宋洋 朱道林 徐陽 張嘉慶

摘要：研究目的：檢驗(yàn)資源枯竭型城市政策扶持對于工業(yè)用地利用效率提升的作用效果，以期為推動資源枯竭型城市工業(yè)用地提質(zhì)增效與扶持政策的精準(zhǔn)實(shí)施提供決策依據(jù)。研究方法：基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型與多期雙重差分模型。研究結(jié)果：（1）研究期內(nèi)，中國資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率顯著提升，但整體水平依舊滯后于資源富集型城市和非資源型城市。（2）政策扶持有效促進(jìn)了資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的提升，其影響效應(yīng)存在一定的滯后性。（3）政策扶持對于工業(yè)用地利用效率的影響在不同地理區(qū)位、人口規(guī)模和資源類型分組中具有明顯的異質(zhì)性。扶持政策的實(shí)施對于東部城市、礦業(yè)城市工業(yè)用地利用效率提升起到顯著的推動作用；與小城市相比，大中城市工業(yè)用地利用效率提升受政策扶持的驅(qū)動效果更加明顯。研究結(jié)論：應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地區(qū)功能定位和比較優(yōu)勢，繼續(xù)細(xì)化扶持政策的精準(zhǔn)實(shí)施，紓困不同類型資源枯竭型城市工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與轉(zhuǎn)型升級；鼓勵資源枯竭型城市創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式，盤活利用閑置低效工業(yè)空間，凝練可推廣的工業(yè)用地綠色利用模式。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地利用效率；政策扶持；雙重差分模型；資源枯竭型城市

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）05-0090-11

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（19JZD013）；中國博士后科學(xué)基金面上項目（2022M720220）。

中國眾多資源型城市承擔(dān)著重要的資源能源供給功能，為形成獨(dú)立完整的工業(yè)體系、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長提供了關(guān)鍵支撐[1]。但隨著資源開采力度的不斷加大，大量資源富集型城市不可避免地步入資源枯竭階段，由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)增長乏力、就業(yè)活力下降、工業(yè)用地閑置與生態(tài)環(huán)境惡化等問題對資源枯竭型城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型構(gòu)成了普遍困擾[2]。對此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2000年6月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》。以此為政策起點(diǎn)，資源枯竭型城市扶持政策開始逐步落地并分階段推進(jìn)。2007年，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出通過建立衰退產(chǎn)業(yè)援助、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育、資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)乳L效機(jī)制，以支持資源型城市可持續(xù)發(fā)展。以《意見》為核心，國家在2008年、2009年與 2011年先后分三批確定了69座資源枯竭型城市，同時明確通過提供專項轉(zhuǎn)移支付資金、建立資源開發(fā)補(bǔ)償與接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)幫扶發(fā)展等一系列舉措機(jī)制扶持其實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。

長期以來，促進(jìn)資源枯竭型城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型已成為實(shí)現(xiàn)中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。當(dāng)前學(xué)界也分別針對資源枯竭型城市扶持政策的實(shí)施效果及轉(zhuǎn)型績效評價、資源枯竭型城市演化及轉(zhuǎn)型機(jī)制等問題展開了豐富探討[3]。扶持政策實(shí)施效果及轉(zhuǎn)型績效研究方面，主要基于城市發(fā)展質(zhì)量[4]、區(qū)域創(chuàng)新[5]與碳減排效應(yīng)[6]等維度展開。HU等基于對棗莊、阜新兩座資源枯竭型城市的對比研究，探討了不同制度變遷機(jī)制對城市經(jīng)濟(jì)韌性的塑造作用[7]；孫天陽等發(fā)現(xiàn)資源枯竭型城市扶持政策顯著促進(jìn)了地區(qū)人均GDP與就業(yè)率的提升[8]；余林徽等發(fā)現(xiàn)扶持政策的實(shí)施能夠顯著促進(jìn)資源枯竭型地區(qū)制造業(yè)復(fù)雜度的提升[9]。資源枯竭型城市演化及轉(zhuǎn)型機(jī)制研究方面，夏敏等基于利用主體視角分析了典型資源枯竭型城市工礦用地變化的驅(qū)動機(jī)制[10]；DOU等刻畫了資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇過程對生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的長期、短期影響差異[11]。

