和確定改革路徑。

關(guān)鍵詞：宅基地制度改革；城鄉(xiāng)關(guān)系；利益主體；改革路徑

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2023）05-0010-08

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（72274207）；國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（22BGL163）；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部宅基地改革課題（2022）。

宅基地制度改革不僅與農(nóng)戶利益息息相關(guān)，也與政府、社會(huì)資本和村集體密切關(guān)聯(lián)。探索宅基地制度改革的目標(biāo)和方向，必須從多視角審視和探究，才能準(zhǔn)確揭示改革中的問題、正確把握深化改革的方向。

已有部分研究探討了宅基地制度改革的目標(biāo)和方向。劉守英提出，宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)村宅基地制度的特殊性，在宅基地特殊的權(quán)利安排制度、獲得與分配方式及特殊的功能之間尋求改革出路[1]。高圣平、陳美球等基于“三權(quán)分置”的制度體系，認(rèn)為宅基地制度改革的關(guān)鍵在于平衡宅基地保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性之間的關(guān)系[2-3]。

此外，眾多研究從理論邏輯、制度創(chuàng)新、實(shí)踐模式等方面對宅基地制度改革進(jìn)行了深入討論，大致總結(jié)為以下三類：第一類研究基于改革實(shí)踐的成果，對各地宅改模式進(jìn)行總結(jié)和對比分析[4-6]，從改革動(dòng)力[7]、政策工具[8]、產(chǎn)權(quán)觀念[9]、地權(quán)整合[10]、土地入市[11]、土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)及收益分配[12]、宅基地盤活利用以及鄉(xiāng)村振興[13-14]等諸多視角對宅基地制度改革階段性成果進(jìn)行評估；第二類研究重點(diǎn)關(guān)注宅基地制度變遷，包括國家層面的制度變遷邏輯分析[15-16]，集體選擇層面的宅基地制度變遷分析[17-18]，以及介于兩者之間的縣域尺度的宅改制度變遷分析[19]；第三類研究主要基于“三權(quán)分置”的理論基礎(chǔ)，探討宅基地權(quán)益的具體實(shí)現(xiàn)路徑[20-22]，剖析宅基地權(quán)利體系重構(gòu)過程中不同主體的利益訴求和互動(dòng)模式[23-26]。

已有研究緊跟宅基地制度改革進(jìn)程，對實(shí)踐中的模式和問題進(jìn)行了凝練和分析，也從不同視角提出了法理認(rèn)識(shí)和解決思路，對認(rèn)識(shí)宅基地制度改革、指導(dǎo)實(shí)踐工作具有重要意義。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)所提出的觀點(diǎn)，大多基于“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)或某一項(xiàng)權(quán)利的視角進(jìn)行討論，缺乏結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對宅基地改革的整體考量，容易忽視部分系統(tǒng)性的問題，存在一定的局限性。

隨著宅基地制度改革的深化，實(shí)踐中仍然存在對宅基地制度改革目的認(rèn)識(shí)不一致、定位不精準(zhǔn)的情況，尤其是宅基地制度改革如何適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不同發(fā)展環(huán)境的地區(qū)如何確定與之相適應(yīng)的宅基地制度改革路徑，以及宅基地制度改革如何兼顧不同主體利益訴求，都是沒有完全解決的重要問題。因此，厘清宅基地制度改革的目標(biāo)與定位，明確影響宅基地制度改革的主客觀因素，是深化宅基地制度改革試點(diǎn)的必要之舉。

鑒于此，本文依據(jù)政策系統(tǒng)分析框架，按照“改革環(huán)境—改革利益相關(guān)者—政策調(diào)整”的分析邏輯，探討地區(qū)發(fā)展環(huán)境及其對宅基地制度改革的影響和約束，分析參與主體利益訴求異同及其對宅基地制度改革的影響，深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期背景下宅基地制度改革的目標(biāo)與方向，整體地、多視角地揭示改革面臨的問題和困境，提出適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和不同地區(qū)發(fā)展環(huán)境的宅基地制度改革路徑。

1 理論分析：基于政策系統(tǒng)的分析框架構(gòu)建

政策議題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。一個(gè)表面明確的政策議題不僅涉及實(shí)際和潛在行動(dòng)過程的意見分歧，也反映了對問題本質(zhì)的沖突性看法。一個(gè)政策議題的界定通常是由各種利益相關(guān)者的參與方式與他們對共同的政策環(huán)境的反應(yīng)決定的[27]。因此，政策分析應(yīng)當(dāng)從政策系統(tǒng)出發(fā)，具體包括公共政策、政策環(huán)境和政策利益相關(guān)者三個(gè)部分（圖1）。

