摘要：自實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記制度以來(lái)，登記機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人的登記要求，是做形式性審查或者實(shí)質(zhì)性審查，一直爭(zhēng)論頗多，即使在《民法典》出臺(tái)之后，也沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。審查的核心是申請(qǐng)登記意思表示真實(shí)，申請(qǐng)登記內(nèi)容合法有效。圍繞審查要點(diǎn)、材料真實(shí)、法律關(guān)系三個(gè)疑難問(wèn)題，結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)登記制度本身特點(diǎn)，通過(guò)向公證員、檢察官、法官學(xué)習(xí)審查思路和經(jīng)驗(yàn)，探討不動(dòng)產(chǎn)登記審查如何盡到“合理審慎”之職責(zé)，以規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：審查;合理審慎;不動(dòng)產(chǎn)登記

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）07-0047-51 收稿日期：2021-06-01

1 借鑒公證規(guī)則，指導(dǎo)審查工作

我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，將物權(quán)變動(dòng)效力和運(yùn)用公權(quán)力公示相結(jié)合，吸收了德國(guó)、瑞士的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記制度主要特點(diǎn)。德國(guó)、瑞士《民法典》中規(guī)定，物權(quán)合意、絕大部分物權(quán)變動(dòng)的原因行為都納入了強(qiáng)制性公證的事項(xiàng)，須經(jīng)嚴(yán)格的強(qiáng)制公證后才能進(jìn)行登記程序。

在我國(guó)，公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)，依據(jù)法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)。在承辦不動(dòng)產(chǎn)事項(xiàng)時(shí)，公證協(xié)會(huì)依據(jù)事項(xiàng)涉及到的法律、法規(guī)及規(guī)章出臺(tái)多項(xiàng)相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)法律行為的主體、客體、內(nèi)容進(jìn)行審查，保證物權(quán)和債權(quán)意思的真實(shí)性、合法性后才予以出具公證書(shū)。例如：《關(guān)于辦理房屋買(mǎi)賣(mài)合同公證的指導(dǎo)意見(jiàn)》是依據(jù)《民法通則》《合同法》《物權(quán)法》《房地產(chǎn)法》《公證法》《婚姻法》《公司法》等制定。相較而言，《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》僅依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，而且查驗(yàn)的內(nèi)容只有“身份證明材料與申請(qǐng)主體一致、登記原因文件與申請(qǐng)登記內(nèi)容一致、權(quán)籍調(diào)查結(jié)果是否完備、稅費(fèi)憑證是否齊全”四個(gè)方面。因此，客觀地說(shuō)，指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)物權(quán)和債權(quán)效力審查比我們更全面、更具體。另外，為保證公證的質(zhì)量，對(duì)執(zhí)業(yè)的機(jī)構(gòu)和公證員出臺(tái)了公證機(jī)構(gòu)和公證員執(zhí)業(yè)管理辦法以及《公證員懲戒規(guī)則》《公證行業(yè)自律公約》《公證員執(zhí)業(yè)道德基本準(zhǔn)則》等規(guī)則制度，包括司法部發(fā)布公證執(zhí)業(yè)指導(dǎo)案例等，以上這些對(duì)登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制、操作細(xì)則都有借鑒意義。例如：存量數(shù)據(jù)存在不符合現(xiàn)行登記標(biāo)準(zhǔn)的部分、提交材料相互矛盾。事實(shí)上，《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》中對(duì)繼承、受遺贈(zèng)核實(shí)，參照了《辦理繼承公證的指導(dǎo)意見(jiàn)》中部分內(nèi)容。

