劉宇

【摘要】實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略交會(huì)期的一項(xiàng)重大任務(wù)。做好二者的有效銜接，是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的必要手段，也是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接離不開財(cái)政的政策、資金的支持。菏澤市既是農(nóng)業(yè)大市，也是財(cái)政窮市，財(cái)政保障能力弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低，推進(jìn)二者有效銜接面臨一些現(xiàn)實(shí)困難。文章立足菏澤市工作實(shí)際，在調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政支持二者有效銜接的戰(zhàn)略路徑進(jìn)行探究，以期為完善財(cái)政支農(nóng)政策體系，破解鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的突出問題提供決策參考。

【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅(jiān)；鄉(xiāng)村振興；有效銜接；財(cái)政支持

【中圖分類號(hào)】F810.7

一、財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀

（一）財(cái)政投入保障有力

菏澤市堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政的優(yōu)先保障領(lǐng)域，全力做好資金保障，不斷增大資金投入規(guī)模，促使財(cái)政投入同鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。加大資金統(tǒng)籌整合力度，將中央和省、市安排的各項(xiàng)涉農(nóng)資金全面歸并整合，納入市級(jí)鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金池，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供了強(qiáng)力支持。

（二）財(cái)政金融協(xié)同成效顯著

菏澤市堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的痛點(diǎn)難點(diǎn)作為發(fā)力點(diǎn)，發(fā)揮財(cái)政金融協(xié)同優(yōu)勢，打好“財(cái)政+金融”組合拳，著力補(bǔ)齊農(nóng)村金融供給不足的“短板”，有效化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域“融資難、融資貴、融資煩”難題。一方面，大力開展農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保，開通“信貸直通車”。打通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)擔(dān)公司、合作銀行三方的溝通對(duì)接渠道，進(jìn)一步簡化優(yōu)化業(yè)務(wù)審批流程，開通“經(jīng)營主體直報(bào)需求、農(nóng)擔(dān)公司提供擔(dān)保、銀行信貸支持”的信貸直通車。另一方面，巧引金融“活水”，加大對(duì)鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域項(xiàng)目支持。2020年8月11日，菏澤市政府與國家開發(fā)銀行山東省分行簽訂開發(fā)性金融支持菏澤經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議，涉及項(xiàng)目共42個(gè)，涵蓋鄉(xiāng)村振興、保障性住房、重大基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)、水利等六大領(lǐng)域，有力支持了全市鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

（三）產(chǎn)業(yè)振興重點(diǎn)突破

鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)振興，希望在產(chǎn)業(yè)振興。菏澤市立足自身實(shí)際，統(tǒng)籌資金，支持重點(diǎn)，努力打造鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。一是推進(jìn)耕地質(zhì)量提升工程。深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，擔(dān)當(dāng)農(nóng)業(yè)大市責(zé)任，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度。支持定陶區(qū)、曹縣、成武縣、東明縣等縣區(qū)以農(nóng)作物秸稈的肥料化等為主要利用渠道，推進(jìn)秸稈綜合利用。二是推進(jìn)農(nóng)牧循環(huán)發(fā)展工程。支持單縣、東明實(shí)施糞污資源化整縣推進(jìn)項(xiàng)目，加強(qiáng)糞污綜合利用和種養(yǎng)結(jié)合，推進(jìn)畜禽糞污資源化利用，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。支持成武縣創(chuàng)建省級(jí)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)活動(dòng)。三是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)主體培育。市級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金，大力推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品“三品一標(biāo)”認(rèn)證，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平不斷提升。支持定陶區(qū)、鄆城縣、單縣、巨野縣等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和東明縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)建。深入推進(jìn)“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”，加快推進(jìn)國家、省、市級(jí)示范村鎮(zhèn)建設(shè)，提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展能力和水平。

二、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的困難

（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性不高

產(chǎn)業(yè)是脫貧的根本，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的核心。然而，在脫貧攻堅(jiān)期間，部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目過分依賴財(cái)政投入，資金投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域較多，農(nóng)業(yè)與多業(yè)態(tài)融合發(fā)展投入較少，扶貧產(chǎn)業(yè)存在同質(zhì)化和低端化傾向。此外，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域積極性不高，財(cái)政引導(dǎo)、帶動(dòng)作用未能充分彰顯。產(chǎn)業(yè)扶貧及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”不完善、不健全，未能起到長效性、可持續(xù)性作用。