政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、生存和發(fā)展的一切因素的總合，可進(jìn)一步劃分為地理自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境、國際環(huán)境等[28]。在宅基地制度改革政策分析中，政策環(huán)境的影響主要來自于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，農(nóng)村人地關(guān)系、宅基地的功能屬性和改革需求各不相同。因此，分析宅基地制度改革問題，首先要明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境對宅基地制度改革的影響。

政策利益相關(guān)者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個(gè)人或群體[27]。在宅基地制度改革中，涉及的主要利益相關(guān)者包括中央政府和地方政府、村集體、農(nóng)戶、社會(huì)資本。從訴求主張的視角來看，不同主體對改革帶來的經(jīng)濟(jì)利益有不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對公平的訴求程度也存在差異。在特定情況下，這些差異化訴求甚至可能是相互沖突的。利益相關(guān)者之間的互動(dòng)直接影響到政策的制定和實(shí)施，因此，系統(tǒng)分析宅基地制度改革問題，重在剖析不同利益相關(guān)者的改革訴求及其對改革的潛在影響。

公共政策是政策系統(tǒng)的重要組成部分，是政策分析的主要對象，同時(shí)也是政策分析的產(chǎn)出結(jié)果。將宅基地制度改革視為一個(gè)政策系統(tǒng)進(jìn)行分析，最終應(yīng)落腳于如何調(diào)整及優(yōu)化宅基地制度改革的系列政策，以破除當(dāng)前宅基地制度改革面臨的困局，從而更好地促進(jìn)宅基地制度改革的有效推進(jìn)。

2 改革環(huán)境：從地區(qū)發(fā)展環(huán)境認(rèn)識(shí)其對宅基地制度改革的影響

地區(qū)的發(fā)展環(huán)境差異不僅影響農(nóng)村發(fā)展，也影響農(nóng)村住房屬性顯化和住房需求的改變，進(jìn)而對農(nóng)村改革和宅基地制度改革進(jìn)程產(chǎn)生影響。

2.1 地區(qū)發(fā)展條件及農(nóng)村住房屬性顯化與住房需求層次提升

（1）農(nóng)村住房屬性顯化受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響。學(xué)術(shù)界對于住房屬性已有深入的討論，從政府的角度來看，住房屬性包括社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，住房的社會(huì)屬性主要反映住房的社會(huì)保障功能，住房的經(jīng)濟(jì)屬性主要體現(xiàn)在住房開發(fā)建設(shè)對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。從住房消費(fèi)者的角度來說，住房屬性包括居住屬性和投資屬性，住房的居住屬性是指住房的使用功能，能夠滿足居民基本的居住需求，住房的投資屬性則指住房的增值和保值功能，能夠滿足居民的投資需求[29]。已有文獻(xiàn)對城市的商品住房屬性進(jìn)行了深入的研究和探討[30-31]，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村住房的投資屬性和經(jīng)濟(jì)屬性也逐漸顯化。

在現(xiàn)有的制度條件下，農(nóng)村住房主要承擔(dān)了基本的居住和使用功能，是農(nóng)戶的基本保障，因此主要表現(xiàn)為居住屬性和社會(huì)屬性?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，從法律層面限制了在農(nóng)村擁有多套住房的行為，體現(xiàn)了宅基地和農(nóng)房的基本保障功能。然而，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力市場的開放，農(nóng)戶的收入和生活條件不斷提升，農(nóng)戶利用宅基地與住房資產(chǎn)進(jìn)行投資的能力也逐漸提高，農(nóng)村住房的投資屬性和經(jīng)濟(jì)屬性開始顯現(xiàn)。宅基地“三權(quán)分置”即指“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，只有放活使用權(quán)才能在實(shí)現(xiàn)住房居住屬性的同時(shí)，有條件地實(shí)現(xiàn)住房的投資屬性[32]。