工業(yè)用地是支撐工業(yè)發(fā)展的基本投入要素，工業(yè)用地利用效率的發(fā)揮是影響城市整體發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中國資源枯竭型城市在工業(yè)用地利用效率方面的短板是造成與其他城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要原因，也是阻滯其轉(zhuǎn)型發(fā)展質(zhì)量提升的關(guān)鍵瓶頸。近年來，工業(yè)用地利用效率相關(guān)成果不斷豐富，研究內(nèi)容涉及內(nèi)涵界定、定量評估、格局演化與驅(qū)動機(jī)制等多個方面[12]，研究尺度涵蓋省級、市級、城市群、流域經(jīng)濟(jì)帶與開發(fā)區(qū)等不同維度[13]，相關(guān)結(jié)論為揭示工業(yè)用地利用效率的多維演化特征，促進(jìn)工業(yè)用地優(yōu)化配置提供了有益參考。然而總結(jié)發(fā)現(xiàn)，作為衡量資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型成效的重要表征，聚焦中國資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率演化過程的研究相對不足，更鮮有研究直接探討扶持政策對于資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率演化的影響。因此，中國資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率如何演化？政策扶持的實(shí)施是否對資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的提升帶來預(yù)期的積極影響？政策實(shí)施對于不同類型資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的影響是否存在差異？討論以上內(nèi)容能夠?yàn)橥晟瀑Y源枯竭型城市工業(yè)用地高效配置機(jī)制，促進(jìn)扶持政策“有的放矢”及差異化實(shí)施提供依據(jù)。

鑒于此，本文以中國資源枯竭型城市為研究對象，將工業(yè)用地利用效率作為評估指標(biāo)，深入考量政策扶持對資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的影響效果及其異質(zhì)性，以期為完善資源枯竭型城市工業(yè)用地優(yōu)化配置與扶持政策的有效推進(jìn)提供支撐。可能的邊際貢獻(xiàn)包括：（1）將工業(yè)污染排放指標(biāo)納入工業(yè)用地利用效率評估體系，并采用基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型定量測度資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率，科學(xué)辨識資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的演化特征，對現(xiàn)有工業(yè)用地利用效率評估及優(yōu)化配置研究形成補(bǔ)充。（2）通過多期雙重差分模型（difference-in-differences，DID）檢驗(yàn)資源枯竭型城市政策扶持對工業(yè)用地利用效率的影響效果。區(qū)別于既有對于資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型效果評估研究成果，本文以資源枯竭型城市的獲批及政策扶持作為一項準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，考察政策扶持對于資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的影響，研究聚焦資源枯竭型城市工業(yè)用地配置問題更有針對性，能夠?yàn)橘Y源枯竭型城市工業(yè)用地高效利用提供更可靠的政策依據(jù)。

1 理論分析與研究假說

改革開放至今的40余年內(nèi)，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量不斷壯大，持續(xù)成為國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和發(fā)展的重要引擎。2021年，全國工業(yè)增加值總量實(shí)現(xiàn)37.45萬億元，占GDP比重達(dá)到32.59%①。與此同時，全國城市工業(yè)用地面積由2000年的4 874.45 km2增長至2021年的11 336.75km2，增幅高達(dá)132.57%②。長期以來，在地方政府普遍實(shí)施的“以地引資”策略驅(qū)動下，中國城市普遍維持著工業(yè)用地低效擴(kuò)張態(tài)勢[14]，同時存在工業(yè)用地占比過高的現(xiàn)象，這在資源型枯竭型城市中尤為突出[15]。

受資源型產(chǎn)業(yè)所具備的自然壟斷特征影響，資源型城市通常存在土地市場化水平偏低、行政力量干預(yù)過強(qiáng)等問題。在資源型城市建設(shè)發(fā)展初期，財政分權(quán)與晉升錦標(biāo)賽等的強(qiáng)驅(qū)動，造成了嚴(yán)重的工業(yè)用地出讓“逐底競爭”與供應(yīng)失序現(xiàn)象[16]。伴隨本地資源能源的開采與耗竭，大量資源型城市在經(jīng)歷了形成、成長與成熟的生命周期后，相繼步入“礦竭城衰”的發(fā)展困境[17]，工業(yè)用地閑置與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出過低等現(xiàn)象更為突出，這對城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了更大挑戰(zhàn)[18]。同時，部分資源型城市科技創(chuàng)新能力不足，帶來本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的固化和鎖定。以資源開采和粗加工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，也伴隨著高能耗、高污染和高排放的負(fù)面環(huán)境壓力，加之早期城市建設(shè)過程中環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展意識的缺乏，均從客觀上阻滯了工業(yè)用地利用效率的提升[19]。與資源富集型城市與非資源型城市相比，資源枯竭型城市存在的一系列經(jīng)濟(jì)社會矛盾是中國高質(zhì)量發(fā)展所遇問題的集中凸顯。