通過(guò)梳理，涉及自然人方面有《公證機(jī)構(gòu)審查自然人身份的指導(dǎo)意見(jiàn)》，涉及不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記方面有《關(guān)于辦理房屋買(mǎi)賣(mài)合同公證的指導(dǎo)意見(jiàn)》《辦理房屋委托公證書(shū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《辦理夫妻財(cái)產(chǎn)約定協(xié)議公證的指導(dǎo)意見(jiàn)》，抵押登記方面有《關(guān)于辦理民間借貸合同公證的意見(jiàn)》《辦理具有強(qiáng)制執(zhí)行效力債權(quán)文書(shū)公證及出具執(zhí)行證書(shū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《公證機(jī)構(gòu)辦理抵押登記辦法》。以上指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)收取證據(jù)材料、審查事項(xiàng)、注意事項(xiàng)等都有非常具體明確的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)當(dāng)事人雙方做到提示義務(wù)，告知其物權(quán)合同生效條件審查、標(biāo)的物是否存在、變化等。例如：法人或者其他組織申辦房屋委托書(shū)公證，按照法律、法規(guī)或者章程規(guī)定需要審批的，應(yīng)提交股東會(huì)（董事會(huì)）決議或者有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)文件，是公證實(shí)踐的總結(jié)和指導(dǎo)提供規(guī)范性輔導(dǎo)和指導(dǎo)性的意見(jiàn)，以彌補(bǔ)工作人員沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)法律訓(xùn)練的缺陷，避免增加申請(qǐng)材料，預(yù)防糾紛，減少訴訟。

2 檢察官辦案標(biāo)準(zhǔn)，材料“盡職”“合理審慎”審查

普通工作人員最大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就是觸犯玩忽職守罪，該罪的客體要件：必須違反工作紀(jì)律和規(guī)章制度，主要表現(xiàn)為濫作為，未履行應(yīng)盡的審查義務(wù);必須造成重大損失的結(jié)果;玩忽職守行為和重大損失之間關(guān)系，必須要有刑法上因果關(guān)系。

本文重點(diǎn)討論客體要件的內(nèi)容，檢察官在辦案過(guò)程中，以登記行為作出時(shí)間為基準(zhǔn)時(shí)，回顧工作人員收集材料是否達(dá)到充分且必要，是否用盡手段審查真實(shí)性的操作過(guò)程，判定是否構(gòu)成玩忽職守罪。最高人民法院司法解釋也明確了“合理審慎”的標(biāo)準(zhǔn)，因此，我們可以視“盡職”“合理審慎”為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合民法中“注意義務(wù)”的三個(gè)層次（一般注意義務(wù)、同一注意義務(wù)、專家注意義務(wù)），就受理、審核環(huán)節(jié)工作人員的職責(zé)進(jìn)行分析。

2.1 受理環(huán)節(jié)

受理最重要的職責(zé)是查驗(yàn)申請(qǐng)材料，檢查其制作主體合法、內(nèi)容合法和形式合法有效，即僅針對(duì)材料形式，不涉及到材料的真實(shí)性和法律關(guān)系（“形式審查說(shuō)”的觀點(diǎn)）。

筆者以為，在核對(duì)原件收取復(fù)印件時(shí)，即使形式性審查，也應(yīng)該達(dá)到專家注意義務(wù)，確保其符合法定的格式和要求，內(nèi)容與登記事項(xiàng)具有相關(guān)性，而且相互不沖突，沒(méi)有明顯的瑕疵。例如：繼承公證書(shū)必須有被繼承人、繼承人、查明情況，遺產(chǎn)描述、繼承結(jié)果、公證員、公證單位、公證編號(hào)等要素，缺一不可，是否與登記簿不動(dòng)產(chǎn)內(nèi)容一致。專家注意義務(wù)是指登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)高于普通人的謹(jǐn)慎程度，以經(jīng)驗(yàn)豐富的專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的身份進(jìn)行積極審查。

2.2 審核環(huán)節(jié)

審核職責(zé)應(yīng)根據(jù)登記機(jī)構(gòu)能力范圍、充分利用當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，對(duì)材料的真實(shí)性審查（“材料真實(shí)性說(shuō)”的觀點(diǎn)），做出是否予以登記的決定，重點(diǎn)關(guān)注材料記載的情況是否與實(shí)際情況一致、本身的真?zhèn)巍⑴c申請(qǐng)事項(xiàng)是否具有相關(guān)性，達(dá)到專家注意義務(wù)或者同一注意義務(wù)。