（2）農(nóng)村住房需求層次的提升受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響。MASLOW的需求層次結(jié)構(gòu)包括生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五階層級(jí)，當(dāng)?shù)蛯蛹?jí)的需求被滿足后，人們會(huì)追逐更高層級(jí)的需求[33]。就住房領(lǐng)域來說，城市的公共住房一般僅能滿足居民基本的生理需求和安全需求[34]，城市的合租式住房能夠滿足城市居民的安全需求和社交需求[35]，而擁有住房通常被認(rèn)為是社會(huì)成功的標(biāo)志[36]，能夠滿足人們的尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求[37]。國內(nèi)學(xué)者提出了租賃型需求、剛需型購房需求、改善型購房需求、投資型多套購房需求等需求層級(jí)[38-39]，以上均是圍繞城市居民住房需求展開討論，而農(nóng)村居民住房需求層次尚未受到學(xué)者的關(guān)注。

農(nóng)村住房同樣具有多項(xiàng)功能。首先是滿足農(nóng)戶最低層次的保障型居住需求，這一需求主要滿足最低居住保障的生理和安全需求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶生活水平不斷提高，農(nóng)戶對住房的改善型需求也開始增長，不僅對居住面積、住房質(zhì)量提出了更高的要求，房屋的配套設(shè)施、居住環(huán)境等相關(guān)的社交需求和尊重需求也受到農(nóng)戶的關(guān)注。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展、人口流動(dòng)和就業(yè)的提高，通過對住房的出租、流轉(zhuǎn)、抵押，農(nóng)戶可以實(shí)現(xiàn)財(cái)富的有效配置，隨之而來的是住房投資屬性的顯化，及以滿足自我實(shí)現(xiàn)層面的住房需求的增強(qiáng)。

2.2 不同發(fā)展環(huán)境下住房需求層次及屬性對宅基地制度改革的影響

不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，農(nóng)村住房屬性和農(nóng)戶的住房需求層次存在差異，進(jìn)而會(huì)對宅基地制度改革的進(jìn)程產(chǎn)生影響。

（1）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)：保障型需求與居住屬性為主。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市場活力較低、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對落后、城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)性較弱，農(nóng)戶的收入水平和生活條件較低，其住房需求層次以保障型居住需求為主。因此，基于農(nóng)戶基本的居住保障需求，這類地區(qū)的宅基地制度改革主要結(jié)合危舊房重建、人居環(huán)境整治等政策，并嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”政策，以保障所有資格權(quán)農(nóng)戶合法、平等的住房權(quán)益。并且，這類地區(qū)常年處于人口凈流出狀態(tài)，人地關(guān)系較為寬松，因此土地價(jià)值較低，住房的投資屬性尚未顯化，仍然以居住屬性為主。以江西余江為例，根據(jù)中國人民大學(xué)住房發(fā)展研究中心在江西余江的實(shí)地調(diào)研，在調(diào)研的50個(gè)村組中，退出宅基地的62%仍然用于新增農(nóng)戶建房，由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，閑置宅基地尚未得到有效的盤活利用。同時(shí)，農(nóng)戶對宅基地與農(nóng)房資本化的擔(dān)憂主要體現(xiàn)在喪失基本居住保障的風(fēng)險(xiǎn)，且其對宅基地使用權(quán)市場化的態(tài)度較為保守，超過半數(shù)的受訪者偏向于向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員流轉(zhuǎn)宅基地。

