董昕 王茜春

摘要：發(fā)展租賃住房市場對中國“租購并舉”的住房制度建設(shè)具有重要意義，通過梳理中國租賃住房市場的發(fā)展歷程，分析當(dāng)前租賃住房市場發(fā)展的主要問題，提出有關(guān)中國租賃住房市場發(fā)展以及保障性租賃住房建設(shè)的政策建議。

關(guān)鍵詞：租賃住房市場;發(fā)展階段;政策建議

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）07-0024-29 收稿日期：2021-05-06

2020年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要抓好的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一是“解決好大城市住房突出問題”，其中主要提及的就是租賃住房方面的任務(wù)，這對“租購并舉”的住房制度建設(shè)具有重要意義。但是，多年來，住房市場發(fā)展的分析一直側(cè)重于銷售方面，對租賃住房市場的分析和總結(jié)十分薄弱。而且，當(dāng)前各地提出的住房發(fā)展規(guī)劃中，該如何發(fā)展租賃住房市場、如何建設(shè)保障性租賃住房都存在很多問題。本文在總結(jié)租賃住房市場發(fā)展脈絡(luò)、分析當(dāng)前存在主要問題的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于租賃住房市場發(fā)展與保障性租賃住房建設(shè)的政策建議。

1 中國租賃住房市場的發(fā)展脈絡(luò)

1.1 萌芽階段（1978-1999年）：農(nóng)民工與新畢業(yè)大學(xué)生的自主流動(dòng)催生，租賃住房市場的萌芽

隨著1978年改革開放，中國人口流動(dòng)的障礙逐漸減少，以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口逐漸增多，新畢業(yè)大學(xué)生的自主流動(dòng)也逐漸展開。1989年，農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力由改革開放初期不到200萬人迅速增加到3000萬人，由于大量跨區(qū)域就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)造成“春運(yùn)”緊張，形成了蔚為壯觀的“民工潮”。由于農(nóng)民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿條件，而且農(nóng)民工單身進(jìn)城的多、家庭隨遷的少，對住房條件的要求較低，“包吃包住”的集體宿舍基本可以滿足居住需求，僅有零星住房租賃需求。1996年原人事部印發(fā)《國家不包分配大專以上畢業(yè)生擇業(yè)暫行辦法》的通知（人發(fā)〔1996〕5號），由此，新畢業(yè)大學(xué)生的自主流動(dòng)增多，住房租賃需求逐漸增加。在農(nóng)民工與新畢業(yè)大學(xué)生流動(dòng)的推動(dòng)下，中國城鎮(zhèn)住房租賃市場開始出現(xiàn)萌芽。

1.2 起步階段（2000-2009年）：大學(xué)生包分配全面停止，農(nóng)民工家庭化遷移增加，房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)大幅增加

