劉金林 程凡

【關(guān)鍵詞】 地方政府隱性債務(wù); 特征分析; 系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn); 風(fēng)險(xiǎn)管控

【中圖分類號】 F812.7? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）04-0142-07

當(dāng)前世界正處于百年未有之大變局，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境也面臨深刻變革。經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，社會(huì)發(fā)展不平衡不充分問題突出，民生保障存在諸多短板，經(jīng)濟(jì)金融安全風(fēng)險(xiǎn)有所上升。在此背景下，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對于緩釋系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、確保財(cái)政可持續(xù)性、規(guī)范政府債務(wù)融資機(jī)制等具有重要支撐作用，對繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳎行?yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，推進(jìn)雙循環(huán)發(fā)展新格局形成等也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。隨著2014年以來地方政府債務(wù)的清理甄別以及2016年以來地方政府債務(wù)限額管理工作的深入開展，由地方政府投融資平臺形成的隱性債務(wù)得到逐步置換和顯性化管理，我國在有序化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面取得了一定成效，法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，違法違規(guī)、無序舉債的擴(kuò)張態(tài)勢得到初步遏制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到進(jìn)一步緩釋。然而，隱性債務(wù)的治理是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，相關(guān)政策規(guī)范、舉債約束機(jī)制還有待完善，具體化債工作仍需深入推進(jìn)。2021年3月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）將“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”專門列出。2021年4月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）明確要求“把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量”“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”。2021年4月中央政治局會(huì)議指出“要防范化解經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制”。2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”。足見防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然是我國今后很長一段時(shí)期財(cái)政工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。在新冠肺炎疫情的深遠(yuǎn)影響下，部分地方政府收支矛盾更為突出，基于PPP、政府基金、政府購買服務(wù)等變相融資、違規(guī)舉債導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益累積，加之債務(wù)規(guī)模難以統(tǒng)計(jì)、底數(shù)不清、形式多樣，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理難度。管控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為我國防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的焦點(diǎn)。而作為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)估算的重要前提，地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵、形成原因及特征分析也成為學(xué)術(shù)界和金融監(jiān)管部門迫切需要解決的關(guān)鍵問題。本文基于國內(nèi)外地方政府隱性債務(wù)的研究成果以及我國地方政府舉債行為演進(jìn)過程，研究和分析了我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵、成因及特征。

一、我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵

（一）國外關(guān)于地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵研究

20世紀(jì)70年代以來，拉美國家債務(wù)危機(jī)、美國次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的相繼爆發(fā)，引起了國外學(xué)術(shù)界和政府決策者對由政府隱性擔(dān)?？赡墚a(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算外財(cái)政活動(dòng)滋生的財(cái)政機(jī)會(huì)主義、隱性債務(wù)顯性化增加的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、“表外融資”形成的或有債務(wù)，尤其是隱性或有債務(wù)等問題的高度關(guān)注。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家Hana polackova brixi[1-2]基于相關(guān)法律（合同規(guī)定）和債務(wù)發(fā)生的可能性兩個(gè)維度將政府債務(wù)劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)四類，并將政府隱性債務(wù)界定為“基于公眾預(yù)期、政治壓力，以及社會(huì)所理解的政府角色，在特定條件下需要承擔(dān)涉及政府的道德義務(wù)或預(yù)期責(zé)任的債務(wù)”。其中“法律或合同未明確約定”是確定某一項(xiàng)政府支出義務(wù)屬于政府隱性債務(wù)的首要前提，也是隱性債務(wù)有別于顯性債務(wù)的關(guān)鍵特征。例如法律未做出明確規(guī)定的未來的公共養(yǎng)老金，對未保險(xiǎn)者的災(zāi)難救助以及超出保險(xiǎn)額以外的銀行違約，對鐵路、醫(yī)院或醫(yī)療保險(xiǎn)方面的損失、欠款、延期維修、債務(wù)和擔(dān)保的索賠等。此外，一些國外學(xué)者也從不同角度對政府隱性債務(wù)進(jìn)行定義，如羅斯（Rosen，2002）將隱性債務(wù)定義為“政府承諾在未來償還的債務(wù)”。Timothy et al.[3]進(jìn)一步定義為“政府向私人部門提供擔(dān)保往往導(dǎo)致私人部門的道德風(fēng)險(xiǎn)，最終造成政府債務(wù)不斷積累和隱性債務(wù)的形成。”Carmen Reinhart et al.[4]指出，“隱性債務(wù)是或有債務(wù)，并不是一個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)意義上的概念，包括明確的擔(dān)保、隱性擔(dān)保、中央銀行的債務(wù)、衍生市場交易產(chǎn)生的表外債務(wù)、尚未體現(xiàn)在政府債務(wù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的債務(wù)五類?！?/p>

