董昕 王茜春

摘要：發(fā)展租賃住房市場對中國“租購并舉”的住房制度建設具有重要意義，通過梳理中國租賃住房市場的發(fā)展歷程，分析當前租賃住房市場發(fā)展的主要問題，提出有關中國租賃住房市場發(fā)展以及保障性租賃住房建設的政策建議。

關鍵詞：租賃住房市場;發(fā)展階段;政策建議

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）07-0024-29 收稿日期：2021-05-06

2020年底，中央經(jīng)濟工作會議提出要抓好的八項重點任務之一是“解決好大城市住房突出問題”，其中主要提及的就是租賃住房方面的任務，這對“租購并舉”的住房制度建設具有重要意義。但是，多年來，住房市場發(fā)展的分析一直側重于銷售方面，對租賃住房市場的分析和總結十分薄弱。而且，當前各地提出的住房發(fā)展規(guī)劃中，該如何發(fā)展租賃住房市場、如何建設保障性租賃住房都存在很多問題。本文在總結租賃住房市場發(fā)展脈絡、分析當前存在主要問題的基礎上，提出了關于租賃住房市場發(fā)展與保障性租賃住房建設的政策建議。

1 中國租賃住房市場的發(fā)展脈絡

1.1 萌芽階段（1978-1999年）：農民工與新畢業(yè)大學生的自主流動催生，租賃住房市場的萌芽

隨著1978年改革開放，中國人口流動的障礙逐漸減少，以農民工為主的流動人口逐漸增多，新畢業(yè)大學生的自主流動也逐漸展開。1989年，農村外出務工勞動力由改革開放初期不到200萬人迅速增加到3000萬人，由于大量跨區(qū)域就業(yè)的農民工春節(jié)返鄉(xiāng)造成“春運”緊張，形成了蔚為壯觀的“民工潮”。由于農民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿條件，而且農民工單身進城的多、家庭隨遷的少，對住房條件的要求較低，“包吃包住”的集體宿舍基本可以滿足居住需求，僅有零星住房租賃需求。1996年原人事部印發(fā)《國家不包分配大專以上畢業(yè)生擇業(yè)暫行辦法》的通知（人發(fā)〔1996〕5號），由此，新畢業(yè)大學生的自主流動增多，住房租賃需求逐漸增加。在農民工與新畢業(yè)大學生流動的推動下，中國城鎮(zhèn)住房租賃市場開始出現(xiàn)萌芽。

1.2 起步階段（2000-2009年）：大學生包分配全面停止，農民工家庭化遷移增加，房地產中介機構大幅增加

2000年之所以是租賃住房市場發(fā)展的一個重要節(jié)點，是因為這一年在需求、企業(yè)、政策方面都出現(xiàn)了標志性的事件，租賃住房市場由萌芽階段進入到起步發(fā)展階段。從需求來看，一方面《國家不包分配大專以上畢業(yè)生擇業(yè)暫行辦法》逐步落實到位，2000年全面停止了大學生畢業(yè)包分配，新畢業(yè)學生的住房租賃需求成為租賃住房市場上一股不可忽視的力量;另一方面，農民工群體經(jīng)過改革開放以來20多年的發(fā)展，家庭化遷移越來越多，宿舍越來越不能滿足農民工的居住需求，租賃住房的比例逐漸增加。從市場來看，2000年，從事房地產中介服務的法人單位數(shù)量出現(xiàn)爆發(fā)性增長，《中國經(jīng)濟普查年鑒》數(shù)據(jù)顯示，當年開業(yè)（成立）房地產中介服務法人單位數(shù)由1999年的598家增加到924家，同比增幅達到55%;鏈家、麥田、我愛我家等知名房地產中介公司都在2000年成立。從政策來看，2000年第14號國務院公報轉發(fā)國家計委等六部委關于印發(fā)《中介服務收費管理辦法》的通知，從收費管理權限、收費標準、收費行為等方面對房地產中介在內的各類中介機構收費進行規(guī)范。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2000-2009年中國流動人口的數(shù)量持續(xù)增長，僅2009年度全國外出農民工總數(shù)就達到1.45億人，其中，34.6%的外出農民工通過租賃住房解決其居住問題，也就是說有5000萬以上的農民工在租房居住;研究生和普通本專科畢業(yè)生從2000年的100.88萬人增至2009年的568.23萬人，新畢業(yè)大學生中有相當一部分人需要租房，這些都為租賃住房市場的發(fā)展提供了必不可少的需求。租賃住房市場的發(fā)展從房地產中介機構的數(shù)量也可以看出來，2009年當年開業(yè)（成立）的房地產中介服務法人單位達到5531個，是1999年的近10倍。與萌芽階段相比，起步階段的租賃住房市場在住房租賃需求、中介機構數(shù)量等方面都取得了長足發(fā)展。