由此，提出假說一：資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率水平低于資源富集型城市與非資源型城市。

資源枯竭型城市分批確定后，中央財力性轉(zhuǎn)移支付、地方可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金等扶持制度及相應(yīng)配套辦法逐步建立，以用于解決城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、基本公共服務(wù)完善、企業(yè)關(guān)閉及相關(guān)善后工作。2013年，國務(wù)院印發(fā)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），確定了262座資源型城市，同時細(xì)化了扶持政策的內(nèi)容和具體辦法，為進(jìn)一步統(tǒng)籌分類推動資源型城市科學(xué)發(fā)展、解決資源枯竭型城市歷史遺留問題提供了明確指導(dǎo)[20]。2021年，國務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》，再次將加快資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型升級、補(bǔ)齊發(fā)展短板明確為推進(jìn)新階段區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。

扶持政策實(shí)施的根本目的在于解決資源枯竭型城市面臨的系統(tǒng)性社會經(jīng)濟(jì)及環(huán)境問題，逐步推動城市走出“礦竭城衰”的困境。一方面，深陷對單一資源型產(chǎn)業(yè)的高度依賴、缺少接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型困難的重要原因。資源型枯竭型城市依托原有資源稟賦優(yōu)勢，形成了以自然資源開采或加工為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征[21]。扶持政策的實(shí)施能夠鼓勵培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延長和拓寬，有助于資源枯竭型城市孵化形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以擺脫對原有資源型產(chǎn)業(yè)的過度依賴。另一方面，資源枯竭型城市的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背負(fù)著高昂的生態(tài)環(huán)境代價，環(huán)境污染等負(fù)外部性過高始終制約著其自身工業(yè)用地利用效率的提升。有效的政策扶持能夠優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)要素配置，有效減少環(huán)境污染排放，提升城市環(huán)境治理能力，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)用地利用效率的有效提升，推動城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量。

由此，提出假說二：政策扶持有效促進(jìn)了資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的提升。

中國資源枯竭型城市在地理區(qū)位、人口規(guī)模與資源稟賦等方面存在諸多差異[22]。就地理區(qū)位來看，多數(shù)資源枯竭型城市地處東北地區(qū)和中西部地區(qū)，與省會和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的空間距離、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系具有明顯不同。就人口規(guī)模來看，除棗莊、瀘州等城市人口規(guī)模相對較大外，其他城市多為中小城市，各城市人口承載能力和人口吸引力也存在顯著差別。此外，根據(jù)《規(guī)劃》中對于資源類型的劃分，全國資源枯竭型城市還可以劃分為森工城市和礦業(yè)城市兩類，各城市所蘊(yùn)含及主導(dǎo)的資源種類差異明顯，也使得其自身工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)及韌性呈現(xiàn)分化特征。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的顯著差異決定了不同資源枯竭型城市面臨的轉(zhuǎn)型瓶頸也不盡相同[23]，因此，在扶持政策的實(shí)施過程中，政策的實(shí)施方向、力度、靈活性與政策間的相互影響難免會對工業(yè)生產(chǎn)要素配置產(chǎn)生差異化的影響，從而帶來工業(yè)用地利用效率的動態(tài)變化。對于部分中西部城市，單一資源型產(chǎn)業(yè)造成的發(fā)展路徑依賴更為嚴(yán)重，僅簡單依靠財政轉(zhuǎn)移支付或難以推動其工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級；對于部分森工城市和小城市而言，在自身原有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、尋求新的替代性支柱產(chǎn)業(yè)則更為困難，短期內(nèi)政策扶持的效果或許較難顯現(xiàn)。

由此，提出假說三：政策扶持對資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的影響存在異質(zhì)性。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究方法