（2）經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)：改善型需求為主，投資屬性初顯。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)具有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，市場活躍度相對較高，農(nóng)戶收入水平和生活條件相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)有明顯改善，其住房需求層次不再局限于基本的保障型居住需求，而是對住房質(zhì)量、居住環(huán)境等提出了更高的要求，產(chǎn)生了改善型需求。此外，基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，這類地區(qū)也積極探索實(shí)現(xiàn)宅基地與農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)屬性，通過引進(jìn)社會(huì)資本，盤活農(nóng)村閑置宅基地與農(nóng)房，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以湖南瀏陽為例，瀏陽通過宅改形成了“跨區(qū)流轉(zhuǎn)+擇位競價(jià)+合作建房”的住房供地模式，以及“村莊建設(shè)引領(lǐng)+閑置盤活發(fā)力”的產(chǎn)業(yè)供地模式，并對農(nóng)村集中居民點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、風(fēng)貌管控和配套管理，改善了農(nóng)民的居住條件。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)：多樣化需求為主，投資屬性顯化。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市場活躍度較高、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)性較強(qiáng)，農(nóng)戶的收入水平和生活條件均較高，其住房需求層次也不再局限于基本的保障型居住需求，而是呈現(xiàn)多元化的特征，改善型需求和投資型需求更加突出。一是這類地區(qū)提供了更加多元化的住房保障形式，并且實(shí)行了市場化的分配方式，可以滿足不同農(nóng)戶個(gè)性化的住房需求和區(qū)位選擇。二是這類地區(qū)土地價(jià)值較高，農(nóng)戶將“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”的需求十分旺盛，住房的投資屬性和經(jīng)濟(jì)屬性更加顯化，因此，形成了大量的宅基地與農(nóng)房抵押貸款、跨域流轉(zhuǎn)等有益嘗試。以福建晉江為例，晉江通過“借地退出、指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償”等多種模式探索宅基地退出機(jī)制，不再拘泥于一戶一塊宅基地，而是實(shí)現(xiàn)多種方式保障農(nóng)民住房權(quán)益，滿足差異化的住房需求。對于宅基地的資產(chǎn)化與資本化，晉江通過融資授信、綜合開發(fā)、跨村流轉(zhuǎn)等方式探索擴(kuò)大宅基地權(quán)能，顯化宅基地市場價(jià)值。

3 改革利益相關(guān)者：從不同主體利益訴求認(rèn)識(shí)其對宅基地制度改革的影響

制度變遷的過程與方向取決于參與其中的多方主體互動(dòng)，而參與主體主要由國家、地方政府和社會(huì)等構(gòu)成[40]。在宅基地制度改革中，國家主要以中央政府為行為主體，而地方政府包括省、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級(jí)和不同部門的宅改行為主體，社會(huì)則包含了農(nóng)民個(gè)體、農(nóng)村集體、社會(huì)資本等。不同的參與主體基于理性考慮會(huì)產(chǎn)生各自的改革訴求，這些改革訴求存在一定的交集，但由于不同主體在價(jià)值訴求、價(jià)值理念、理性水平及社會(huì)地位等方面存在較大的差異[41]，因而其改革訴求也會(huì)有不同的表征。不同主體的改革訴求相互作用，最終對改革進(jìn)程產(chǎn)生影響。

3.1 基于“利益最大化”的經(jīng)濟(jì)效率訴求

從“理性人”的假設(shè)出發(fā)，不同利益主體均基于各自“利益最大化”的原則，提出各自的改革訴求，其利益的衡量以經(jīng)濟(jì)利益為主。

一是地方政府的經(jīng)濟(jì)效率訴求。地方政府作為中央政策的執(zhí)行者，在貫徹落實(shí)中央政府政策要求的基礎(chǔ)上，也會(huì)積極尋求經(jīng)濟(jì)效率的最優(yōu)化。市場化改革后，地方政府的行為邏輯具有“效率優(yōu)先”的特征，尤其是在分稅制改革后，一系列土地指標(biāo)隱含了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及治理成績等行為邏輯，這意味著地方政府要在建設(shè)用地總量控制條件下實(shí)現(xiàn)土地績效最大化[42]。在宅基地制度改革過程中，地方政府希望在保障農(nóng)民建房需求的基礎(chǔ)上，通過合理配置宅基地指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)效益最大化。通過宅改對閑置宅基地進(jìn)行盤活利用，并對城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃利用，能夠提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用效率，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)土地績效最大化。

二是村集體的經(jīng)濟(jì)效率訴求。村集體是村民利益表達(dá)的發(fā)言人，在宅基地制度改革中，村集體具有強(qiáng)烈的獲利期望。作為農(nóng)村土地資源的所有權(quán)主體，村集體可以憑借其在宅基地使用和分配中的主導(dǎo)地位探索村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)壯大村集體經(jīng)濟(jì)、提升村民整體福利水平的目的。通過盤活利用農(nóng)村“沉睡”的閑置土地與住房資產(chǎn)，村集體不僅能更好地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，還能夠獲得可觀的集體收入，用于提高村民居住環(huán)境與生活條件。

三是農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)效率訴求。農(nóng)戶基于理性人的角度，積極尋求自身福利水平和收入水平的最大化。隨著收入水平的不斷提高，農(nóng)民渴望獲得與城市居民同等的住房權(quán)益，能夠?qū)φ睾娃r(nóng)房進(jìn)行抵押、流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值，滿足投資需求。通過對土地資產(chǎn)進(jìn)行合理且有效的配置，農(nóng)戶能夠充分利用所擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，最大化其經(jīng)濟(jì)收益，并提高自身福利水平。