1.3 快速發(fā)展階段（2010-2020年）：流動人口的租房規(guī)模可觀，租購并舉的制度確立，長租公寓市場有待規(guī)范

2010年是租賃住房市場發(fā)展的另一個重要節(jié)點，流動人口成為被廣泛關注的社會群體，關于租賃住房的重要政策也紛紛出臺。原國家人口計生委從2010年開始了每年在全國范圍內的流動人口動態(tài)監(jiān)測調查，國家統(tǒng)計局2010年開始發(fā)布《農民工監(jiān)測調查報告》。住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展和改革委員會、人力資源和社會保障部2010年聯(lián)合發(fā)布《房地產經(jīng)紀管理辦法》，這是我國第一個專門規(guī)范房地產經(jīng)紀行為的部門規(guī)章。國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知（國辦發(fā)〔2010〕4號），提出“商品住房價格過高、上漲過快的城市，要切實增加限價商品住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房供應”;住建部等七部門出臺《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建?！?010〕87號），公共租賃住房作為租賃住房市場的補充也被明確提出來。2010年前后長租公寓的經(jīng)營機構陸續(xù)成立，例如，集中式長租公寓運營商魔方公寓2009年在上海成立，分散式長租公寓運營商自如2011年在北京成立。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2010-2019年全國流動人口總數(shù)約2.21億-2.53億，占總人口的比重在16.5%-18.5%，形成了規(guī)?？捎^的租賃住房市場需求，這是租賃住房市場得以快速發(fā)展的基礎。2017年黨的十九大報告提出要加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，住建部等九部委《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號），國土部、住建部關于印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知（國土資發(fā)〔2017〕100號），一系列政策措施的出臺也促進了住房租賃市場的快速發(fā)展。各長租公寓品牌如雨后春筍般陸續(xù)出現(xiàn)，房地產開發(fā)商旗下的長租公寓品牌也開始進入租賃住房市場，如萬科泊寓、龍湖冠寓分別于2014年、2017年推出了各自的第一個長租公寓項目。同時，長租公寓行業(yè)進行了密集的投融資活動，2019年青客公寓在納斯達克上市，2020年蛋殼公寓在紐交所上市。但是，“高進低出”“長收短付”等運營模式造成長租公寓隱患重重，在2020年新冠疫情的沖擊下，長租公寓頻頻爆雷。為規(guī)范住房租賃活動，2020年9月，《住房租賃條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見，《住房租賃條例》正式發(fā)布呼之欲出，也預示著租賃住房市場新時代的到來。

1.4 全新發(fā)展階段（2021年起）：租賃住房市場將迎來前所未有的發(fā)展

2020年底，中央經(jīng)濟工作會議提出的2021年八項重點任務之一，就是解決好大城市住房突出問題，“高度重視保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利，規(guī)范發(fā)展長租房市場。土地供應要向租賃住房建設傾斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體建設用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設租賃住房，國有和民營企業(yè)都要發(fā)揮功能作用。要降低租賃住房稅費負擔，整頓租賃市場秩序，規(guī)范市場行為，對租金水平進行合理調控?！边@是歷年中央經(jīng)濟工作安排中首次從多方面提及租賃住房市場的發(fā)展，租賃住房市場必將迎來全新發(fā)展的階段。

2 當前租賃住房市場發(fā)展的主要問題

2.1 需求：流動人口持續(xù)負增長，且出現(xiàn)向中西部地區(qū)的回流

從中國租賃住房市場的發(fā)展脈絡可以看出，流動人口的住房需求是租賃住房市場需求的重要組成部分。全國流動人口總量在2014年達到峰值2.53億，隨后出現(xiàn)了連年持續(xù)的負增長，2019年已經(jīng)比2014年下降了7%。隨著總人口增速的下降、城鎮(zhèn)化速度的減慢，流動人口總量預計還將進一步下降（見圖1）。國家衛(wèi)生健康委員會《中國流動人口發(fā)展報告2018》顯示，近幾年，我國勞動力尤其是農民工有從東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)回流的現(xiàn)象。國家統(tǒng)計局歷年的《全國農民工監(jiān)測調查報告》數(shù)據(jù)也顯示，在東部地區(qū)的農民工占比2019年比2015年下降了3.7個百分點，在中部、西部地區(qū)的農民工占比2019年比2015年分別上升了1.2和2.5個百分點。流動人口總量的減少、分布地區(qū)結構的變化，都是在發(fā)展租賃住房市場時必須考慮的問題。

