王順　曾立新

摘 要：國(guó)際上，政府在農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展中起著主導(dǎo)作用，實(shí)踐證明農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)需要政府的參與和支持。我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)剛進(jìn)入初步發(fā)展階段，我國(guó)政府的支持行為存在立法欠缺、財(cái)政支持力度不夠等問題，需要完善政府在農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展中的地位和作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)；政府行為；財(cái)政支持

為進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)健康發(fā)展，2014年1月1日財(cái)政部正式頒布實(shí)施了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》，該辦法明確了大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的使用范圍、計(jì)提方法以及管理規(guī)定等，但是由于財(cái)政壓力等多方面的問題，目前我國(guó)大部分省市還沒有建立起大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，這意味著我國(guó)絕大多數(shù)省市的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)仍處在暴露和積聚的狀態(tài)下，風(fēng)險(xiǎn)并沒有得到很好地轉(zhuǎn)移和分散，一旦發(fā)生大災(zāi)，農(nóng)戶的損失將無法得到充分的補(bǔ)償，這也進(jìn)一步阻礙了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康可持續(xù)發(fā)展的重要方式。因此，在目前我國(guó)大部分省市還無法建立起大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的現(xiàn)狀下，可以先促進(jìn)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展，為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制打好基礎(chǔ)。然而，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，離開了政府支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)難以發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府參與與支持。

一、 政府參與農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展的必要性分析

首先，從農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)自身特性上來看，由于農(nóng)業(yè)（再）保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性和正外部經(jīng)濟(jì)性，即具有一定的社會(huì)保障功能，使其發(fā)展需要政府的參與和支持；其次，國(guó)外農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，私營(yíng)再保險(xiǎn)公司難以獨(dú)自提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)服務(wù)，在面臨農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)賠付時(shí)，私營(yíng)保險(xiǎn)公司均以失敗告終，所以農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展需要政府的參與和支持；最后，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展剛剛起步，國(guó)內(nèi)參與農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體只有“農(nóng)共體”和中再集團(tuán)這兩家，而且“農(nóng)共體”還是由中再集團(tuán)和人保等23家具有農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)資格的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同成立的，因此我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中度較高，一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，僅靠這兩個(gè)承保機(jī)構(gòu)是很難充分地彌補(bǔ)損失，因此在這種情況下我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展更需要政府的扶持與參與。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展中的政府行為的現(xiàn)狀及問題

從2004年我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)初步形成以來，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展一直都受到政府的關(guān)注和支持。2004年-2006年政府對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)行了積極的探索，并在《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中首次提出“探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系”；2007年浙江和海南等地政府與當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)農(nóng)險(xiǎn)公司簽訂了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)協(xié)議，政府的積極探索取得了一定的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；2008年中央一號(hào)文件提出要“建立健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系”，各地政府積極響應(yīng)中央號(hào)召，初步形成了由市場(chǎng)和政府分擔(dān)超賠的比例分保農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系；2009年北京市政府在全國(guó)范圍內(nèi)率先垂范購(gòu)買了商業(yè)再保險(xiǎn)，將當(dāng)?shù)卣袚?dān)的農(nóng)業(yè)超賠風(fēng)險(xiǎn)以再保險(xiǎn)的方式進(jìn)行了轉(zhuǎn)移；2010年和2012年中央一號(hào)文件均指出要健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，建立財(cái)政支持下的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制，政府對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的關(guān)注在逐步提升。

目前，只有北京、上海和大連等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的政府直接用財(cái)政收入為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購(gòu)買了再保險(xiǎn)，承擔(dān)賠付率在160%到300%之間損失；而像浙江、安徽、四川、江西以及河南等我國(guó)大部分省份的地方政府都沒有為當(dāng)?shù)刭?gòu)買農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，而是由經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司自主購(gòu)買農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，例如浙江省農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由共保體和政府共同分擔(dān)，但政府并沒有為當(dāng)?shù)刂苯淤?gòu)買農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，而是共保體自己向國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)購(gòu)買超賠再保險(xiǎn)，而河南省和江西省的賠付率分別在200%-300%以及250%以上的部分由再保險(xiǎn)分擔(dān)。