（二）財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)存在梗阻

一方面，政銀擔(dān)合作機(jī)制不健全，“信息壁壘”阻礙農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)開展。在政策性融資擔(dān)保體系中，人行、財(cái)政、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、金融等部門，有各自獨(dú)立的信息資源管理系統(tǒng)。由于目前缺乏有效的信息資源共享平臺(tái)，導(dǎo)致各部門之間的信息壁壘還未打通，農(nóng)擔(dān)公司不能及時(shí)、全面掌握農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信息，對(duì)小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)信息、資金流向難以進(jìn)行有效監(jiān)控，阻礙了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展。另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)制度不健全，保險(xiǎn)覆蓋面小、賠付標(biāo)準(zhǔn)低。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》是我國目前唯一一部專門針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的行政法規(guī)，但該《條例》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)種類、保險(xiǎn)標(biāo)的、保費(fèi)補(bǔ)貼范圍等未做明確規(guī)定，在農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)以及分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)方面不夠細(xì)化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)施中問題凸顯。此外，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種較少，不能覆蓋主要農(nóng)業(yè)作物；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的是物化成本，不對(duì)人力成本和生產(chǎn)資料成本進(jìn)行承保，保險(xiǎn)承包能力有限。

（三）財(cái)政支持二者銜接的配套措施不足

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效銜接是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求財(cái)政、稅收、金融等政策協(xié)同發(fā)力，及時(shí)跟進(jìn)。雖然，目前各相關(guān)部門出臺(tái)了一些支持二者銜接的政策，但政策融合性、協(xié)同性有待進(jìn)一步增強(qiáng)。此外，財(cái)政支持二者銜接的配套措施不足，雖然出臺(tái)了《中央財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》，但地方相關(guān)配套政策還略顯滯后，對(duì)過渡期涉農(nóng)資金的管理使用等制度辦法需進(jìn)一步完善。

三、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的財(cái)政主攻方向

（一）財(cái)政支持從“被動(dòng)買單”向“主動(dòng)引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變

變“被動(dòng)買單”為“主動(dòng)引導(dǎo)”，是發(fā)揮新時(shí)代財(cái)政職能作用，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的必然選擇。要堅(jiān)持“跳出財(cái)政看財(cái)政”，注重從全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)和把握財(cái)政問題，主動(dòng)作為、創(chuàng)新方式、加強(qiáng)引導(dǎo)。一是建立健全財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策體系和工作機(jī)制，進(jìn)一步完善涉農(nóng)資金投入相關(guān)制度辦法，著力解決財(cái)政資金投入碎片化、制度辦法零散化等問題。二是創(chuàng)新財(cái)政支持方式，加強(qiáng)財(cái)政金融協(xié)同，充分運(yùn)用農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保、鄉(xiāng)村振興基金、特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)等多種方式，引導(dǎo)“金融活水”精準(zhǔn)流向鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域。三是加強(qiáng)社會(huì)資本引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域投資，支持各類市場主體通過公開競爭方式參與農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目合作，發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)各類市場主體為鄉(xiāng)村振興提供多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的資本投入支持。

（二）財(cái)政支持從“短期幫扶”向“長效投資”轉(zhuǎn)變

脫貧攻堅(jiān)主要解決了絕對(duì)貧困問題，而鄉(xiāng)村振興需著重解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化問題。要實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，就必須明確兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系，把戰(zhàn)略重心由為消滅絕對(duì)貧困的短期幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)橹С粥l(xiāng)村全面振興的長效投資，使財(cái)政支持政策更具針對(duì)性、延續(xù)性、有效性。一是做好人才智力投資，繼續(xù)執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的人才支持政策，建立健全鄉(xiāng)村振興人才工作體制機(jī)制，引導(dǎo)更多的優(yōu)秀人才在鄉(xiāng)村建功立業(yè)。建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn)，大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村致富帶頭人。吸引優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為在鄉(xiāng)村工作大學(xué)生提供創(chuàng)業(yè)信貸貼息、科研獎(jiǎng)補(bǔ)等政策支持，激發(fā)回鄉(xiāng)發(fā)展人才的干事創(chuàng)業(yè)活力。二是做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債券用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)模，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理等農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大工程項(xiàng)目建設(shè)。三是做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)投資，綜合運(yùn)用PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等多種方式，拉動(dòng)特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)投資，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧形成的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色化、品牌化發(fā)展。