2.1.1 基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型

工業(yè)用地利用效率評估反映的是工業(yè)生產(chǎn)過程中工業(yè)用地的投入產(chǎn)出關(guān)系，多采用基于隨機(jī)前沿分析（SFA）[24]與數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）[25]的多元模型和方法加以測算。其中，DEA方法是CHARNES和COOPER等學(xué)者于1978年提出的效率評價方法之一[26]。TONE在此基礎(chǔ)上改進(jìn)并先后提出了SBMUndesirable模型和超效率SBM-Undesirable模型，有效解決了傳統(tǒng)DEA模型非期望產(chǎn)出評價缺失與變量松弛的問題[27]。為同時考察工業(yè)用地利用過程中的非期望產(chǎn)出，準(zhǔn)確刻畫資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的演化特征，本文因此采用考慮非期望產(chǎn)出的超效率SBM-Undesirable模型進(jìn)行測度[28]。

在把握工業(yè)用地利用效率內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，本文借鑒已有成果構(gòu)建工業(yè)用地利用效率測度指標(biāo)體系，以體現(xiàn)工業(yè)用地配置過程中的投入與產(chǎn)出關(guān)系。（1）遵循工業(yè)用地利用效率評估的基本框架，基于土地、資本、勞動力三要素維度選取投入指標(biāo)。參考韓海彬等[29]的思路，分別選擇城市工業(yè)用地面積、城市年工業(yè)固定資產(chǎn)凈值表征土地與資本要素投入。由于工業(yè)從業(yè)人員直接數(shù)據(jù)未予官方公布，借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)的通用做法，間接計算獲取各城市工業(yè)從業(yè)人員數(shù)，具體采用第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員與建筑業(yè)從業(yè)人員之差加以表征。（2）為提高工業(yè)用地利用效率測算結(jié)果的準(zhǔn)確性，基于期望產(chǎn)出與非期望產(chǎn)出兩個維度選擇產(chǎn)出指標(biāo)。選擇各城市工業(yè)增加值表征期望產(chǎn)出，以反映工業(yè)用地利用過程中的經(jīng)濟(jì)效益。分別選擇各城市工業(yè)廢水和工業(yè)二氧化硫排放量表征非期望產(chǎn)出，以刻畫工業(yè)用地利用過程造成的環(huán)境污染。各指標(biāo)說明如表1所示。

2.1.2 雙重差分模型

被解釋變量為計算所得各城市工業(yè)用地利用效率值，核心解釋變量為上述設(shè)置“是否為資源枯竭型城市”的虛擬變量。既有文獻(xiàn)表明，工業(yè)用地利用效率的演化除受政策扶持及約束的影響外，還與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口集聚程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給狀況等多種因素密切相關(guān)。為緩解變量遺漏所造成的估計偏誤，本文參考既有研究成果，在實(shí)證檢驗(yàn)過程中同時納入一組控制變量。具體地：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（lnGDPpc），采用城市人均GDP表征；（2）財政支持力度（lnExpend），采用城市人均財政支出表征；（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級（lnIndus），采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比表征；（4）人口集聚程度（lnPop），采用建成區(qū)常住人口密度表征；（5）交通發(fā)展水平（lnRoad），采用建成區(qū)道路密度表征；（6）科技投入力度（lnTech），采用城市科學(xué)技術(shù)支出表征；（7）環(huán)境保護(hù)力度（lnEnvir），采用城市PM2.5濃度的倒數(shù)表征；（8）公共服務(wù)供給水平（lnGreen），采用城市人均公園綠地面積表征。各指標(biāo)說明如表2所示。

2.2 數(shù)據(jù)來源

國家所確定的69座資源枯竭型城市除包含24座地級市之外，還包括45座區(qū)（縣）等行政級別城市[31]。鑒于長時序面板數(shù)據(jù)的可獲取性和連續(xù)性，本文選擇以全國284座地級以上城市為研究樣本，研究時段確定為2003—2019年。其中，以24座地級資源枯竭型城市為處理組，其余260座城市為對照組。此外，依據(jù)《規(guī)劃》所確定的資源型城市名單，除名單中所包含的24座資源枯竭型城市外，進(jìn)一步將對照組的260座城市劃分為90座資源富集型城市（入選資源型城市名單，但非資源枯竭型城市）與170座非資源型城市兩組。研究所選24座資源枯竭型城市在地理區(qū)位、人口規(guī)模與主導(dǎo)資源類型等方面具有顯著差異，能夠較為全面地反映中國資源枯竭城市的基本狀況。研究所用數(shù)據(jù)包括各城市工業(yè)用地面積數(shù)據(jù)、工業(yè)投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)與相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等。具體地，工業(yè)用地面積數(shù)據(jù)來源于歷年《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》；工業(yè)固定資產(chǎn)凈值、工業(yè)從業(yè)人員數(shù)據(jù)與工業(yè)污染排放數(shù)據(jù)來源于歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，并通過各省市統(tǒng)計年鑒及統(tǒng)計公報進(jìn)行補(bǔ)充。工業(yè)增加值數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，同時基于統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充與校核。針對個別城市出現(xiàn)的數(shù)據(jù)缺失問題，采用均值法或線性趨勢法進(jìn)行插補(bǔ)。