（二）國內(nèi)關(guān)于地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵研究

我國有關(guān)地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵界定和外延尚未完全統(tǒng)一，但通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，隨著地方政府債務(wù)治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)界和業(yè)界對于地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵研究和認(rèn)識也在不斷深化。安秀梅[5]定義隱性或有債務(wù)為“法律未明確的，但政府出于道義、公眾期望及政治壓力對突發(fā)的事件進(jìn)行救濟(jì)而產(chǎn)生的支出”，同時(shí)她提出，“顯性債務(wù)和隱性債務(wù)之間沒有明確的界限，兩者在一定情況下可以互相轉(zhuǎn)化。”許安拓（2011）將地方政府隱性債務(wù)界定為“由政府出面擔(dān)保的各類債務(wù)”。隨著我國地方政府融資方式的多元化，學(xué)界開始從財(cái)政預(yù)算約束、政府舉債方式、責(zé)任支出主體等角度探討研究地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵與特征。劉尚希[6]形象地將地方政府債務(wù)的透明度比喻為一座冰山，水面上有明確的債務(wù)，水面下有隱性債務(wù)，并將隱性債務(wù)劃分為建設(shè)性債務(wù)、消費(fèi)性債務(wù)和政策性融資擔(dān)保債務(wù)，具體包括地方政府投融資平臺債務(wù)、棚改債務(wù)、PPP項(xiàng)目債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、養(yǎng)老金缺口等。趙全厚[7]基于國內(nèi)現(xiàn)有地方政府隱性債務(wù)具體形式進(jìn)行分析，認(rèn)為“我國社會(huì)流行的地方政府隱性債務(wù)類別并不都?xì)w屬于隱性債務(wù)，也有部分是顯性債務(wù)，并將在地方政府債券融資形成之外的、屬于‘表外’的債務(wù)定義為管理口徑意義上的地方政府隱性債務(wù)”。馬蔡琛[8]從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概率分布角度指出，“隱性債務(wù)就是有可能發(fā)生、有可能不發(fā)生，可以通過審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、排查等估計(jì)隱性債務(wù)的總量，但核心問題還是在于對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概率分布的估算?！边M(jìn)一步來看，地方政府隱性債務(wù)并不能簡單直接地歸結(jié)到地方政府頭上，要根據(jù)債務(wù)類型的代償概率分布來估算地方政府可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。趙輝等[9]從財(cái)政預(yù)算約束和政府舉債方式角度剖析地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵，他認(rèn)為，“地方政府隱性債務(wù)指未納入表內(nèi)預(yù)算，通過向融資平臺公司、企事業(yè)單位等提供各種擔(dān)保等形成的非政府債券形式的舉債，以及通過政府購買服務(wù)、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府投資基金等形成的債務(wù)?！奔恍荹10]將“是否以財(cái)政資金作為‘還款來源’，或構(gòu)成‘財(cái)政兜底’作為地方政府隱性債務(wù)界定的核心。徐軍偉等[11]認(rèn)為在法定政府債務(wù)限額之外舉借，并承諾以財(cái)政資金作為償還來源，或通過提供違法擔(dān)保舉借的債務(wù)即為地方政府隱性債務(wù)。此外，有學(xué)者從《預(yù)算法》角度分析地方政府隱性債務(wù)歸屬問題，認(rèn)為還不能直接將地方政府隱性債務(wù)定義為政府債務(wù)，而是隨著時(shí)間推移和條件變化或?qū)⒊蔀榈胤秸С鲐?zé)任（陳磊，2017），并列舉出融資平臺、國有企事業(yè)單位替地方政府舉借，以及基于地方政府擔(dān)保及PPP、政府購買服務(wù)等方式形成的地方政府隱性債務(wù)（梁朋，2018），亦有學(xué)者認(rèn)為隱性債務(wù)是地方政府違法違規(guī)融資產(chǎn)生的、非真正學(xué)理意義上的政府債務(wù)（封北麟，2018），指出地方政府隱性債務(wù)舉債方式的非法性特征（謝瑋，2019）。綜上，筆者認(rèn)為，地方政府隱性債務(wù)至少包括兩個(gè)層面含義，一是非由法律或合同規(guī)定的，而是由中長期公共支出政策中預(yù)先確定的責(zé)任所形成的債務(wù);二是依賴于特定事件發(fā)生才形成的、政府迫于對公眾預(yù)期、道義責(zé)任或政治壓力而承擔(dān)的債務(wù)。