可見，我國(guó)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，由于目前尚未建立政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，政府對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的支持體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼、直接購(gòu)買再保險(xiǎn)以及稅收優(yōu)惠上，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度中的政府行為仍存在以下主要問題：

（一）法律法規(guī)缺位。雖然從2004年以來在政府的諸多政策文件中都提出要建立健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，但是到目前為止我國(guó)還沒有一部專門的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律法規(guī)，可以說目前我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)基本為空白，使得我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展無法可依，缺乏法律的規(guī)范和約束，從而制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展；

（二）財(cái)政支持力度不足。再保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的核心。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可知，政府可以通過以下幾種方式支持農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)：再保險(xiǎn)產(chǎn)品保費(fèi)補(bǔ)貼、直保公司經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠、通過投資參股或者信用擔(dān)保的形式支持類似于“農(nóng)共體”的再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)，或者是建立中央、省級(jí)等多層次的再保險(xiǎn)體系，以及地方政府直接為當(dāng)?shù)刭?gòu)買農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)等等方式。但是目前我國(guó)政府只是對(duì)再保險(xiǎn)進(jìn)行了部分保費(fèi)補(bǔ)貼，另外只有北京、上海等少數(shù)省市為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購(gòu)買了再保險(xiǎn)。

（三）財(cái)政支持方式有待完善。目前，國(guó)內(nèi)只有中再集團(tuán)和“農(nóng)共體”兩家機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，盡管慕再和瑞再等商業(yè)保險(xiǎn)公司也經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但由于在保費(fèi)補(bǔ)貼和稅收方面缺乏優(yōu)惠政策，分出價(jià)格較高、條件相對(duì)苛刻，從而使得我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)供給主體較缺乏，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱。除此之外，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率較低，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)基金也才剛開始發(fā)展。所以，政府的財(cái)政支持方式需要完善。

三、 進(jìn)一步完善我國(guó)政府參與農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展的對(duì)策建議

（一） 建立健全農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的法律制度。美國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)成功的關(guān)鍵在于其非常完善的法律制度保障。我國(guó)目前專門針對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的法律法規(guī)基本為空白，使得農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展只能停留在表面，因此為了有效地保障我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的順利開展，國(guó)家首先應(yīng)該建立起較為完善的法律制度，以法律的形式明確農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)范圍、交易規(guī)則和財(cái)政支持政策，以及農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利和義務(wù)、政府在農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)發(fā)展中的地位和作用等，從而為農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)的開展提供明確的法律依據(jù)，有法可依。

（二） 加大對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠力度。首先政府財(cái)政除了對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼以外，可以對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的直保公司進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾碣M(fèi)用補(bǔ)貼，以幫助商業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)營(yíng)初期將農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)做大做強(qiáng)，以后隨著農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展逐步成熟以后可以再逐步的取消該方面的補(bǔ)貼；其次可以加大對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠，減輕商業(yè)保險(xiǎn)公司的稅收負(fù)擔(dān)，提高其風(fēng)險(xiǎn)分散和保險(xiǎn)保障的能力；最后鼓勵(lì)有能力的地方政府為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購(gòu)買再保險(xiǎn)。

（三） 選擇合適的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)財(cái)政支持模式。我國(guó)目前有專業(yè)的再保險(xiǎn)公司——中再集團(tuán)負(fù)責(zé)承保農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，政府予以政策支持與保護(hù)，由中再集團(tuán)代替中央行使政府職能。除此之外，政府可以采取設(shè)立再保險(xiǎn)基金的形式提供再保險(xiǎn)，為未來建立政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司奠定基礎(chǔ)。除了財(cái)政支持建立再保險(xiǎn)基金外，政府可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼比例和稅收優(yōu)惠政策，以吸引和支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院）

本研究由對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助，項(xiàng)目號(hào)201534。

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