3 實(shí)證結(jié)果分析

3.1 描述性分析

采用MaxDEA軟件對研究樣本城市工業(yè)用地利用效率進(jìn)行測算，圖1報告了不同城市分組工業(yè)用地利用效率時序演化趨勢。研究期內(nèi)，資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率均值僅為0.256，遠(yuǎn)低于資源富集型城市的0.385和非資源城市的0.458。就時序演化趨勢看，資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率均值由2003年的0.181波動上升至2019年的0.333，上升幅度達(dá)83.98%。資源富集型城市由2003年的0.316上升至2019年的0.426，非資源型城市由2003年的0.426上升至2019年的0.597， 上升幅度分別為34.81%和40.14%。整體來看，不同分組城市工業(yè)用地利用效率值均呈現(xiàn)波動上升態(tài)勢，但資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率依舊顯著低于資源富集型城市和非資源型城市。資源枯竭型城市是工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的難點(diǎn)和重點(diǎn)，資源枯竭導(dǎo)致其原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)難以有效煥活自身工業(yè)經(jīng)濟(jì)衰退，使得其單位面積工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益不足、工業(yè)用地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，加之企業(yè)生產(chǎn)工藝技術(shù)水平與工業(yè)污染排放治理能力較低，直接造成其整體工業(yè)用地利用效率水平明顯滯后。由此，假說一得到驗(yàn)證。

3.2 基準(zhǔn)回歸分析

利用多期雙重差分模型檢驗(yàn)扶持政策對資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的影響效果，表3匯報了基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果。就結(jié)果來看，在控制城市和年份固定效應(yīng)的前提下，無論加入控制變量與否，4個模型中政策扶持（Policy）的估計系數(shù)均在1%水平下顯著為正。具體來看，模型（1）未加入控制變量，回歸結(jié)果在1%水平下顯著為正，系數(shù)為0.200。模型（2）與模型（3）中逐步加入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（lnGDPpc）、財政支持力度（lnExpend）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級（lnInuds）、人口集聚程度（lnPop）、交通發(fā)展水平（lnRoad）與科技投入力度（lnTech）6個控制變量，回歸結(jié)果均顯著為正。模型（4）中加入所有控制變量，回歸系數(shù)最終為0.188，且在1%水平下顯著為正。由此可知，扶持政策對于資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的提升具有顯著的促進(jìn)作用，從而驗(yàn)證了假說二。

就控制變量來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（lnGDPpc）、財政支持力度（lnExpend）與人口集聚程度（lnPop）均為正向顯著，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級（lnInuds）則為負(fù)向顯著，交通發(fā)展水平（lnRoad）、科技投入力度（lnTech）、環(huán)境保護(hù)力度（lnEnvir）與公共服務(wù)供給水平（lnGreen）未通過顯著性檢驗(yàn)。近年來，各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的改善、政府公共財政支持與城市人口的集聚對于自身工業(yè)用地利用效率的提升起到了顯著的推動作用。但資源枯竭型城市依托資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了“二三一”的結(jié)構(gòu)特征，短期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化轉(zhuǎn)型仍舊難以突破長期形成的資源依賴[1]，對于其工業(yè)用地利用效率的提升構(gòu)成了一定的阻滯作用。此外，資源枯竭型城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)供給水平較弱，科技創(chuàng)新投入與環(huán)境規(guī)制力度相對不足，尚未形成對于工業(yè)用地利用效率提升的正向影響。

3.3 異質(zhì)性分析

為考察扶持政策對資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的異質(zhì)性影響，本文分別基于城市地理區(qū)位、人口規(guī)模和資源類型差異進(jìn)行分組回歸分析，表4匯報了異質(zhì)性分析結(jié)果。