2000年之所以是租賃住房市場發(fā)展的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，是因?yàn)檫@一年在需求、企業(yè)、政策方面都出現(xiàn)了標(biāo)志性的事件，租賃住房市場由萌芽階段進(jìn)入到起步發(fā)展階段。從需求來看，一方面《國家不包分配大專以上畢業(yè)生擇業(yè)暫行辦法》逐步落實(shí)到位，2000年全面停止了大學(xué)生畢業(yè)包分配，新畢業(yè)學(xué)生的住房租賃需求成為租賃住房市場上一股不可忽視的力量;另一方面，農(nóng)民工群體經(jīng)過改革開放以來20多年的發(fā)展，家庭化遷移越來越多，宿舍越來越不能滿足農(nóng)民工的居住需求，租賃住房的比例逐漸增加。從市場來看，2000年，從事房地產(chǎn)中介服務(wù)的法人單位數(shù)量出現(xiàn)爆發(fā)性增長，《中國經(jīng)濟(jì)普查年鑒》數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年開業(yè)（成立）房地產(chǎn)中介服務(wù)法人單位數(shù)由1999年的598家增加到924家，同比增幅達(dá)到55%;鏈家、麥田、我愛我家等知名房地產(chǎn)中介公司都在2000年成立。從政策來看，2000年第14號國務(wù)院公報(bào)轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委等六部委關(guān)于印發(fā)《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》的通知，從收費(fèi)管理權(quán)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)行為等方面對房地產(chǎn)中介在內(nèi)的各類中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000-2009年中國流動(dòng)人口的數(shù)量持續(xù)增長，僅2009年度全國外出農(nóng)民工總數(shù)就達(dá)到1.45億人，其中，34.6%的外出農(nóng)民工通過租賃住房解決其居住問題，也就是說有5000萬以上的農(nóng)民工在租房居住;研究生和普通本專科畢業(yè)生從2000年的100.88萬人增至2009年的568.23萬人，新畢業(yè)大學(xué)生中有相當(dāng)一部分人需要租房，這些都為租賃住房市場的發(fā)展提供了必不可少的需求。租賃住房市場的發(fā)展從房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量也可以看出來，2009年當(dāng)年開業(yè)（成立）的房地產(chǎn)中介服務(wù)法人單位達(dá)到5531個(gè)，是1999年的近10倍。與萌芽階段相比，起步階段的租賃住房市場在住房租賃需求、中介機(jī)構(gòu)數(shù)量等方面都取得了長足發(fā)展。

1.3 快速發(fā)展階段（2010-2020年）：流動(dòng)人口的租房規(guī)?？捎^，租購并舉的制度確立，長租公寓市場有待規(guī)范

2010年是租賃住房市場發(fā)展的另一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，流動(dòng)人口成為被廣泛關(guān)注的社會(huì)群體，關(guān)于租賃住房的重要政策也紛紛出臺(tái)。原國家人口計(jì)生委從2010年開始了每年在全國范圍內(nèi)的流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查，國家統(tǒng)計(jì)局2010年開始發(fā)布《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部2010年聯(lián)合發(fā)布《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》，這是我國第一個(gè)專門規(guī)范房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行為的部門規(guī)章。國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知（國辦發(fā)〔2010〕4號），提出“商品住房價(jià)格過高、上漲過快的城市，要切實(shí)增加限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房供應(yīng)”;住建部等七部門出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號），公共租賃住房作為租賃住房市場的補(bǔ)充也被明確提出來。2010年前后長租公寓的經(jīng)營機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立，例如，集中式長租公寓運(yùn)營商魔方公寓2009年在上海成立，分散式長租公寓運(yùn)營商自如2011年在北京成立。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010-2019年全國流動(dòng)人口總數(shù)約2.21億-2.53億，占總?cè)丝诘谋戎卦?6.5%-18.5%，形成了規(guī)模可觀的租賃住房市場需求，這是租賃住房市場得以快速發(fā)展的基礎(chǔ)。2017年黨的十九大報(bào)告提出要加快建立“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”的住房制度，住建部等九部委《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（建房〔2017〕153號），國土部、住建部關(guān)于印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知（國土資發(fā)〔2017〕100號），一系列政策措施的出臺(tái)也促進(jìn)了住房租賃市場的快速發(fā)展。各長租公寓品牌如雨后春筍般陸續(xù)出現(xiàn)，房地產(chǎn)開發(fā)商旗下的長租公寓品牌也開始進(jìn)入租賃住房市場，如萬科泊寓、龍湖冠寓分別于2014年、2017年推出了各自的第一個(gè)長租公寓項(xiàng)目。同時(shí)，長租公寓行業(yè)進(jìn)行了密集的投融資活動(dòng)，2019年青客公寓在納斯達(dá)克上市，2020年蛋殼公寓在紐交所上市。但是，“高進(jìn)低出”“長收短付”等運(yùn)營模式造成長租公寓隱患重重，在2020年新冠疫情的沖擊下，長租公寓頻頻爆雷。為規(guī)范住房租賃活動(dòng)，2020年9月，《住房租賃條例（征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見，《住房租賃條例》正式發(fā)布呼之欲出，也預(yù)示著租賃住房市場新時(shí)代的到來。