（三）我國地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵的界定

通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外對地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵進(jìn)行了大量研究。國內(nèi)學(xué)者基于國內(nèi)外研究成果，立足于我國實(shí)際，主要圍繞債務(wù)支出主體和舉債方式、債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)測算等方面凝練定義。雖然尚未形成統(tǒng)一的說法，但地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵界定研究思路逐漸明晰。當(dāng)前來看，地方政府隱性債務(wù)主要形成于地方政府投融資平臺、PPP、政府購買服務(wù)、政府基金等融資模式。因而基于前人研究成果及地方政府投融資行為的演進(jìn)過程，可將地方政府隱性債務(wù)定義為“在地方政府職能履行過程中，地方政府出于政府角色需要、救助義務(wù)和道德義務(wù)等直接或間接被認(rèn)定為債務(wù)支出主體，需要承擔(dān)因非法律法規(guī)和相關(guān)合同約定或舉債行為違反法律法規(guī)和合同相關(guān)規(guī)定，而形成的直接和或有債務(wù)”。其中“舉債行為違反法律法規(guī)和合同相關(guān)規(guī)定”是有別于參考文獻(xiàn)[1]定義的一個(gè)顯著特征，也是我國地方政府隱性債務(wù)判斷和測算的一個(gè)重要內(nèi)容。

二、我國地方政府隱性債務(wù)的成因分析

（一）地方政府隱性債務(wù)成因相關(guān)研究綜述

國內(nèi)學(xué)者圍繞體制性、非體制性兩個(gè)方面對地方政府隱性債務(wù)成因開展了大量研究。財(cái)政體制層面，安秀梅[5]、賈康（2011）指出要特別重視由于體制性原因形成的債務(wù)。賈康[12]進(jìn)一步指出，“地方財(cái)稅體制的不完善、制度機(jī)制建設(shè)推進(jìn)緩慢、有效制度供給不足、地方收入緊張與融資政策不相適應(yīng)，外加GDP考核體制的助推，催生了地方政府的隱性舉債行為?！蓖鯑|紅等[13]基于開發(fā)性金融理念，將地方政府隱性債務(wù)形成的根源歸因?yàn)橹袊胤秸度谫Y市場體制機(jī)制不健全。王敘果等（2012）以及陳菁等（2015）均通過實(shí)證研究證明財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)是政府債務(wù)激增的重要驅(qū)動(dòng)力。李升等[14]也通過實(shí)證分析得出財(cái)政體制和晉升制度對地方政府隱性舉借行為會(huì)分別產(chǎn)生影響，但二者也存在交叉影響。而在非體制性層面，鄭潔等[15]認(rèn)為除了財(cái)政體制、金融分權(quán)是地方政府隱性債務(wù)形成的根本成因，“金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)操作”“地方政府違規(guī)融資的問責(zé)機(jī)制不健全”等主體運(yùn)行層面也是導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的原因。王濤等[16]認(rèn)為社會(huì)公共福利支出責(zé)任、財(cái)政運(yùn)行過程中的資金占用、資本性投資支出、政府職能履行等方面也會(huì)不同程度導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)的生成。另外，崔志娟等[17]認(rèn)為規(guī)范或存在管理漏洞的PPP項(xiàng)目均會(huì)形成地方政府隱性或有債務(wù)。

