蔡凌偉 陳微云

【關鍵詞】 高校; 內(nèi)部審計; 審計監(jiān)督; 協(xié)同路徑

【中圖分類號】 F239.45? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）04-0128-04

一、引言

隨著我國教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，教育經(jīng)費支出保持高位水平，《教育部2020年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計報告》②中指出，“2020年，全國教育經(jīng)費總投入為53 014億元?！备咝Ｗ鳛樯鐣橇Y源的主要提供者，一旦發(fā)生教育腐敗、違背師德師風等事件，就會成為輿論的眾矢之的。高校審計是強化監(jiān)督、防范腐敗的重要工具。2018年5月，習近平在中央審計委員會第一次會議中強調(diào)了審計在國家監(jiān)督體系統(tǒng)中的重要作用，要求增強審計監(jiān)督合力。2020年《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第47號）指出，內(nèi)部審計在組織中肩負著重要使命，高校內(nèi)部審計是高校內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分，更是推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工作和手段。然而高校內(nèi)部審計監(jiān)督協(xié)同機制的不完善，與其他職能監(jiān)督部門協(xié)同不足，重復監(jiān)督，各自為陣，審計覆蓋不全、審計成效細微，制約了內(nèi)部審計在高校治理中作用的發(fā)揮。目前，局限于經(jīng)濟監(jiān)督的高校內(nèi)部審計監(jiān)督難以滿足實際需要，現(xiàn)有的法律法規(guī)對內(nèi)部審計的現(xiàn)實工作也缺乏明確、具體的指導，內(nèi)部審計不同主體監(jiān)督的目標、對象、內(nèi)容、方法等也存在差異。因此，建立健全高校內(nèi)部審計監(jiān)督協(xié)同機制是適應內(nèi)部審計自身發(fā)展的必然需求。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

（一）國內(nèi)外關于協(xié)同理論的研究現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)分析

協(xié)同理論認為，一個管理系統(tǒng)內(nèi)部，人、組織、環(huán)境等各子系統(tǒng)內(nèi)部及其相互協(xié)調(diào)配合，共同圍繞目標齊心協(xié)力地運作，能產(chǎn)生1+1>2的協(xié)同效應，反之則會增加內(nèi)耗，陷入混亂無序狀態(tài)[1]。協(xié)同是一種能夠獲得協(xié)同效應的資源運用狀態(tài)。徐艷紅等（2018）提出，大數(shù)據(jù)時代給社會協(xié)同多元的治理性主體提供了機遇和挑戰(zhàn)，海量的數(shù)據(jù)資源零星地分散在各職能部門，使得一個問題的解決需要涉及多部門，但數(shù)據(jù)信息的共享打破壁壘層級，形成科學有效的多方協(xié)同共治機制。黨的十九屆四中全會指出，社會治理制度是共建共治共享，是協(xié)同理論在社會治理層面的有效運用。不同研究領域的學者，或出于不同的研究角度和研究目的，協(xié)同集成的內(nèi)容、組織方式等并不一樣[2]。協(xié)同理論已經(jīng)從最初局限于一個管理系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，拓展到面向時代和社會的大協(xié)同[3]。

（二）國內(nèi)外關于審計監(jiān)督理論研究現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)分析

勞倫斯·索耶（Lawrence B.Sawyer）認為，內(nèi)部審計是對各類業(yè)務和控制獨立評價，以判斷最終是否實現(xiàn)了組織目標。黨的十八屆四中全會首次將“審計監(jiān)督”從行政監(jiān)督中獨立出來成為“八大監(jiān)督”之一，標志著黨和國家對審計監(jiān)督的新認識和新定位，奠定了審計監(jiān)督的高層基調(diào)?！蛾P于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（2018年審計署第11號令），標志著內(nèi)部審計從單純經(jīng)濟活動監(jiān)督擴展到除經(jīng)濟活動以外的政策落實跟蹤、風險管控、領導履職等非單純經(jīng)濟活動。審計監(jiān)督與其他監(jiān)督相比更專業(yè)、更深入，但正是因為專業(yè)和深入，易忽略其他方面可能存在的風險與隱患，因此有必要充分利用其他監(jiān)督力量已有的成果，挖掘、分析事物之間的潛在聯(lián)系和風險。國內(nèi)外有關內(nèi)部審計的職能存在差異，而我國的審計監(jiān)督具有新時代中國特色，監(jiān)督范圍和內(nèi)容也在不斷擴大。