2.2 供給：套戶比總體平衡，只有少數(shù)城市住房存量有所不足

租賃住房市場發(fā)展的供給方面主要考慮人口與住房的配比關系。衡量一個地區(qū)住房存量充裕程度的常用指標之一是套戶比，即成套住宅套數(shù)與常住家庭戶數(shù)之比，考慮到5%-10%的空置率，一般認為套戶比合理值為1.05-1.1。有學者據(jù)人口普查數(shù)據(jù)估算，2010年全國城鎮(zhèn)套戶比達到1.01，我國城鎮(zhèn)住房從總量上已經(jīng)實現(xiàn)了每戶一套;2018年中國城鎮(zhèn)住房套戶比為1.09，東部、中部、西部、東北地區(qū)分別為1.03、1.10、1.11、1.09，一線、二線、三四線城市套戶比分別為0.99、1.06、1.12。雖然屬于估算數(shù)據(jù)，但不同學者的估算結果相差不多，足以得出一致性的判斷，即中國城鎮(zhèn)住房存量總體平衡，只有少數(shù)熱點城市的住房存量有所不足。

2.3 市場：租金穩(wěn)中有降，租金收入比合理，但租售比嚴重失衡

租金價格變化是租賃住房市場供需關系的主要表現(xiàn)，租金收入比、租售比等是衡量住房租金與收入關系、與住房售價的常用指標。與住房售價相比，住房租金變化較為平穩(wěn)，一直與CPI變化幅度相近，并呈現(xiàn)出穩(wěn)中有降的態(tài)勢（見圖2）。2020年在商品住宅平均銷售價格比2019年上漲7.5%的同時，居民租賃房房租比2019年下降了0.6%，住房租金漲幅已經(jīng)連續(xù)兩年低于CPI（居民消費價格指數(shù)）漲幅。租金收入比是住房租金占收入的比例，一般而言不超過30%被認為是合理的，我國城鎮(zhèn)的租金收入比總體處于合理范圍內。國家衛(wèi)生健康委（原國家人口計生委）2017年流動人口動態(tài)監(jiān)測調查的全國350個城市或地區(qū)，流動人口家庭的租金收入比均值為15%，北京、上海、廣州、深圳流動人口家庭的租金收入比均值分別為19%、14%、14%、18%。租售比是每平方米面積的月租金與每平方米面積的房價之間的比值，通常合理標準是不低于1：300，但我國城市的租金和售價明顯背離，租售比普遍低于合理標準。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計算，2020年100個大中城市住房的平均租售比為1：530，遠低于合理標準，廈門、三亞、深圳等城市住房的租售比甚至低于1：800。在租售比遠低于合理水平的情況下，作為住房產權持有者或中介經(jīng)營者的企業(yè)機構缺乏合理的利潤空間，不少知名企業(yè)機構在持有或經(jīng)營長租房項目時都產生了諸多問題。

2.4 保障：公租房覆蓋面低，對保障房的實際使用情況總結不夠

原國家人口計生委2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據(jù)顯示，流動人口中居住在保障房中的比例為2.26%，其中，自購保障性住房的比例為1.26%、租住公租房的比例為1.00%;而租住私房的比例為56.07%?？梢?，公租房在解決流動人口住房問題中所起的作用十分有限。國家統(tǒng)計局、財政部數(shù)據(jù)顯示，2009-2019年全國公共財政住房保障支出累計5.43萬億元，2010-2019年基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房累計5339萬套。但是，目前各地對已有住房保障政策的回顧與評價存在明顯短板，保障性住房的實際使用情況總結不夠，包括現(xiàn)有保障性住房的入住群體特征、空置閑置情況、轉借轉租情況等都缺乏必要的總結。