（二）我國地方政府隱性債務(wù)的類型及表現(xiàn)形式

厘清地方政府隱性債務(wù)的類型及其具體表現(xiàn)形式，是深度剖析其成因的必要前提。自1994年分稅制改革后，因地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等而逐漸擴(kuò)大的資金缺口，使得我國地方政府相繼陷入財(cái)政困境。為“破除”財(cái)政困境和規(guī)避預(yù)算約束，地方政府自發(fā)形成一些違法違規(guī)融資舉債方式。隨著政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患增加，隱性化趨勢明顯，地方政府隱性債務(wù)這個(gè)概念逐步進(jìn)入人們研究視野，如國務(wù)院《關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中就明確指出，“有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，即發(fā)生在委托代建項(xiàng)目中政府約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，或不同程度存在政府對社會(huì)資本兜底回購、固化收益等承諾等行為?！睂徲?jì)署《2017年第2號公告：2016年第四季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》也指出，地方政府違規(guī)承諾回購企業(yè)股權(quán)，變相新增政府性債務(wù)。在此后政策實(shí)踐過程中，地方政府隱性債務(wù)形成的原因在不斷擴(kuò)充，涉及由地方投融資平臺舉債融資及存量項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目、政府投資基金等產(chǎn)生的隱性債務(wù)，如審計(jì)署《2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》指出，“通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)”。審計(jì)署《2018年第45號公告：2018年第一季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果》提出，要有序化解地方政府隱性債務(wù)，指出部分地區(qū)以簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議等方式增加地方政府隱性債務(wù)。近年來，在一些政策文件中揭露了地方政府隱性債務(wù)形成原因，如國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）進(jìn)一步明確不得將項(xiàng)目借貸資金、不符合國家規(guī)定的股東借款、“名股實(shí)債”等資金，作為投資項(xiàng)目資本金，違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）提出，“要防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)，將存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的，通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的，形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。”2019年6月《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》提出，“以融資平臺公司違法違規(guī)融資的存量項(xiàng)目存在隱性債務(wù)。”《中西部和東北重點(diǎn)地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理暫行辦法》（發(fā)改地區(qū)規(guī)〔2020〕382號）指出，“項(xiàng)目建設(shè)符合地方財(cái)政承受能力和政府投資能力，不會(huì)造成地方政府隱性債務(wù)?！眹鴦?wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）第二十一條專門列出要“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，列舉了“嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)”“嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債”“清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能”等地方政府隱性債務(wù)形成方式?？偟膩碚f，我國政策實(shí)踐過程中主要圍繞舉債方式是否合法，債務(wù)支出是否直接或間接由地方政府承擔(dān)，債務(wù)是否列入相應(yīng)的財(cái)務(wù)報(bào)表等三個(gè)方面來界定和確定地方政府隱性債務(wù)的類型和表現(xiàn)形式。

（三）我國地方政府隱性債務(wù)的成因分析

結(jié)合地方政府隱性債務(wù)的類型和具體表現(xiàn)形式，從融資方式來看，我國地方政府隱性債務(wù)常見于地方政府投融資平臺、PPP模式、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域。