（三）國內(nèi)對審計監(jiān)督協(xié)同問題研究現(xiàn)狀及發(fā)展動態(tài)分析

江琦等（2018）認為，國家審計機關與國家監(jiān)察委對協(xié)同治理腐敗的路徑進行了初探，肯定了資源共享、完善法制建設、構建協(xié)同平臺對促進協(xié)同治理的有效性。王寶慶[4]指出，要充分利用國資委和其他監(jiān)督部門的優(yōu)勢特點，加強各方面的協(xié)同，形成國有資產(chǎn)的全面“監(jiān)督網(wǎng)”。張德力（2017）認為，內(nèi)部監(jiān)督機制包括黨組織、財務、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察，多機構的監(jiān)督對組織經(jīng)營行為產(chǎn)生威懾力，但如果各監(jiān)督部門權責不清，難以發(fā)揮監(jiān)督合力。祝楠（2017）認為，企業(yè)的外部監(jiān)督體系也存在著重復監(jiān)督、各自為戰(zhàn)等問題。雷蕾[5]提出審計監(jiān)督應當與輿論監(jiān)督有機融合。宿州市審計局（2018）以“清單督導”的方式推進國家審計與內(nèi)部審計協(xié)同機制建設，清晰定位單位內(nèi)部審計監(jiān)督職能。羅金明（2018）提出“風險導向、全面覆蓋、突出重點、規(guī)范有序”的審計理念，將經(jīng)濟責任審計對象按干部崗位性質(zhì)、經(jīng)濟責任復雜程序和內(nèi)控風險程度劃分成4類，合理配置審計資源，完善審計全覆蓋的任務。文麗等[6]關注高校紀檢監(jiān)察與內(nèi)部審計在廉政風險防控方面的協(xié)同監(jiān)督。高俊利[7]認為，協(xié)同不是單純的審計咨詢活動，內(nèi)部審計要與業(yè)務部門形成戰(zhàn)略合作伙伴關系，實施“參與式審計”。審計業(yè)務協(xié)同采取“購買服務+管理”，全部外包與部分外包的內(nèi)部審計與社會審計相結合模式[8-9]。郝軍（2016）從高校內(nèi)部審計戰(zhàn)略、組織結構、審計業(yè)務、審計資源以及審計技術層面構建高校內(nèi)部審計協(xié)同的框架。國內(nèi)許多學者和實踐工作者站在國家審計的角度研究監(jiān)督協(xié)同，對其重要性及協(xié)同方式提出見解[10-11]，對高校內(nèi)部審計具有重要的借鑒參考意義，值得深入研究。

總之，目前不論國家審計還是高校內(nèi)部審計，研究主要集中于審計協(xié)作，即審計組織方式，包括多部門聯(lián)合開展資源環(huán)境審計，多級審計機關聯(lián)合經(jīng)濟責任審計，聘請社會中介機構或外部專家參與等，強調(diào)國家審計與紀檢監(jiān)察、社會審計、內(nèi)部審計等的協(xié)同。近年來，實踐中已出現(xiàn)部分高校內(nèi)部審計和紀委監(jiān)察在廉政方面的協(xié)同。高校內(nèi)部已經(jīng)存在多部門協(xié)作的機制，如經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度、招標采購領導小組會議制等，但尚未形成具體協(xié)同機制模式，未能實現(xiàn)全覆蓋和提供有效的操作指南。

三、高校內(nèi)部審計監(jiān)督協(xié)同機制存在的問題

（一）高校治理結構不完善，監(jiān)督協(xié)同效能低

高校治理結構中最主要的兩種權力即學術權和行政權，管理過程中兩者難免發(fā)生矛盾和沖突。部分高校學部制和學院制并行，權責劃分不明確，不利于審計數(shù)據(jù)采集、資料分析和職責權力的界定不清，影響了審計效率。組織機構設置中，紀檢監(jiān)察部門由紀委書記分管，審計部門一般由校長分管，受部門分割的因素制約，人力資源的整合難度較大，監(jiān)督主體結構松散、結構關系不明、角色職責不清，阻礙了監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。