四是社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效率訴求。在宅基地制度改革中，社會(huì)資本主要參與農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地的再開發(fā)利用，通過租賃、合作經(jīng)營等方式獲得農(nóng)戶宅基地和住宅的使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)，其根本訴求是獲得經(jīng)濟(jì)收益。資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地領(lǐng)域主要是通過俘獲國家投資帶來的宅基地增值收益來實(shí)現(xiàn)資本獲利[43]。

改革要能夠滿足各方的利益訴求，同時(shí)要能夠協(xié)調(diào)不同主體的訴求差異，尤其是處理好村民對宅基地流轉(zhuǎn)與退出、村集體對于公共利益和村民利益、社會(huì)資本對于短期利益和長期利益的權(quán)衡和選擇關(guān)系。

3.2 基于平等住房權(quán)益的社會(huì)公平訴求

公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向是公共利益的實(shí)現(xiàn)，宅基地制度改革的過程中，不同利益主體也提出了各自的公平訴求。

一是政府的社會(huì)公平訴求。長期以來，農(nóng)村宅基地作為農(nóng)戶的生產(chǎn)生活資料，不僅為農(nóng)戶提供了基本住房保障，也有利于維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，保障國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。因此，在宅基地制度改革的過程中，中央政府要求嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對于進(jìn)城落戶農(nóng)民，保障其合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。

二是農(nóng)戶的公平訴求。一方面，由于長期存在的農(nóng)村建房管理制度不健全、監(jiān)管不到位等問題，許多地區(qū)都存在一戶多宅、一宅多戶和增量停批等現(xiàn)象，導(dǎo)致集體內(nèi)部農(nóng)民住房權(quán)益不平等矛盾突出。另一方面，對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)屬性或經(jīng)濟(jì)屬性的限制，也導(dǎo)致農(nóng)村居民與城市居民住房權(quán)益的差異和矛盾凸顯。宅基地制度改革過程中，農(nóng)戶希望通過對宅基地權(quán)益的明晰和界定，使農(nóng)村居民內(nèi)部、城鄉(xiāng)居民之間以及本村農(nóng)戶與外來農(nóng)戶、留守農(nóng)戶和外出務(wù)工農(nóng)戶之間獲得相對公平的住房權(quán)益保障。

綜上所述，不同主體的利益訴求一致性與差異性并存，導(dǎo)致宅基地制度改革的推進(jìn)過程中存在一定的現(xiàn)實(shí)阻礙。因此宅基地制度改革不僅要“做大蛋糕”，還要完善分配機(jī)制，加強(qiáng)多主體之間改革利益訴求的有效耦合，減少改革的阻力和成本，達(dá)成改革的目的。

4 政策調(diào)整：深化宅基地制度改革的困境破解、目標(biāo)確定及路徑選擇

4.1 改革面臨的困境

（1）長期存在的制約城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式導(dǎo)致的城鄉(xiāng)土地和住房制度的二元分割狀態(tài)是客觀存在的，這種城鄉(xiāng)差異不僅直接影響土地和住房市場化配置和有效利用，也會(huì)影響和制約勞動(dòng)力、資本等要素的流動(dòng)和配置。二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場分割，農(nóng)村建設(shè)用地市場和住房市場規(guī)范建設(shè)相對薄弱等，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場建設(shè)的主要障礙。

（2）地區(qū)資源稟賦及發(fā)展環(huán)境對改革的約束。受到地理位置較差、土地生產(chǎn)力薄弱、生態(tài)資源有限等條件約束，一些地區(qū)缺乏有效的市場需求，使得這些地區(qū)的制度改革存在“無效供給”，而一些地區(qū)存在市場需求，卻又缺乏匹配這些需求的制度改革“有效供給”。這往往會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)供需錯(cuò)位，不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與發(fā)展。