2.2.1 專家注意義務(wù)下的材料

（1）登記材料

登記材料包括調(diào)查資料和登記結(jié)果。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查資料方面，土地調(diào)查資料應(yīng)盡量沿用征收、審批、儲(chǔ)備、供地、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)地籍調(diào)查資料，房產(chǎn)調(diào)查資料應(yīng)按照多測(cè)合一的要求沿用房屋竣工驗(yàn)收和規(guī)劃驗(yàn)收測(cè)繪資料，不動(dòng)產(chǎn)登記資料包括登記簿、證書(shū)等結(jié)果和登記申請(qǐng)資料，以上材料由登記機(jī)構(gòu)永久保管。

土地、房產(chǎn)調(diào)查資料是建立不動(dòng)產(chǎn)登記簿的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也是其他業(yè)務(wù)登記的依托，必須對(duì)所有材料的真實(shí)性、有效性做實(shí)質(zhì)性審查，確保不動(dòng)產(chǎn)的建造或取得方式合法、登記簿中的自然狀況真實(shí)。

（2）自然資源部門(mén)管轄的行政審批管理材料

不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)由自然資源部門(mén)履行，對(duì)本部門(mén)其他行政管理材料，也應(yīng)該視同登記機(jī)構(gòu)能力范圍，對(duì)應(yīng)的材料：宗地方面包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、劃撥決定書(shū)等;規(guī)劃審批相關(guān)的材料：項(xiàng)目立項(xiàng)文件（權(quán)籍調(diào)查時(shí)確定房屋性質(zhì)）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、紅線圖等;測(cè)繪入庫(kù)成果材料：規(guī)劃竣工測(cè)繪、房屋竣工建筑面積測(cè)繪、宗地圖等;自然資源各部門(mén)參與的處理決定，例如：征收決定、收儲(chǔ)決定、糾紛調(diào)處決定書(shū)等。

（3）與其他部門(mén)設(shè)立聯(lián)合窗口或者聯(lián)合辦公產(chǎn)生的材料

主要包括：設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記綜合窗口的繳納稅費(fèi)憑證、備案合同，聯(lián)合驗(yàn)收窗口產(chǎn)生竣工資料、建筑施工圖等。

以上材料都是在登記能力范圍內(nèi)，是登記機(jī)構(gòu)“知道”的事項(xiàng)，必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，達(dá)到內(nèi)心確信。

2.2.2 同一注意義務(wù)的材料

同一注意義務(wù)是與登記機(jī)構(gòu)履職相關(guān)且有利用當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件便利的，應(yīng)為處理自己事務(wù)所用到的注意程度。相關(guān)且有技術(shù)條件便利的，是登記機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)知道”的事項(xiàng)，主要是指可以公開(kāi)查詢以及部門(mén)間信息共享的數(shù)據(jù)。

以湖南省為例，目前實(shí)現(xiàn)的可以共享信息中身份證明的信息主要來(lái)源公安、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)、編辦等部門(mén)，以及監(jiān)護(hù)、婚姻等狀況，司法證明的信息主要來(lái)源于省高院司法判決、最高法案件文書(shū)信息查詢等高頻事項(xiàng)，另外，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、天眼查等公共查詢平臺(tái)，都應(yīng)該列入“應(yīng)當(dāng)知道”的范圍。

做真實(shí)性審查時(shí)，工作人員根據(jù)其制作主體，通過(guò)接口查詢的方式進(jìn)行核對(duì)，排除合理懷疑。發(fā)現(xiàn)不一致性，參照不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則，分析原因是現(xiàn)勢(shì)數(shù)據(jù)與歷史數(shù)據(jù)之間的時(shí)間差，還是材料為虛假偽造導(dǎo)致。同時(shí)，區(qū)別對(duì)待其為民事行為、登記確認(rèn)行為，必要時(shí)，可進(jìn)一步向相關(guān)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行核實(shí)，或要求申請(qǐng)人提交其他具有法定證明力的文件。