（二）高校監(jiān)督職能部門多，監(jiān)督協(xié)同職能受阻

高校監(jiān)督職能部門有組織、紀檢監(jiān)察、審計、巡察辦、人事、財務、教務等10余個部門。內(nèi)部審計的審計權限和審計處理受到制度約束，與紀檢監(jiān)督和巡視監(jiān)督相比，審計監(jiān)督?jīng)]有直接的處置權，同級的審計面臨著監(jiān)督權被部分虛化。如招標采購換標違標、關聯(lián)方交易資金不明走向、工程投資領域等違法違紀問題，需審計移送有關部門進一步查證，但在責任界定和責任追究上監(jiān)督職能的分離，致使審計部門移送于責任追究部門的內(nèi)容、程序、措施和職責權限等方面缺少可操作的措施規(guī)定。

（三）高校監(jiān)督系統(tǒng)信息化水平不高，監(jiān)督協(xié)同合力不暢

高校內(nèi)部各組織部門之間存在信息孤島，端口不能順暢連接，信息共享尚未完全實現(xiàn)。長期以來，重視業(yè)務管理、人才管理、財務管理、科研管理、信息管理、資源管理等信息系統(tǒng)的建立和維護，而忽略了監(jiān)督信息系統(tǒng)平臺的建設。實踐中仍普遍采取“跑部門、問情況、要數(shù)字、查資料”的陳舊工作方式，耗費了大量的“人、財、物”資源，導致監(jiān)督效率低下。監(jiān)督部門之間也未建立相應的信息平臺，協(xié)作中陷入“聯(lián)而不動”“聯(lián)而難動”的狀態(tài)。點面、點線未成監(jiān)督大網(wǎng)格局勢，就審計監(jiān)督而言，高校內(nèi)部審計運用審計通用軟件的比例較小，數(shù)字化審計尚未普及，內(nèi)部審計項目繁多，開展審計監(jiān)督時，通常以單個審計項目開展，各分項審計要素之間缺乏溝通和協(xié)作，審計監(jiān)督存在風險。

四、高校內(nèi)部審計監(jiān)督協(xié)同實現(xiàn)路徑

（一）高校大監(jiān)督協(xié)同體系的構建

1.加強黨的統(tǒng)一領導，協(xié)同價值理念以高校治理目標為導向。高校建設要堅持黨的領導，緊扣時代脈搏，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務新發(fā)展格局，踐行“兩個維護”的重大政治任務，牢固樹立“四個自信”、強化“四個意識”，加強組織領導，上下聯(lián)動。高校內(nèi)部審計切實擔負起監(jiān)督職責，加強巡審聯(lián)動[12]。