（1）地理區(qū)位差異。根據(jù)地理區(qū)位差異，將樣本劃分為東部城市和中西部城市兩組進(jìn)行回歸。模型（1）與模型（2）結(jié)果顯示，扶持政策顯著促進(jìn)了東部資源枯竭型城市的工業(yè)用地利用效率，而對中西部城市的影響并不顯著。東部地區(qū)資源枯竭型城市在地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與開放程度等方面更具優(yōu)勢[32]，更易在相關(guān)政策利好與原有的工業(yè)基礎(chǔ)之上，孵化接續(xù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，完成低效工業(yè)用地的改造升級，進(jìn)而帶來整體工業(yè)用地利用效率的提升。相反，中西部地區(qū)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)韌性與城市發(fā)展基礎(chǔ)水平相對薄弱，扶持政策對于工業(yè)用地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的提升效果有限，加之生態(tài)環(huán)境治理水平較低，工業(yè)污染排放較東部地區(qū)更高，因而造成其對于整體效率提升的促進(jìn)效果并不顯著。

（2）人口規(guī)模差異。根據(jù)城區(qū)常住人口規(guī)模，將樣本劃分為大中城市（50萬人以上）與小城市（50萬人以下）兩組進(jìn)行回歸。模型（3）與模型（4）結(jié)果顯示，大中城市與小城市分組回歸系數(shù)分別為0.205與0.191，分別在1%與5%水平下顯著為正，這表明政策扶持對大中城市工業(yè)用地利用效率提升的促進(jìn)效果更加明顯。大中城市具有更高的人口和人才吸納能力，更易在一系列扶持政策的幫助下，妥善引導(dǎo)勞動力、人才和技術(shù)等要素向接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)流動，從而有效改善自身面臨的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題。小城市人口和市場規(guī)模較為有限，對于扶持政策紅利的利用和轉(zhuǎn)化能力相對較弱。

（3）資源類型差異。根據(jù)主導(dǎo)資源類型差異，進(jìn)一步將樣本劃分為礦業(yè)城市和森工城市兩組再次進(jìn)行回歸。模型（5）與模型（6）結(jié)果顯示，扶持政策對礦業(yè)城市工業(yè)用地利用效率的影響顯著為正，對于森工城市的影響則不顯著，該結(jié)果表明扶持政策的實(shí)施顯著促進(jìn)了礦業(yè)城市工業(yè)用地利用效率的提升。森工城市多地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和交通運(yùn)輸條件相對較差，尤其自國家天然林保護(hù)工程實(shí)施以來，森林資源采伐受到更加嚴(yán)格的限制，這也進(jìn)一步加深了城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的難度[33]。加之該類城市人口和市場規(guī)模相對較小，同時缺乏周邊區(qū)域中心城市的輻射帶動效應(yīng)，較難依托扶持政策的實(shí)施形成驅(qū)動自身工業(yè)用地利用效率提升的正向合力。

綜上，扶持政策對于資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的影響效果，在不同地理區(qū)位、人口規(guī)模和資源類型的城市中存在顯著差異，從而驗(yàn)證了假說三。因此，扶持政策的落地實(shí)施應(yīng)當(dāng)綜合考察不同城市的比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源環(huán)境承載能力等多種因素，通過差異化精準(zhǔn)施策以幫助資源枯竭型城市找準(zhǔn)功能定位，實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，助推工業(yè)用地提質(zhì)增效。不同城市應(yīng)當(dāng)合理利用扶持政策，突破關(guān)鍵工藝和技術(shù)環(huán)節(jié)瓶頸，通過技術(shù)補(bǔ)鏈實(shí)現(xiàn)資源深加工與產(chǎn)品附加值提升，依靠接替新興產(chǎn)業(yè)為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展賦能，激發(fā)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。同時，應(yīng)當(dāng)依托工業(yè)用地布局調(diào)整，提高城市生態(tài)環(huán)境治理能力，建立資源枯竭型城市可持續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效機(jī)制。

3.4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為驗(yàn)證資源枯竭型城市政策扶持對工業(yè)用地利用效率的促進(jìn)作用是否穩(wěn)健，本文采用平行趨勢檢驗(yàn)、選取不同對照組、更換被解釋變量與改變扶持政策實(shí)施時間表示方法等對結(jié)果進(jìn)行依次驗(yàn)證。