以未登記的共有權(quán)人審查為例：（1）買(mǎi)受人不愿意或者拒絕提供婚姻情況的，工作人員有必要在調(diào)取查詢婚姻、出生證明信息，發(fā)現(xiàn)有共有權(quán)利人時(shí)，按照民事行為意思自治要求，可以在詢問(wèn)表中告知有關(guān)法律規(guī)定并由申請(qǐng)人回答，確定是否辦理成單獨(dú)所有，但無(wú)權(quán)強(qiáng)制要求其配偶來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)詢;（2）出賣(mài)人在取得不動(dòng)產(chǎn)時(shí)沒(méi)有審查，工作人員可以同樣方式查詢，如果查詢發(fā)現(xiàn)房屋為婚姻期間取得的財(cái)產(chǎn)，其配偶應(yīng)視為利害關(guān)系人，可以要求來(lái)現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)并簽字。

尚未實(shí)現(xiàn)信息共享的，應(yīng)當(dāng)審核其內(nèi)容和形式是否符合要求，用盡手段確實(shí)無(wú)法核實(shí)的，工作人員要將預(yù)見(jiàn)致害后果告知申請(qǐng)人，由申請(qǐng)人出具承諾（即“告知承諾制”），并記錄在問(wèn)詢表上。

登記機(jī)構(gòu)只有依據(jù)“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”的信息，對(duì)材料進(jìn)行逐一審查和全部材料綜合審查，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，作出是否予以登記的結(jié)果，才能達(dá)到檢察官所要求的“盡職”“合理審慎”的要求，降低登記機(jī)構(gòu)行政和工作人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

3 法律關(guān)系高度蓋然性審查

眾所周知，我國(guó)不承認(rèn)單獨(dú)的物權(quán)行為，堅(jiān)持“有因主義”，即原因關(guān)系有效才能引發(fā)有效的物權(quán)變動(dòng)，即“物權(quán)有效=有效合同+物權(quán)登記”，有必要對(duì)合同的合法有效進(jìn)行必要的審查（法律關(guān)系審查說(shuō)的觀點(diǎn)）。

法官對(duì)原告、被告提供的證據(jù)（登記機(jī)構(gòu)保存的材料、原告提供的證據(jù)）與被訴登記行為合法性之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審理，就案件的實(shí)體問(wèn)題作出決定。

登記機(jī)構(gòu)不具有法院審查基礎(chǔ)民事法律關(guān)系的司法界限，另外最高院司法解釋也明確了房屋登記案例審判中，先解決民事?tīng)?zhēng)議后行政訴訟的順序（法釋〔2010〕15號(hào)）。當(dāng)下務(wù)實(shí)的方法是：合同各條款的有效性可以適用高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合法律關(guān)系中的主體、客體、內(nèi)容三個(gè)要素進(jìn)行審查。

3.1 主體達(dá)成物權(quán)合意性

物權(quán)合意是指雙方意思表達(dá)一致而達(dá)成的法律行為，即同意物權(quán)發(fā)生變動(dòng)，具體表現(xiàn)：（1）保證申請(qǐng)人的真實(shí)性，即持身份證明的人、申請(qǐng)人、登記簿記載的權(quán)利人是一致的，登記機(jī)構(gòu)可以采用肉眼、查閱登記簿和現(xiàn)有的技術(shù)條件。例如：人證識(shí)別一體機(jī)，來(lái)保證主體的真實(shí)性。（2）申請(qǐng)人是否具有民事行為能力，意思表達(dá)是否真實(shí)。受理環(huán)節(jié)，除了關(guān)注申請(qǐng)人年齡外，更關(guān)注申請(qǐng)人的身體狀況、精神狀況，對(duì)老年人、危重傷病人等，應(yīng)當(dāng)記錄其對(duì)事情的識(shí)別、反應(yīng)能力，必要時(shí)保留影像、錄音或邀請(qǐng)無(wú)利害關(guān)系的第三人見(jiàn)證。（3）利害關(guān)系人合意，這里提到的利害關(guān)系人是指未登記的共有權(quán)人，主要指繼承中的家庭成員、受贈(zèng)人，及隱性共有權(quán)人，其利害人的確定與合意，按前文提及同一注意義務(wù)的材料進(jìn)行審查。