（三）財(cái)政支持從“重視投入”向“講求績效”轉(zhuǎn)變

為支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，各級(jí)財(cái)政投入了大量真金白銀，但因部分部門績效管理意識(shí)薄弱，重投入輕管理、重支出輕績效，導(dǎo)致部分涉農(nóng)資金使用效率不高，影響了鄉(xiāng)村振興政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在新的歷史方位上，各級(jí)各部門應(yīng)更加重視涉農(nóng)資金的使用績效，樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”理念，切實(shí)把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。一是加強(qiáng)對(duì)各類涉農(nóng)資金的績效管理。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)各類涉農(nóng)資金的績效管理，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村振興各類政策、資金績效管理的全覆蓋。[ 1 ]二是強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，全面設(shè)置政策、項(xiàng)目的績效目標(biāo)、指標(biāo)，并將績效目標(biāo)管理實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)績效管理與預(yù)算管理無縫對(duì)接。[ 2 ]三是開展政策項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。針對(duì)鄉(xiāng)村振興資金支出經(jīng)濟(jì)性、效率性等方面，對(duì)全市涉農(nóng)資金項(xiàng)目安排、項(xiàng)目實(shí)施、資金使用、使用績效等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，建立健全指標(biāo)體系、績效目標(biāo)編審、運(yùn)行監(jiān)控及績效評(píng)價(jià)在內(nèi)的閉環(huán)管理體系，將全過程預(yù)算績效管理機(jī)制落到實(shí)處。

四、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策建議

（一）抓好過渡期財(cái)政政策體系銜接

建立健全過渡期財(cái)政支持政策體系，研究制定財(cái)政支持全面鄉(xiāng)村振興的總體方案，明確政策延續(xù)和調(diào)整優(yōu)化的具體措施。進(jìn)一步完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制、績效考核評(píng)估機(jī)制等，將財(cái)政在脫貧攻堅(jiān)工作中的一整套有效機(jī)制辦法與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接。做好相關(guān)扶貧政策銜接，強(qiáng)化就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧、搬遷后續(xù)扶持，將農(nóng)村低保兜底、醫(yī)療扶貧等政策納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系中，筑牢兜底保障網(wǎng)，避免出現(xiàn)返貧和“斷崖效應(yīng)”。

（二）調(diào)整優(yōu)化扶貧資金用途

貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》精神，調(diào)整優(yōu)化原財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金用途。建議“十四五”時(shí)期財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金在保持原有支出方向的同時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展方向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。例如：結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，逐年提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資金占比，支持農(nóng)業(yè)品質(zhì)提升、品牌打造；結(jié)合美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)需求，增加農(nóng)村人居環(huán)境整治支出，支持水、電、路、網(wǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，以及垃圾清運(yùn)等小型公益性生活設(shè)施建設(shè)。

（三）拓寬鄉(xiāng)村振興資金籌集渠道

根據(jù)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際需要，統(tǒng)籌整合土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等。探索建立涉農(nóng)資金整合長效機(jī)制，實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，允許地方在完成約束性任務(wù)的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要，在統(tǒng)一大專項(xiàng)內(nèi)調(diào)劑使用資金。加大對(duì)脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保支持，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保與產(chǎn)業(yè)基金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等支農(nóng)工具的政策銜接，放大財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)效應(yīng)。

（四）進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策

將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為財(cái)政推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的著力點(diǎn)[ 3 ]。推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，統(tǒng)籌支持地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)等創(chuàng)建工作，著力打造菏澤農(nóng)業(yè)特色品牌，切實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。支持多元化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培植培育，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化融資渠道。支持產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供充足保障。

主要參考文獻(xiàn)：

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[3]張琦.鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接：基于貧困治理績效評(píng)估的視角[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2021（1）：144-151.