1.基于地方投融資平臺的地方政府隱性債務(wù)的形成

我國地方政府投融資平臺的發(fā)展大致可以分為萌芽階段（1986—1993年）、起步階段（1994—1997年）、穩(wěn)步發(fā)展階段（1998—2008年）、快速發(fā)展階段（2009—2012年）、轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2013年至今）五個(gè)階段。在起步階段（1994—1997年），也就是在分稅制改革和城市化起步的背景下，巨大的財(cái)政支出缺口使得地方政府謀求多樣化的融資渠道，各級政府通過設(shè)立形式多樣的融資機(jī)構(gòu)吸收各類資金投入政府控股企業(yè)中，在這一階段地方政府投融資平臺還只是地方政府融資的補(bǔ)充手段。在穩(wěn)步發(fā)展階段（1998—2008年），國家宏觀調(diào)控政策經(jīng)歷了適度從緊的財(cái)政政策轉(zhuǎn)為積極的財(cái)政政策（1998年）、積極的財(cái)政政策轉(zhuǎn)為穩(wěn)健的財(cái)政政策（2004年）、穩(wěn)健的財(cái)政政策轉(zhuǎn)為積極的財(cái)政政策（2008年）三次轉(zhuǎn)變。地方政府投融資平臺逐步成為地方政府融資的主要渠道。其間，2004年國家開發(fā)銀行推出“項(xiàng)目貸款打捆評審”的特殊貸款評審辦法，備受全國各地方政府的青睞，但也存在信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和銀行風(fēng)險(xiǎn)等，最終于2006年被緊急叫停。為了獲得銀行信貸資金的支持，國家開發(fā)銀行對銀行信用保證機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，將政府擔(dān)保改為地方政府向城投公司提供財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、資產(chǎn)回購、轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)等信用保證，城投公司再以相應(yīng)的合同、權(quán)益和收費(fèi)權(quán)等向銀行進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保，或明或暗地再次啟動(dòng)了“打捆貸款”，且此類政府擔(dān)保行為在較長一段時(shí)期內(nèi)十分活躍。2008年金融危機(jī)以后地方政府投融資平臺債務(wù)規(guī)模急劇上升，由此引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)及其運(yùn)作不規(guī)范、地方政府違規(guī)或變相擔(dān)保等所帶來的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了中央層面的高度關(guān)注。2014年以后，中央層面不斷加大對投融資平臺的監(jiān)管力度，逐步形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理體系，而剝離政府融資職能，實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，也就成為地方政府投融資平臺的必然選擇。但實(shí)際上，通過地方投融資平臺形成的地方政府隱性債務(wù)從厘清到置換仍需經(jīng)過較長的一段時(shí)間，仍需警惕地方投融資平臺形成地方政府隱性債務(wù)[18]。

2.基于PPP模式的地方政府隱性債務(wù)的形成

PPP模式作為我國基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給的有效手段，在我國政策實(shí)踐層面最早可以追溯到20世紀(jì)90年代，即以原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知（外經(jīng)貿(mào)法函字〔1994〕第89號）》政策為起點(diǎn)，而實(shí)踐層面則可以追溯到20世紀(jì)80年代，即以1984年我國首個(gè)BOT項(xiàng)目——深圳沙頭角B電廠項(xiàng)目為起點(diǎn)。從時(shí)間上來看，PPP模式同地方投融資平臺發(fā)展時(shí)間間隔不大，但2010年以前，地方對投融資平臺的關(guān)注度遠(yuǎn)高于PPP模式，而隨著投融資平臺帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，國家陸續(xù)出臺了國發(fā)〔2014〕43號、財(cái)預(yù)〔2014〕351號、財(cái)金〔2014〕112號、財(cái)預(yù)〔2015〕225號、財(cái)金〔2018〕23號等一系列政策文件，鼓勵(lì)推廣地方政府與社會(huì)資本合作，使得PPP模式成為地方政府除了發(fā)債融資之外的一條緩解“事權(quán)財(cái)權(quán)不對等、地區(qū)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展”壓力的“明渠”。一時(shí)間PPP項(xiàng)目在全國遍地開花，成為地方平滑財(cái)政壓力的靈丹妙藥。但在PPP發(fā)展過程中，由于地方投資沖動(dòng)，使得PPP模式被泛化異化，出現(xiàn)“明股實(shí)債”、“小股大債”、承諾固定收益等變相融資行為，造成政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