1.4 全新發(fā)展階段（2021年起）：租賃住房市場將迎來前所未有的發(fā)展

2020年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的2021年八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，就是解決好大城市住房突出問題，“高度重視保障性租賃住房建設(shè)，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，規(guī)范發(fā)展長租房市場。土地供應(yīng)要向租賃住房建設(shè)傾斜，單列租賃住房用地計(jì)劃，探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房，國有和民營企業(yè)都要發(fā)揮功能作用。要降低租賃住房稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，整頓租賃市場秩序，規(guī)范市場行為，對租金水平進(jìn)行合理調(diào)控。”這是歷年中央經(jīng)濟(jì)工作安排中首次從多方面提及租賃住房市場的發(fā)展，租賃住房市場必將迎來全新發(fā)展的階段。

2 當(dāng)前租賃住房市場發(fā)展的主要問題

2.1 需求：流動(dòng)人口持續(xù)負(fù)增長，且出現(xiàn)向中西部地區(qū)的回流

從中國租賃住房市場的發(fā)展脈絡(luò)可以看出，流動(dòng)人口的住房需求是租賃住房市場需求的重要組成部分。全國流動(dòng)人口總量在2014年達(dá)到峰值2.53億，隨后出現(xiàn)了連年持續(xù)的負(fù)增長，2019年已經(jīng)比2014年下降了7%。隨著總?cè)丝谠鏊俚南陆怠⒊擎?zhèn)化速度的減慢，流動(dòng)人口總量預(yù)計(jì)還將進(jìn)一步下降（見圖1）。國家衛(wèi)生健康委員會(huì)《中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2018》顯示，近幾年，我國勞動(dòng)力尤其是農(nóng)民工有從東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)回流的現(xiàn)象。國家統(tǒng)計(jì)局歷年的《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)也顯示，在東部地區(qū)的農(nóng)民工占比2019年比2015年下降了3.7個(gè)百分點(diǎn)，在中部、西部地區(qū)的農(nóng)民工占比2019年比2015年分別上升了1.2和2.5個(gè)百分點(diǎn)。流動(dòng)人口總量的減少、分布地區(qū)結(jié)構(gòu)的變化，都是在發(fā)展租賃住房市場時(shí)必須考慮的問題。

2.2 供給：套戶比總體平衡，只有少數(shù)城市住房存量有所不足

租賃住房市場發(fā)展的供給方面主要考慮人口與住房的配比關(guān)系。衡量一個(gè)地區(qū)住房存量充裕程度的常用指標(biāo)之一是套戶比，即成套住宅套數(shù)與常住家庭戶數(shù)之比，考慮到5%-10%的空置率，一般認(rèn)為套戶比合理值為1.05-1.1。有學(xué)者據(jù)人口普查數(shù)據(jù)估算，2010年全國城鎮(zhèn)套戶比達(dá)到1.01，我國城鎮(zhèn)住房從總量上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了每戶一套;2018年中國城鎮(zhèn)住房套戶比為1.09，東部、中部、西部、東北地區(qū)分別為1.03、1.10、1.11、1.09，一線、二線、三四線城市套戶比分別為0.99、1.06、1.12。雖然屬于估算數(shù)據(jù)，但不同學(xué)者的估算結(jié)果相差不多，足以得出一致性的判斷，即中國城鎮(zhèn)住房存量總體平衡，只有少數(shù)熱點(diǎn)城市的住房存量有所不足。