3 關于租賃住房市場的發(fā)展與保障性租賃住房建設的建議

租賃住房市場的發(fā)展與保障性租賃住房建設，可從人與房、租與售、建與管三方面關系著重加以考慮，制定和出臺相應的政策法規(guī)。

3.1 以人房關系為基礎，慎新建、用存量、調結構

從租賃住房市場的供需情況來看，套戶比總體平衡、只有少數(shù)城市住房存量有所不足，總人口增速下降、城鎮(zhèn)化速度減慢、流動人口持續(xù)負增長等背景條件，都決定了租賃住房市場的發(fā)展必須謹慎對待新建住房的問題?？煽紤]“三不建”原則，即在人口凈流出、套戶比大于1：1、房租持續(xù)下降的城市，原則上不通過新建住房來發(fā)展租賃住房市場，盡量通過改造、收購存量房屋，增加市場供給。其中，破除非住宅改建租賃住宅的制度障礙尤為重要。利用好2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，分析判斷不同城市、不同區(qū)位、不同戶型的人房關系，在人房關系緊張的城市、區(qū)位增加供給，補充緊缺戶型，調整供應結構（包括城市結構、區(qū)位結構、戶型結構）滿足租賃住房群體的不同需求，提高住房供需的匹配度。

3.2 以租售平衡為目標，穩(wěn)租約、提品質、推同權

租賃與購買是獲得住房的兩種選擇方式，租售比嚴重失衡，反映的是人們傾向于通過購買獲得住房而不是租賃住房，不穩(wěn)定、質量差、不同權（如義務教育入學權）等是人們不愿意租房的主要原因。在租金穩(wěn)中有降、租金收入比合理的總體情況下，可針對人們不愿意租房的原因出臺相應的政策法規(guī)，增加租賃住房市場的需求，促進租賃住房市場的發(fā)展。一是穩(wěn)租約，通過政策法規(guī)的出臺與完善，整治租房市場亂象，維護租房各方當事人的合法權益，從而構建穩(wěn)定的住房租賃關系;二是提品質，在租售價格悖離、企業(yè)機構運營缺乏合理利潤空間的情況下，可通過建立租賃信用查詢系統(tǒng)等，鼓勵個人或家庭將較高品質住房投入租賃住房市場，不對因品質提升帶來的租賃價格上漲進行過多的價格干預;三是推同權，在學位等公共服務容量允許的情況下，盡快推進租售同權。穩(wěn)租約、提品質、推同權，逐漸實現(xiàn)租售價格平衡，這樣才能使租賃住房市場得以健康發(fā)展。

3.3 以建管并重為抓手：看實際、多形式、能托底

在發(fā)展租賃住房市場的過程中，可能會出現(xiàn)租賃價格上漲的情況，對于難以通過市場解決住房需求的低收入群體，需要“建管并重”改變現(xiàn)有流動人口中住房保障覆蓋面很低的情況。加強對現(xiàn)有保障性住房的實際使用情況的總結，包括入住率、入住群體特征、不同區(qū)位及不同戶型的供求狀況等。應將現(xiàn)有保障性住房尤其是公租房等保障性租賃住房的實際使用情況作為保障性租賃住房建設的前置條件。在空置閑置率高的地區(qū)，不宜新建保障性租賃住房。制定租賃住房用地計劃時，還需將同一地區(qū)的不同保障房項目的使用情況進行比較，綜合考慮職住關系等合理選擇租賃住房建設位置。在住房存量供不應求的區(qū)位，通過新建、改建等方式提供保障性租賃住房，并注意戶型結構與需求結構的匹配;在住房存量供求平衡的區(qū)位，可考慮通過租房補貼等需求方補貼的形式增強低收入群體的租房支付能力。同時，發(fā)揮兜底作用的救濟性保障住房供應也亟需提上日程，可考慮將公租房中的廉租房作為救濟性保障住房的一種，為因失業(yè)等原因陷入困境的低收入者提供基本的庇護場所。

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作者簡介：董昕，中國社會科學院生態(tài)文明研究所（原城市發(fā)展與環(huán)境研究所）副研究員，中國社會科學院生態(tài)文明研究智庫資源節(jié)約與綜合利用研究部主任，《中國房地產藍皮書》主編。

王茜春，天津城投置地投資發(fā)展有限公司。

基金項目：國家自然科學基金項目“農業(yè)轉移人口的住房多點配置對其持久性遷移的影響：機制與測度”

（71704185）。