張明
摘?要:國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同,它不是無償?shù)貜娭频剡M(jìn)行,而是有償?shù)貜娭七M(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同,它并不是等價的特種買賣,而是有補償條件的征用。
關(guān)鍵詞:土地征用;問題;改革建議
土地征用是指國家為了社會公共利益的需要,按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn),并給農(nóng)民集體和個人補償后,將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。
一、土地征用的特征
(一)國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利,盡管直接需要土地的并非國家,而是具體的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要,依照法律規(guī)定的程序向土地管理機關(guān)提出用地申請,并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán),另外還要明確國家雖是征用土地的主體,但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府,他們對外代表國家具體行使此權(quán)。
(二)國家建設(shè)征用土地是國家行政行為,具有強制性
國家建設(shè)征用土地并非民事行為,而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體--國家,土地被征用的集體組織(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會)的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令,是行政命令。對此,土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。
(三)國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要
國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要,也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要,均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解:其一,是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)、公用事業(yè),市政建設(shè)、交通運輸、水利事業(yè)、國家機關(guān)建設(shè)用地等等,皆是以公共利益為直接目的的事業(yè);其二,是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。
二、征地制度存在的問題
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期形成的,當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn),目前主要存在如下一些問題亟待解決:
(一)相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定
土地征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”,也就是說,只為某個或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個人利益需要,是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”,或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定,可以間接推斷出:在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi),為實施城市規(guī)劃需要占用土地,以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地,應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上,為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后,由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性,往往是誰申請使用,就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
(二)土地征用的補償問題
土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中,土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為,而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要,農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán),其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn),這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高,但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等,進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平,導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿;政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為,也難以為農(nóng)民所接受。
三、對征地制度改革的探索和建議
針對目前征地制度中存在的主要問題,特別是為了適應(yīng)憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要,下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個方面進(jìn)行改革。
(一)嚴(yán)格限定公益性用地范圍,土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使
在現(xiàn)階段,我國政府需要對一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點扶持,因而,公共利益既要包括絕對公共利益,也要包括相對公共利益(即扶持重點行業(yè))。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定,“國家為了公共利益的需要”,可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際,“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類:(1)軍事用地;(2)國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;(3)能源、交通用地,如煤礦、道路、機場等;(4)公共設(shè)施用地,如水、電、氣等管道、站場用地;(5)國家重點工程用地,如三峽工程、儲備糧庫等;(6)公益及福利事業(yè)用地,如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等;(7)水利、環(huán)境保護(hù)用地,如水庫、防護(hù)林等;(8)其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》,以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下,要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地,不能依靠征用農(nóng)地,而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
(二)嚴(yán)格把握征地的補償原則。
補償?shù)脑瓌t,既然是在市場經(jīng)濟(jì)條件下,就要探討市場經(jīng)濟(jì)對土地征用的影響和作用。市場經(jīng)濟(jì)的一個重要原則,就是公平、公正、合理,就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此,要遵循以下基本原則:1、考慮到土地的投入;2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源,是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會保障”,剝奪了農(nóng)民的土地,實際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利;按照價值規(guī)律的要求,貫徹等價交換的原則,做到公平、公正、合理。無論用地性質(zhì)無何,無論國家重點工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項目等用地,在征地時都應(yīng)一視同仁。