2.3 市場：租金穩(wěn)中有降，租金收入比合理，但租售比嚴(yán)重失衡

租金價(jià)格變化是租賃住房市場供需關(guān)系的主要表現(xiàn)，租金收入比、租售比等是衡量住房租金與收入關(guān)系、與住房售價(jià)的常用指標(biāo)。與住房售價(jià)相比，住房租金變化較為平穩(wěn)，一直與CPI變化幅度相近，并呈現(xiàn)出穩(wěn)中有降的態(tài)勢（見圖2）。2020年在商品住宅平均銷售價(jià)格比2019年上漲7.5%的同時(shí)，居民租賃房房租比2019年下降了0.6%，住房租金漲幅已經(jīng)連續(xù)兩年低于CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)）漲幅。租金收入比是住房租金占收入的比例，一般而言不超過30%被認(rèn)為是合理的，我國城鎮(zhèn)的租金收入比總體處于合理范圍內(nèi)。國家衛(wèi)生健康委（原國家人口計(jì)生委）2017年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查的全國350個(gè)城市或地區(qū)，流動(dòng)人口家庭的租金收入比均值為15%，北京、上海、廣州、深圳流動(dòng)人口家庭的租金收入比均值分別為19%、14%、14%、18%。租售比是每平方米面積的月租金與每平方米面積的房價(jià)之間的比值，通常合理標(biāo)準(zhǔn)是不低于1：300，但我國城市的租金和售價(jià)明顯背離，租售比普遍低于合理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)計(jì)算，2020年100個(gè)大中城市住房的平均租售比為1：530，遠(yuǎn)低于合理標(biāo)準(zhǔn)，廈門、三亞、深圳等城市住房的租售比甚至低于1：800。在租售比遠(yuǎn)低于合理水平的情況下，作為住房產(chǎn)權(quán)持有者或中介經(jīng)營者的企業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏合理的利潤空間，不少知名企業(yè)機(jī)構(gòu)在持有或經(jīng)營長租房項(xiàng)目時(shí)都產(chǎn)生了諸多問題。

2.4 保障：公租房覆蓋面低，對保障房的實(shí)際使用情況總結(jié)不夠

原國家人口計(jì)生委2017年全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，流動(dòng)人口中居住在保障房中的比例為2.26%，其中，自購保障性住房的比例為1.26%、租住公租房的比例為1.00%;而租住私房的比例為56.07%。可見，公租房在解決流動(dòng)人口住房問題中所起的作用十分有限。國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2009-2019年全國公共財(cái)政住房保障支出累計(jì)5.43萬億元，2010-2019年基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房累計(jì)5339萬套。但是，目前各地對已有住房保障政策的回顧與評價(jià)存在明顯短板，保障性住房的實(shí)際使用情況總結(jié)不夠，包括現(xiàn)有保障性住房的入住群體特征、空置閑置情況、轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)租情況等都缺乏必要的總結(jié)。

3 關(guān)于租賃住房市場的發(fā)展與保障性租賃住房建設(shè)的建議

租賃住房市場的發(fā)展與保障性租賃住房建設(shè)，可從人與房、租與售、建與管三方面關(guān)系著重加以考慮，制定和出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)。

3.1 以人房關(guān)系為基礎(chǔ)，慎新建、用存量、調(diào)結(jié)構(gòu)

從租賃住房市場的供需情況來看，套戶比總體平衡、只有少數(shù)城市住房存量有所不足，總?cè)丝谠鏊傧陆?、城?zhèn)化速度減慢、流動(dòng)人口持續(xù)負(fù)增長等背景條件，都決定了租賃住房市場的發(fā)展必須謹(jǐn)慎對待新建住房的問題?？煽紤]“三不建”原則，即在人口凈流出、套戶比大于1：1、房租持續(xù)下降的城市，原則上不通過新建住房來發(fā)展租賃住房市場，盡量通過改造、收購存量房屋，增加市場供給。其中，破除非住宅改建租賃住宅的制度障礙尤為重要。利用好2020年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，分析判斷不同城市、不同區(qū)位、不同戶型的人房關(guān)系，在人房關(guān)系緊張的城市、區(qū)位增加供給，補(bǔ)充緊缺戶型，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)（包括城市結(jié)構(gòu)、區(qū)位結(jié)構(gòu)、戶型結(jié)構(gòu)）滿足租賃住房群體的不同需求，提高住房供需的匹配度。