首先，異化的PPP項(xiàng)目在較大程度上會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。如地方政府對尚未開工的項(xiàng)目，在缺少符合規(guī)定的物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證程序，省去公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等擇優(yōu)選擇項(xiàng)目公司的競爭性方式的情況下，自行成立或委托項(xiàng)目公司承接該項(xiàng)目，雙方簽訂形式重于實(shí)質(zhì)的PPP項(xiàng)目合同，也就是簽訂陰陽合同，讓項(xiàng)目盡快上馬并入庫（以“入庫”作為是否為PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)），并在合同生效后，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等。這看似符合法規(guī)的背后就隱藏著一條隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)鏈條：一旦因?yàn)轫?xiàng)目公司經(jīng)營不善致使融資中斷、分包公司施工中斷，或是遭遇重大突發(fā)事件導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈斷裂，使得人力成本、建材費(fèi)用等建設(shè)成本增加，利益方紛紛退出項(xiàng)目，形成“半拉子”工程，使得地方政府在履行合同約定的同時(shí)，還要處置未完工的項(xiàng)目，導(dǎo)致地方政府隱性或有債務(wù)的增加。此外，泛化PPP項(xiàng)目運(yùn)用范圍也是常用選擇，即將部分項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目“搭便車”，如將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目列為PPP項(xiàng)目，而一旦項(xiàng)目無法達(dá)到合同約定，或是項(xiàng)目收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋項(xiàng)目公司的成本和收益，地方政府可能因需要承擔(dān)合同約定的支出責(zé)任或者簽訂補(bǔ)充合同的補(bǔ)貼支出而形成地方政府隱性或有債務(wù)。當(dāng)然，采取承諾回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、簽訂擔(dān)保函和還款承諾書、“明股實(shí)債”等變相方式，無異于是將PPP模式異化為新的地方政府投融資平臺，必然會(huì)形成地方政府隱性或有負(fù)債。

其次，合規(guī)的PPP項(xiàng)目也可能會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。由于PPP項(xiàng)目本身具有項(xiàng)目投資大、實(shí)施周期長、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多的特點(diǎn)，極易受重大突發(fā)事件等帶來的不可抗力因素的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目停工或者收益受損，造成地方政府支出增加，形成地方政府隱性直接債務(wù)。如受新冠肺炎疫情和洪澇災(zāi)害的沖擊，部分項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈循環(huán)受阻，出現(xiàn)資金鏈斷裂，地方財(cái)政收入驟降，導(dǎo)致一些疫情前的“舊項(xiàng)目”“未開工半開工項(xiàng)目”，以及疫情防控常態(tài)化下的新增項(xiàng)目均無法繼續(xù)投資建設(shè)，部分政府建設(shè)項(xiàng)目在財(cái)政也沒有能力填補(bǔ)的情況下極有可能形成“半拉子工程”，這不僅會(huì)增加地方政府隱性債務(wù)，直接影響項(xiàng)目投資、建設(shè)運(yùn)營等相關(guān)利益群體，同時(shí)還可能產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”，對項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)造成系列影響，特別是重大交通工程、水利工程等覆蓋面廣、投資需求大、建設(shè)成本高、產(chǎn)業(yè)鏈長的工程牽涉更多的利益相關(guān)體會(huì)。此時(shí)，因項(xiàng)目延期或經(jīng)營異常等而形成的支出責(zé)任，經(jīng)地方政府同社會(huì)資本方共同協(xié)商后，需要地方政府承擔(dān)的部分也就形成地方政府隱性直接債務(wù)。

3.基于政府購買服務(wù)的地方政府隱性債務(wù)的形成

政府購買服務(wù)是政府通過市場機(jī)制將部分公共服務(wù)事項(xiàng)和政府職能事項(xiàng)，委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)資本方或事業(yè)單位，并根據(jù)合同約定支付費(fèi)用。自2013年9月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），從此政府購買服務(wù)在我國得到穩(wěn)步推進(jìn)。鑒于一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)的問題，財(cái)政部2017年發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號），指出從購買服務(wù)的范圍、預(yù)算管理、融資審查、信息公開等方面對政府購買服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。但據(jù)審計(jì)署《2018年第2號公告：2017年第四季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告》顯示，內(nèi)蒙古包頭市、湖南省邵陽市、湖南省雙峰縣、四川省樂山市高新區(qū)、甘肅省白銀市等市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元。其主要的違規(guī)違法融資行為包括出具承諾函、向企事業(yè)單位借債、財(cái)政兜底、將購買服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算等，違反了《預(yù)算法》、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）、《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號文）、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號）等文件的有關(guān)規(guī)定?？梢姡谡徺I服務(wù)違法違規(guī)操作的事件時(shí)有發(fā)生，并且或多或少會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。因此，強(qiáng)化對政府購買服務(wù)行為的監(jiān)管，加強(qiáng)對于地方政府購買服務(wù)資金的審查和監(jiān)督，也必然是管控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