3.2 內(nèi)容高度蓋然性的查驗(yàn)

在實(shí)踐之中，登記機(jī)構(gòu)一般都有標(biāo)準(zhǔn)的買(mǎi)賣(mài)合同、借貸抵押合同，對(duì)于當(dāng)事人提供的非標(biāo)準(zhǔn)版本合同，可以參考標(biāo)準(zhǔn)合同版本和《民法典》中典型合同，對(duì)合同主要內(nèi)容進(jìn)行查驗(yàn)是否滿足登記簿記載的需要，特別關(guān)注標(biāo)的確定、物權(quán)變動(dòng)生效條件、違約條款、違約責(zé)任、債權(quán)與物權(quán)是否混同，是否滿足登記要求，對(duì)不符合登記要求的，告知申請(qǐng)人，可以要求申請(qǐng)人刪除或修改。例如：在辦理贈(zèng)與登記時(shí)，贈(zèng)與協(xié)議中寫(xiě)明確，該房登記后5年內(nèi)不能轉(zhuǎn)讓，而按照《民法典》規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)享有直接支配和排他的權(quán)利，屬于對(duì)世權(quán)，該條款對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的處分權(quán)構(gòu)成了限制和干涉，屬于無(wú)效條款，登記機(jī)構(gòu)可以要求當(dāng)事人修改;協(xié)議中明確子女居住的，可以告知辦理居住權(quán)登記等。

3.3 客體真實(shí)合法性審查

所謂物權(quán)，就得有物，才有權(quán)利，我們必須對(duì)“物”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，主要內(nèi)容包括四方面：（1）物是否存在，對(duì)于建筑年代久遠(yuǎn)的，可以到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)或通過(guò)最新遙感影像;（2）物的自然狀況及建造，是否合法，可以查閱首次登記材料實(shí)現(xiàn);（3）物的權(quán)利狀況是否符合登記條件，可以查閱登記簿實(shí)現(xiàn);（4）物是否區(qū)分了主物與從物，從物的來(lái)源與權(quán)屬登記情況，以保證物權(quán)完整性。

綜上所述，在《民法典》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定下，充分吸收公證員、檢察官、法官這些在司法、檢察、審判部門(mén)法律職業(yè)從業(yè)者經(jīng)驗(yàn)，有助于登記工作人員分析、處理問(wèn)題更具備法律思維邏輯，做到登記在手、法律在心。筆者認(rèn)為，當(dāng)下比較務(wù)實(shí)的審查模式是：以“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”的登記能力出發(fā)，對(duì)材料真實(shí)性做到“盡職”“合理審慎”的審查，對(duì)法律關(guān)系中的內(nèi)容部分做高度蓋然性查驗(yàn)，可以保證所有的登記行為有效，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益。

在不動(dòng)產(chǎn)登記審核中，建議從以下幾個(gè)方面完善審查制度：一是審查程度應(yīng)隨著信息化程度的提高而提高，不能停滯在對(duì)紙質(zhì)資料的要求，要盡量利用互通共享信息進(jìn)行核實(shí)印證，減少當(dāng)事人自我舉證;二是對(duì)于登記機(jī)構(gòu)應(yīng)逐步建立專業(yè)化職業(yè)化隊(duì)伍，加強(qiáng)法律法規(guī)的培訓(xùn)和解釋，形成標(biāo)準(zhǔn)的審查規(guī)范，實(shí)現(xiàn)更為專業(yè)的審查;三是區(qū)分民事法律關(guān)系與登記審查的邊界，取得檢察、法院部門(mén)的認(rèn)同支持，尤其是深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求下，做到既能保證登記真實(shí)性，又能尊重申請(qǐng)人的意思表示，便民利民;四是對(duì)于當(dāng)事人作出虛假承諾，或無(wú)法履行其承諾、提供虛假材料等行為，應(yīng)從信用、民事、刑事等方面建立多層級(jí)的法律責(zé)任體系。

作者簡(jiǎn)介：王波，岳陽(yáng)市不動(dòng)產(chǎn)登記中心。