3.2 以租售平衡為目標(biāo)，穩(wěn)租約、提品質(zhì)、推同權(quán)

租賃與購買是獲得住房的兩種選擇方式，租售比嚴(yán)重失衡，反映的是人們傾向于通過購買獲得住房而不是租賃住房，不穩(wěn)定、質(zhì)量差、不同權(quán)（如義務(wù)教育入學(xué)權(quán)）等是人們不愿意租房的主要原因。在租金穩(wěn)中有降、租金收入比合理的總體情況下，可針對人們不愿意租房的原因出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)，增加租賃住房市場的需求，促進(jìn)租賃住房市場的發(fā)展。一是穩(wěn)租約，通過政策法規(guī)的出臺(tái)與完善，整治租房市場亂象，維護(hù)租房各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而構(gòu)建穩(wěn)定的住房租賃關(guān)系;二是提品質(zhì)，在租售價(jià)格悖離、企業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營缺乏合理利潤空間的情況下，可通過建立租賃信用查詢系統(tǒng)等，鼓勵(lì)個(gè)人或家庭將較高品質(zhì)住房投入租賃住房市場，不對因品質(zhì)提升帶來的租賃價(jià)格上漲進(jìn)行過多的價(jià)格干預(yù);三是推同權(quán)，在學(xué)位等公共服務(wù)容量允許的情況下，盡快推進(jìn)租售同權(quán)。穩(wěn)租約、提品質(zhì)、推同權(quán)，逐漸實(shí)現(xiàn)租售價(jià)格平衡，這樣才能使租賃住房市場得以健康發(fā)展。

3.3 以建管并重為抓手：看實(shí)際、多形式、能托底

在發(fā)展租賃住房市場的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)租賃價(jià)格上漲的情況，對于難以通過市場解決住房需求的低收入群體，需要“建管并重”改變現(xiàn)有流動(dòng)人口中住房保障覆蓋面很低的情況。加強(qiáng)對現(xiàn)有保障性住房的實(shí)際使用情況的總結(jié)，包括入住率、入住群體特征、不同區(qū)位及不同戶型的供求狀況等。應(yīng)將現(xiàn)有保障性住房尤其是公租房等保障性租賃住房的實(shí)際使用情況作為保障性租賃住房建設(shè)的前置條件。在空置閑置率高的地區(qū)，不宜新建保障性租賃住房。制定租賃住房用地計(jì)劃時(shí)，還需將同一地區(qū)的不同保障房項(xiàng)目的使用情況進(jìn)行比較，綜合考慮職住關(guān)系等合理選擇租賃住房建設(shè)位置。在住房存量供不應(yīng)求的區(qū)位，通過新建、改建等方式提供保障性租賃住房，并注意戶型結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的匹配;在住房存量供求平衡的區(qū)位，可考慮通過租房補(bǔ)貼等需求方補(bǔ)貼的形式增強(qiáng)低收入群體的租房支付能力。同時(shí)，發(fā)揮兜底作用的救濟(jì)性保障住房供應(yīng)也亟需提上日程，可考慮將公租房中的廉租房作為救濟(jì)性保障住房的一種，為因失業(yè)等原因陷入困境的低收入者提供基本的庇護(hù)場所。

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作者簡介：董昕，中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究所（原城市發(fā)展與環(huán)境研究所）副研究員，中國社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究智庫資源節(jié)約與綜合利用研究部主任，《中國房地產(chǎn)藍(lán)皮書》主編。

王茜春，天津城投置地投資發(fā)展有限公司。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房多點(diǎn)配置對其持久性遷移的影響：機(jī)制與測度”

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