三、我國地方政府隱性債務(wù)的特征分析

地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的共性是顯而易見的，即都是地方政府在公共服務(wù)項(xiàng)目投資建設(shè)過程中舉債產(chǎn)生的，都以地方政府作為支出主體，皆屬于地方政府的借債行為。但二者又存在顯著差別的，漢娜認(rèn)為“是否有明確的法律或合同約定”是政府隱性債務(wù)區(qū)別于顯性債務(wù)的關(guān)鍵特征。而基于我國地方政府隱性債務(wù)形成的實(shí)踐，是否屬于“違法違規(guī)”舉債也是顯性債務(wù)區(qū)別于隱性債務(wù)的特征之一?？傮w來說，我國地方政府隱性債務(wù)具有舉債方式的違法違規(guī)性、表現(xiàn)形式的隱蔽性、政府資產(chǎn)負(fù)債表表外負(fù)債性、債務(wù)規(guī)模的不確定性等四個(gè)方面的特征。

（一）舉債方式的違法違規(guī)性

從法律角度來看，新修訂的《預(yù)算法》實(shí)施之后，在法律上地方政府的融資渠道有且僅有發(fā)行地方政府債券這唯一的融資方式。而出臺政策鼓勵(lì)推廣地方政府與社會(huì)資本合作（PPP模式），也旨在幫助地方政府防范和化解地方政府債務(wù)。但在實(shí)際操作中有些地方政府將轉(zhuǎn)型后的地方政府投融資平臺作為社會(huì)資本方，并衍生出“明股實(shí)債”、承諾固定回報(bào)、簽訂陰陽合同、偽裝PPP項(xiàng)目、異化PPP項(xiàng)目等違法違規(guī)融資行為，“換湯不換藥”，變相增加地方政府債務(wù)。在政府購買服務(wù)過程中，通過承諾固定收益、提供擔(dān)保函（或承諾函）、“先購買服務(wù)后增加預(yù)算”、利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同獲取銀行貸款等，更是加速了地方政府隱性債務(wù)的積累。而在國發(fā)〔2014〕43號文出臺后，各地涌現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)投資基金也大都呈現(xiàn)三個(gè)方面的特征：以“明股實(shí)債”形式存在、獲得固定收益;銀行是重要參與者;地方政府出具“安慰函”對基金回報(bào)兜底。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)投資基金已成為地方政府投融資平臺的替代品。可見，“違法違規(guī)性”是我國地方政府隱性債務(wù)區(qū)別于顯性債務(wù)的重要方面，也是其區(qū)別于國外隱性債務(wù)的主要特征之一。

（二）表現(xiàn)形式的隱蔽性

舉債形式的多樣性，決定了我國地方政府隱性債務(wù)具有較強(qiáng)的隱蔽性。2014年以前，我國地方政府隱性債務(wù)主要來自于地方政府投融資平臺。之后，隨著地方政府投融資平臺政府融資職能的剝離，市場化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，以及債務(wù)置換工作的開展，地方政府投融資平臺存量債務(wù)逐步顯性化，風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。但隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，在發(fā)債難以滿足資金需求及平臺公司融資職能尚未完全剝離的狀況下，地方政府紛紛借助投融資平臺公司、PPP模式、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府投資引導(dǎo)基金等載體開展融資，資金來源包括保險(xiǎn)理財(cái)、銀票保函等表外授信及資管計(jì)劃等表外類信貸融資，部分還涉及明股實(shí)債、承諾固定收益、抽屜協(xié)議、集資等違法違規(guī)方式，進(jìn)一步增加隱性債務(wù)的隱蔽性。