（3）參與主體行動(dòng)能力的限制對改革的影響。不同主體對于宅基地制度改革的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)明顯存在差異，因此，其參與改革的行動(dòng)能力受到不同的限制。多數(shù)農(nóng)村宅基地的市場可開發(fā)性較低，農(nóng)戶自身的能力難以助其提高宅基地的使用收益。集體經(jīng)濟(jì)組織在市場上的收益談判力和統(tǒng)合管理能力較弱，難以拓展出更多的閑置宅基地開發(fā)途徑以獲得或提高收益。盤活閑置宅基地的交易成本偏高且政策制度的限制依舊較多，企業(yè)參與投資的預(yù)期收益和相關(guān)權(quán)益難以得到保障。政府則主要面臨著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)平衡的問題，不僅要平衡宅改過程中多方主體的利益訴求，還要在經(jīng)濟(jì)增長競爭中尋求經(jīng)濟(jì)效率的最優(yōu)化。

4.2 改革目標(biāo)

宅基地制度改革不僅涉及鄉(xiāng)村振興，更事關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展。2017年，中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，標(biāo)志著中國的城鄉(xiāng)關(guān)系在經(jīng)歷了分割和統(tǒng)籌階段，開始進(jìn)入融合發(fā)展時(shí)期。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是時(shí)代的要求，也是歷史的必然。在此背景下，農(nóng)村宅基地應(yīng)突破單一的社會(huì)保障功能，被賦予更加多元的改革目標(biāo)。

（1）促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向、自由流動(dòng)。宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地市場化配置機(jī)制，在市場機(jī)制作用下，實(shí)現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向、自由流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)。

（2）帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。農(nóng)村宅基地制度改革要適應(yīng)并服務(wù)于鄉(xiāng)村自身發(fā)展，通過盤活土地要素，吸引資本和人才要素，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供支持，促進(jìn)宜居宜業(yè)、和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

（3）提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。農(nóng)村宅基地制度改革要通過整理盤活閑置宅基地，拓寬村集體和村民的收入渠道，逐步完善抵押、轉(zhuǎn)讓、退出等權(quán)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。

4.3 改革路徑

（1）適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，逐步完善相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)。城鄉(xiāng)融合強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要素的雙向、自由流動(dòng)。宅基地制度改革不僅涉及城鄉(xiāng)人口要素流動(dòng)，也涉及城鄉(xiāng)土地和資本要素流動(dòng)，與城鄉(xiāng)發(fā)展息息相關(guān)。在此背景下，農(nóng)村宅基地制度改革不僅是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力舉措。政府應(yīng)加快完善相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)：一是要加快培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，適時(shí)推進(jìn)宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換和流轉(zhuǎn)，建立和完善農(nóng)村建設(shè)用地市場化配置機(jī)制，釋放農(nóng)村宅基地的市場價(jià)值；二是要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)建設(shè)用地，提高土地資源配置效率；三是要健全縣—鄉(xiāng)—村三級(jí)協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)不同層級(jí)政府和組織之間的合作關(guān)系，增強(qiáng)宅改的推動(dòng)力。

（2）確保改革因地因村制宜，有效回應(yīng)住房需求與屬性變化。宅基地制度改革路徑，應(yīng)當(dāng)視所在地區(qū)、所在村莊的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展規(guī)劃等綜合確定，循序漸進(jìn)，分地分步推進(jìn)。

其一，對于資源稟賦條件較差，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)村，應(yīng)當(dāng)重視住房的居住屬性和社會(huì)屬性，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村建房審批管理，滿足農(nóng)戶的建房需求。要積極回應(yīng)住房權(quán)益的社會(huì)公平訴求，對于本村居住的農(nóng)民嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”政策，保障農(nóng)戶的基本住房需求；對于進(jìn)城務(wù)工并且希望在城市長期穩(wěn)定生活的農(nóng)民，鼓勵(lì)其退出宅基地并提供城市商品房購房補(bǔ)貼，同時(shí)可為其保留一定期限的資格權(quán)作為兜底保障。

其二，對于有一定資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)戶的改善型住房需求，提供統(tǒng)規(guī)自建、農(nóng)民公寓、多戶聯(lián)建等多樣化的住房選擇，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要適當(dāng)顯化住房投資屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，逐步放開對宅基地和農(nóng)房的出讓、出租、入股、抵押、擔(dān)保等行為的限制，完善相關(guān)配套制度建設(shè)，在不損害農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上釋放宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收入的提高。