（1）平行趨勢檢驗(yàn)。采用雙重差分法的前提是滿足平行趨勢檢驗(yàn)，即處理組和控制組在沒有政策干擾時，其因變量變化趨勢相同[34]。為避免潛在的多重共線問題，以扶持政策實(shí)施的前一年為基期進(jìn)行平行趨勢檢驗(yàn)?；貧w結(jié)果如圖2所示，扶持政策實(shí)施前的回歸系數(shù)均不顯著，即實(shí)驗(yàn)組與對照組在事前的變化趨勢上并未呈現(xiàn)顯著差異，滿足事前平行趨勢檢驗(yàn)。就政策的動態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)來看，扶持政策實(shí)施當(dāng)期和此后的第一年內(nèi)不具有顯著影響，正向影響效應(yīng)從第二年開始出現(xiàn)。該結(jié)果表明，扶持政策對于工業(yè)用地利用效率的影響并未呈現(xiàn)“立竿見影”的效果，其效應(yīng)具有一定的滯后性。在各項轉(zhuǎn)移支付和配套政策的支持下，資源枯竭型城市的工業(yè)用地利用效率得到了顯著改善。但囿于對自身自然資源的長期依賴，資源枯竭型城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級是一個緩慢的過程，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的高效利用依舊需要持久著力。

（2）選取不同的對照組?？紤]到資源枯竭型城市與一般非資源型城市可能存在較大差異，根據(jù)《規(guī)劃》所公布的資源型城市名單，將資源型城市中的資源富集型城市作為對照組。表5模型（2）結(jié)果顯示，改變對照組后，回歸結(jié)果仍顯著為正。

（3）更換被解釋變量。參考SONG等[26]的做法，進(jìn)一步采用SBM-Undesirable模型再次測算各城市工業(yè)用地利用效率值，通過更換被解釋變量以進(jìn)一步考察模型的穩(wěn)健性。表5模型（3）結(jié)果顯示，更換被解釋變量后，回歸結(jié)果仍顯著為正。

（4）改變扶持政策實(shí)施時間的賦值方法。三批資源枯竭型城市所公布的月份存在差異，第一批具體時間為2008年3月17日，第二批具體時間為2009年3月5日，第三批具體時間為2011年11月15日。參考孫天陽等[8]的做法，通過改變扶持政策實(shí)施時間的賦值方法以再次進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。具體地，對于第一批資源枯竭型城市，Posti，t在2008年前后分別賦值0和3/4；對于第二批資源枯竭型城市，Posti，t在2009年前后分別賦值0和5/6；對于第三批資源枯竭型城市，Posti，t在2011年前后分別賦值0和3/12。表5模型（4）結(jié)果顯示，改變賦值方法后，回歸結(jié)果仍顯著為正。綜上，本文回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

4 結(jié)論與政策建議

4.1 結(jié)論

本文采用基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型定量刻畫了中國資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的演化特征，同時以地級資源枯竭型城市構(gòu)建準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，通過多期雙重差分模型檢驗(yàn)了資源枯竭型城市政策扶持對工業(yè)用地利用效率的影響效果，進(jìn)而討論了政策扶持在促進(jìn)資源枯竭型城市工業(yè)用地優(yōu)化配置中發(fā)揮的作用。主要結(jié)論總結(jié)如下：（1）研究期內(nèi)，中國資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率顯著提升，但整體水平依舊顯著滯后于資源富集型城市和非資源型城市。（2）政策扶持有效促進(jìn)了資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率的提升，其影響效應(yīng)具有一定的滯后性。（3）政策扶持對于工業(yè)用地利用效率的影響在不同地理區(qū)位、人口規(guī)模和資源類型分組中存在明顯的異質(zhì)性。扶持政策的實(shí)施對于東部城市、礦業(yè)城市工業(yè)用地利用效率提升具有顯著的推動作用；與小城市相比，大中城市工業(yè)用地利用效率提升受政策扶持的驅(qū)動效果更加明顯。

4.2 政策建議

伴隨中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換與內(nèi)外環(huán)境變化，傳統(tǒng)“以地謀發(fā)展”模式的風(fēng)險和問題持續(xù)凸顯[35]，工業(yè)用地提質(zhì)增效的必然性與緊迫性不斷得到深化。推動資源枯竭型城市工業(yè)用地高效配置不僅是破解不平衡不充分發(fā)展矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是關(guān)乎區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與穩(wěn)定的重要抓手?；谝陨戏治?，提出如下政策建議。