（三）政府資產(chǎn)負(fù)債表表外負(fù)債性

財(cái)政預(yù)算約束體現(xiàn)在對地方政府支出事項(xiàng)的明確，但沒有考慮到地方政府職能履行過程中的或有支出事項(xiàng)，也尚未有一個(gè)機(jī)制來反映揭示地方政府的或有支出。在資金短缺、發(fā)展迫切的情況下，地方政府就不可避免有著強(qiáng)烈的舉債需求（曹萍等，2015），于是地方政府便通過舉債融資實(shí)現(xiàn)間接金融分權(quán)，以對沖財(cái)政分權(quán)帶來的壓力，抱著暫時(shí)隱匿債務(wù)，期待項(xiàng)目營利以償還債務(wù)的美好期盼。在現(xiàn)實(shí)生活中，將公共投資移出政府負(fù)債表之外，隱匿公共債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的做法的確是地方政府首選（Brixi，2012）。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，短期的舉債行為反過來能較好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，即便增加地方政府的債務(wù)規(guī)模，但因?qū)ζ湔w把控良好也不會(huì)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，舉債行為多數(shù)建立在資金短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足、償債來源不明晰、投融資機(jī)制不健全等情況下，會(huì)導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大。尤其在地方政府面臨市場和行政雙重約束的環(huán)境下，部分地方政府的償債壓力很可能增大，相應(yīng)地采取隱藏、遮蔽、后移債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)也會(huì)大大增強(qiáng)[19]。

（四）債務(wù)規(guī)模的不確定性

地方政府隱性債務(wù)是突破債務(wù)限額規(guī)定、未列入預(yù)算管理或是未來承擔(dān)的或有債務(wù)，體現(xiàn)在地方政府隱性債務(wù)表現(xiàn)形式的隱蔽性和債務(wù)支出的不確定性兩方面，再加上地方政府隱性債務(wù)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑，使得其規(guī)模難以統(tǒng)計(jì)。國內(nèi)學(xué)者張曉晶等[20]通過測算地方政府投融資平臺債務(wù)余額估算了我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為30萬億元;姜超等[21]分別從籌資方式、融資主體、投資項(xiàng)目三個(gè)角度測算了2017年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元—33.0萬億元;封北麟[22]基于國際清算銀行和財(cái)政部公布的地方政府債務(wù)余額差額，估算出我國地方政府“一類隱性債務(wù)”，即因“違法違規(guī)舉債或變相舉債”規(guī)模約為7.29億元;吉富星[10]基于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣視角估算2017年底我國地方政府隱性債務(wù)總額約為22.23萬億元?？梢姡捎跍y算口徑的不同及舉債方式的多樣性，導(dǎo)致我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的估算結(jié)果相差甚大，造成地方政府隱性債務(wù)在清理甄別、防控監(jiān)管上存在較大挑戰(zhàn)。

對此，政府相關(guān)部門出臺一系列重要舉措，如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號），明確界定我國地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵及統(tǒng)計(jì)口徑，并提出防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施與問責(zé)管理辦法。又如，在規(guī)避PPP模式下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，2020年2月，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于全國PPP綜合信息平臺（新平臺）上線運(yùn)行的公告》指出，“為精準(zhǔn)服務(wù)疫情防控急需項(xiàng)目，項(xiàng)目庫開設(shè)了入庫綠色通道，實(shí)行即報(bào)即審、合規(guī)即發(fā)，急事急辦、特事特辦，堅(jiān)決打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)?！?021年8月，習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議時(shí)指出，“防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重要階段性成果，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，有力維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和人民財(cái)產(chǎn)安全?！眲俜瞧潆y也，持之者其難也。未來，在具體業(yè)務(wù)操作過程中，隱性債務(wù)顯性化的統(tǒng)計(jì)和管理仍面臨諸多阻力，如何制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量、緩釋隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍將是一項(xiàng)長期性性工作。誠然，無論是疫情后補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)我國公共服務(wù)的短板，還是新發(fā)展階段助力經(jīng)濟(jì)增長，PPP模式大有可為。但在充分發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢的同時(shí)，也要有效建立政府、市場以及社會(huì)協(xié)同的多方合作新機(jī)制，以及政府、社會(huì)資本、銀行金融機(jī)構(gòu)等多層次的債務(wù)融資監(jiān)管體系，堅(jiān)決制止各種違法違規(guī)融資行為的發(fā)生，杜絕新增地方政府隱性債務(wù)，抓實(shí)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)工作。

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