其三，對于資源稟賦條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)均較好的鄉(xiāng)村，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)戶的多元化住房需求，滿足農(nóng)戶對住房品質(zhì)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益的追求，可以引入更多的市場機(jī)制以滿足農(nóng)戶對于住房的個(gè)性化需求。應(yīng)允許農(nóng)戶利用宅基地和農(nóng)房發(fā)展工商業(yè)，實(shí)現(xiàn)居住功能和投資功能的有效整合。要探索提高宅基地和農(nóng)房的市場化程度，在有條件的地區(qū)將宅基地制度改革融入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地要素的市場化配置，同時(shí)也可探索實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，從而最大化農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（3）兼顧改革的效率與公平，加強(qiáng)各主體利益訴求有效耦合。宅基地制度改革還應(yīng)該兼顧效率和公平兩大改革訴求，在充分認(rèn)識(shí)不同參與主體利益訴求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并完善多主體參與宅基地制度改革的協(xié)同合作機(jī)制，解決主體之間的信息不對稱問題，形成多主體利益耦合的改革合力。一是要平衡好改革的經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平，在不損害農(nóng)民及其他主體基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索共同利益最大化的改革路徑，構(gòu)建完善政府、村集體、農(nóng)戶與社會(huì)資本之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作與共贏。二是要建立多主體參與宅基地制度改革的激勵(lì)機(jī)制，提高各主體對于宅基地制度改革的認(rèn)識(shí)與認(rèn)同感，充分發(fā)揮多主體的耦合聯(lián)動(dòng)效益。三是要明確多主體參與宅基地制度改革的利益分配機(jī)制，通過對各主體的參與范圍、參與事項(xiàng)、收益份額進(jìn)行劃定，避免改革中權(quán)利尋租的問題，力求共同利益最大化和利益分配的合理化。

5 結(jié)論

宅基地制度改革是一個(gè)新老問題交織、涉及面廣且關(guān)乎農(nóng)民基本利益的復(fù)雜問題，也是當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。宅基地制度改革能否回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題，能否逐漸在全國范圍內(nèi)推進(jìn)，關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建，也關(guān)系到中國城鄉(xiāng)發(fā)展的未來。本文基于政策系統(tǒng)分析框架，遵循“改革環(huán)境—改革利益相關(guān)者—政策調(diào)整”的分析邏輯，分析了農(nóng)村住房屬性與住房需求層次在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的差異化特征，以及不同利益相關(guān)者的差異化改革訴求。研究結(jié)果表明：（1）宅基地制度改革的目標(biāo)和定位應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，要逐步破除相關(guān)制度壁壘，減少改革與發(fā)展阻力，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地制度改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)；（2）宅基地制度改革應(yīng)分地推進(jìn)、循序漸進(jìn)，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在保障農(nóng)村居民基本居住需求的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)住房的財(cái)產(chǎn)屬性，探索適應(yīng)于當(dāng)?shù)胤A賦條件和發(fā)展趨勢的改革目標(biāo)及路徑；（3）宅基地制度改革要在眾多訴求中尋求“最大公約數(shù)”，要兼顧改革的效率和公平，通過構(gòu)建和完善改革協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制與利益分配機(jī)制，提升各主體利益訴求耦合程度，以減少改革阻滯。

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Understanding the Logic of Chinas Rural Residential Land System Reform from Multiple Perspectives

LYU Ping， QIU Jun， SONG Lan

（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this paper is to conduct an in-depth analysis of the logic of rural residential land system reform based on the policy system analytical framework， from the perspectives of the reform environment and the reform stakeholders， respectively， so as to propose the corresponding reform path. The research methods include induction and deduction as well as theoretical analysis. The research results show that： 1） in the context of urban-rural integration development， the objectives and position of rural residential land system reform should adapt to the general trend of urban-rural integration development and improve the corresponding institutional mechanism construction. 2） For regions with different development environments， differentiated reform initiatives should be taken to cope with changes in housing attributes and demand levels. 3） The rural residential land system reform should not only seek the “maximum convention” of the interests of different subjects， but also consider fairness and efficiency， so as to form the reform synergy of coupling the interests of multiple subjects and reduce the obstacles and constraints brought about by the reform. In conclusion， the rural residential land system reform is a complex issue that intertwines old and new issues， involves a wide range of areas and concerns the basic interests of farmers， and should be discussed from multiple perspectives， including the reform environment， reform stakeholders and urban-rural relations， and systematically studied to clarify the reform goals and determine the reform path.

Key words： rural residential land system reform； urban-rural relationship； stakeholders； reform path

（本文責(zé)編：郎海鷗）