第一，結(jié)合各地區(qū)功能定位和比較優(yōu)勢，采取差異化、針對性策略精準(zhǔn)紓困不同類型資源枯竭型城市工業(yè)用地提質(zhì)增效。應(yīng)當(dāng)綜合考察不同城市的比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源環(huán)境承載能力，提升扶持政策的針對性，尤其加大對中西部城市和森工城市的幫扶力度。突破關(guān)鍵工藝和技術(shù)環(huán)節(jié)瓶頸，通過技術(shù)補(bǔ)鏈實(shí)現(xiàn)資源深加工與產(chǎn)品附加值提升，依靠接替新興產(chǎn)業(yè)為城市工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展賦能，激發(fā)城市工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力。

第二，細(xì)化和完善新型工業(yè)用地供應(yīng)方式，賦能工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與轉(zhuǎn)型升級，引領(lǐng)城市整體空間發(fā)展質(zhì)量提升。地方政府可充分借助政策利好，探索和完善先租后讓、彈性出讓等新型工業(yè)用地供應(yīng)方式，通過強(qiáng)化土地要素保障，帶動工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。對于資源枯竭型城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境整治等方面的系統(tǒng)性問題，可以通過閑置低效工業(yè)空間盤活利用，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給，提高生態(tài)環(huán)境治理能力，促進(jìn)城市整體空間發(fā)展質(zhì)量提升。

第三，總結(jié)不同類型資源枯竭型城市工業(yè)用地利用效率提升經(jīng)驗(yàn)，探索形成可復(fù)制、可推廣的綠色利用模式。梳理不同城市在存量工業(yè)用地盤活利用、新企業(yè)與新業(yè)態(tài)孵化、綠色技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用等方面的成功經(jīng)驗(yàn)，凝練可推廣的工業(yè)用地綠色利用模式，進(jìn)一步有針對性地幫扶其他同類地區(qū)開拓綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展新空間。以工業(yè)用地利用效率提升為抓手，助推資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型升級，深度參與區(qū)域一體化發(fā)展，縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

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Impact of Policy Support for Resource-exhausted Cities on Industrial Land Use Efficiency in China

SONG Yang1，2， ZHU Daolin3，4， XU Yang5， ZHANG Jiaqing3

（1. College of Urban and Environmental Sciences， Peking University， Beijing 100871， China； 2. Peking UniversityLincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy， Beijing 100871， China； 3. College of Land Science and Technology， China Agricultural University， Beijing 100193， China； 4. Center for Land Policy and Law， Beijing 100193， China； 5. School of Finance and Public Administration， Hubei University of Economics， Wuhan 430205， China）

Abstract： The purpose of this study is to investigate the impact of policy support for resource-exhausted cities on industrial land use efficiency in China， to provide decision-making basis for promoting the industrial land use efficiency of resource-exhausted cities and the precise implementation of supporting policies. The research methods include the Super SBM-Undesirable model with DEA and the multi-period difference-in-differences model. The research results show that the mean value of industrial land use efficiency of resource-exhausted cities in China has improved significantly since the implementation of the supporting policies， but still remains far below the average level of resourcerich cities and non-resource-based cities. Policy support has effectively promoted the average level of industrial land use efficiency in resource-exhausted cities， while the impact has obvious time-lag effect. The impact of policy support on industrial land use efficiency has a significant heterogeneity in resource-exhausted cities with different geographical location， different city sizes and different resource types. Policy support has significantly promoted the improvement of industrial land use efficiency in eastern cities and mining cities. Compared with small cities， policy support has a more significant promoting effect on the industrial land use efficiency in large and medium-sized cities. In conclusion， we should sufficiently consider the functional positioning and comparative advantages of different cities， refine the precise implementation of support policies， and precisely promote the industrial structure optimization， transformation and upgrading of different resource-exhausted cities. It is also necessary to improve the supply mode of new industrial land， promote the revitalization and utilization of idle and inefficient industrial space， and explore the green utilization mode of industrial land that can be promoted.

Key words： industrial land use efficiency； policy support； difference-in-differences model； resource-exhausted cities

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

①全國工業(yè)增加值數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

②工業(yè)用地面積數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒（2021年）》。