高校將彼此相對獨立而又密不可分的各項監(jiān)督制度通過銜接性機制，有效耦合在一起，實現(xiàn)彼此之間的“相互貫通”，形成“監(jiān)督合力”[13]。高校圍繞章程和建設中國特色的雙一流大學為治理目標開展各項工作。高校是一個整體，分工協(xié)同相輔相成，各監(jiān)督主體應以構建政治監(jiān)督為統(tǒng)領，逐步實現(xiàn)中國特色的高校治理現(xiàn)代化。統(tǒng)一協(xié)同認知是建立大監(jiān)督體系的關鍵，是實現(xiàn)協(xié)同的路徑。高校是黨政雙線合作模式（圖1），具體表現(xiàn)為，黨委會負責全面統(tǒng)領、整合資源、把控頂層設計框架，以及牽頭黨對人才工作的領導，提升學科建設的地位，保障教師發(fā)展空間，服務經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.設立協(xié)同監(jiān)督委員會，優(yōu)化完善高校治理結構，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。校長辦公會下設協(xié)同監(jiān)督委員會（圖2），圍繞高校治理目標和治理職能現(xiàn)代化，制定協(xié)同監(jiān)督聯(lián)席會議制度，綜合紀檢、組織、巡視、審計、財務、黨建、人事等部門，對高校重點領域、重大風險、重大戰(zhàn)略決策、重要政策貫徹落實等涉及多個職能監(jiān)督部門的事項，擬定監(jiān)督重點專項，組織聯(lián)合開展、同步協(xié)同監(jiān)督。協(xié)同監(jiān)督委員會按“業(yè)務誰主管、監(jiān)督誰負責”的原則，職責明確、統(tǒng)分結合、職能互補、信息共享、整體聯(lián)動，以專題會商方式確定一定周期內(nèi)高校的監(jiān)督計劃（審計周期統(tǒng)籌），按各監(jiān)督部門職責分類合并同類項，提升效率和效果，比如原擬定監(jiān)督計劃50項，通過協(xié)同監(jiān)督部門職責合并后可能只有30項。定期溝通監(jiān)督項目，改變以往各監(jiān)督職能部門各自為戰(zhàn)的局面。同時有效構建信息資源共享的體系，為其他監(jiān)督部門提供更多的線索和方向，促進監(jiān)督協(xié)同，共享并互鑒監(jiān)督成果。

3.加快信息技術建設，構建監(jiān)督平臺庫，暢通審計監(jiān)督協(xié)同。信息技術的建設包括高校整體的信息網(wǎng)絡平臺的建設，各職能部門和學院頂層設計的信息平臺按各自職責開發(fā)適合的子系統(tǒng)，子系統(tǒng)中分別預留審計監(jiān)督可接入的端口，打破傳統(tǒng)的各自為陣、碎片化信息的不利局面，形成共享、互聯(lián)的生態(tài)鏈。各部門和學院通常通過網(wǎng)絡化平臺辦公，辦理的流程留有痕跡，所形成的信息數(shù)據(jù)依托云端存儲。監(jiān)督平臺庫存儲各協(xié)同監(jiān)督部門的監(jiān)督事項內(nèi)容、監(jiān)督事項結果等信息資源。如內(nèi)部審計監(jiān)督部門在監(jiān)督平臺庫中放置以往以審計為主體的審計重點、審計發(fā)現(xiàn)問題、審計建議、審計成果和審計整改進展，在此基礎上，針對重點、難點問題、被監(jiān)督主體及其風險等級分類別編制監(jiān)督協(xié)同清單，統(tǒng)分結合地明確職責，互助互補地推動各類監(jiān)督資源整合和協(xié)同聯(lián)動?；A信息設施的建設為內(nèi)部審計的開展提供了有利的技術環(huán)境，便于信息采集和分析，有針對性、有效性地開展審計監(jiān)督業(yè)務，提升審計效能。以經(jīng)濟責任審計為例，組織部從學校戰(zhàn)略出發(fā)，借助監(jiān)督平臺庫，評估被審計單位和被審計領導風險等級，結合紀檢監(jiān)察在廉潔自律、職務履行、職務違法等方面，審計處在以前年度審計結果和審計整改等方面，科研部門在科研誠信、學術誠信等方面，在審計周期內(nèi)統(tǒng)籌。線下和其他監(jiān)督部門詳細溝通商討，根據(jù)評估結果，以線下會議形成計劃的協(xié)同，編制內(nèi)管干部審計順序和審計重點內(nèi)容，整合監(jiān)督協(xié)同優(yōu)勢，多渠道監(jiān)察、監(jiān)督、監(jiān)審。審計部門行使審計監(jiān)督權，組織部門在干部選任和獎懲時做到過程協(xié)同和結果協(xié)同，最終形成內(nèi)管干部審計監(jiān)督檔案清單，構建嚴密的監(jiān)督協(xié)同閉環(huán)。

（二）高校內(nèi)部審計監(jiān)督協(xié)同體系的構建

1.建設審計監(jiān)督協(xié)同制度體系。審計監(jiān)督協(xié)同制度應當包括法律依據(jù)等規(guī)范、監(jiān)督協(xié)同的激勵機制和協(xié)同管理制度（圖3）。要保障審計監(jiān)督協(xié)同的有序性、針對性和高效性，須完善審計監(jiān)督協(xié)同的制度體系。內(nèi)部審計監(jiān)督協(xié)同的開展要符合法律規(guī)范、頂層設計，明確內(nèi)部審計權責[14]，不得越權、越位、越職;有效的激勵方式有助于激活多元化的審計監(jiān)督主體，構建完善的激勵機制，激發(fā)審計監(jiān)督主體的積極性，釋放活力和潛能。協(xié)同管理制度包括審計戰(zhàn)略協(xié)同制度、審計操作協(xié)同制度、審計計劃、現(xiàn)場審計、項目審計、審計質(zhì)量、審計整改、審計成果運用等一整套的協(xié)同管理制度體系。

2.推進審計大數(shù)據(jù)平臺建設，整合審計監(jiān)督技術方法。審計監(jiān)督方法的實施是為實現(xiàn)審計目標服務。審計大數(shù)據(jù)平臺包括審計管理平臺、審計作業(yè)平臺和審計成果平臺。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術為創(chuàng)新審計監(jiān)督方法的協(xié)同帶來了極大的機遇。審計項目數(shù)多、復雜性強，主要由審計管理平臺管理最終達到互聯(lián)互通。審計作業(yè)平臺解決數(shù)據(jù)挖掘和智能分析等全流程審計管理，實時自動采集數(shù)據(jù)，風險預警提醒。審計成果平臺與監(jiān)督平臺庫相對接。審計監(jiān)督技術方法具備多樣性，傳統(tǒng)審計集中于手工審計、Excel數(shù)據(jù)分析、單機審計軟件審計，監(jiān)督方法相對單一，效率效果有限。2020年疫情使現(xiàn)場審計工作開展受限，極大加快了傳統(tǒng)與數(shù)字化監(jiān)督、抽樣與大數(shù)據(jù)審計監(jiān)督、現(xiàn)場與遠程審計監(jiān)督的協(xié)同的變革，推進大數(shù)據(jù)平臺建設實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，重要的基本資料和動態(tài)變化數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)在平臺庫里，實現(xiàn)事前、事中、異地交叉互審監(jiān)督，盡快建成預期的項目，實現(xiàn)其預期的目標，為審計的“全覆蓋”和“精準”創(chuàng)造條件[15]?？梢?，審計監(jiān)督方法的協(xié)同是提高審計效能的有效手段。

3.構建審計人力資源智庫，協(xié)同審計監(jiān)督。審計監(jiān)督受審計資源和審計人員業(yè)務水平的影響，人才是審計監(jiān)督的核心力量。審計人力資源智庫包括項目主審人才庫、兼職審計人才庫、外部專家人才庫和中介機構資源庫的建設。項目主審人才庫主要為高校內(nèi)部審計人員;兼職審計人才庫按照高校特點組建審計隊伍，比如對高校的附屬醫(yī)院審計，需要遴選部分相應專業(yè)的醫(yī)學人才;外部專家人才庫可以借助政府審計業(yè)務指導部門共享專家人才庫;中介機構在內(nèi)部審計業(yè)務合作中動態(tài)調(diào)整。

五、結語

高校內(nèi)部審計協(xié)同有助于高校完善內(nèi)部治理體系，克服內(nèi)部治理部門化、碎片化和職能體系分設產(chǎn)生的管理盲區(qū)，促進系統(tǒng)從離散走向協(xié)同和整合;有助于多領域、多維度、多視角地實現(xiàn)內(nèi)部審計全覆蓋，拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，整合審計監(jiān)督力量，促進不同職能部門的良性協(xié)作，減少職責交叉和分散，避免重復檢查，減少監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能。以高校治理目標為導向，協(xié)同價值理念，設立協(xié)同監(jiān)督委員會，暢通監(jiān)督庫，建設完善審計監(jiān)督協(xié)同制度，協(xié)同審計監(jiān)督方式，統(tǒng)籌審計人才資源庫，構建高校大監(jiān)督協(xié)同體系，促進高校審計監(jiān)督全覆蓋，推進高校治理現(xiàn)代化。

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