吳云勇 王炳峰

[摘? ? 要] 2021年中央一號(hào)文件指出，加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革正處于關(guān)鍵階段，制度變革帶來了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的時(shí)代機(jī)遇，也在實(shí)踐過程中產(chǎn)生了空心村、一戶多宅等問題。宅基地“三權(quán)分置”改革是一項(xiàng)兼具社會(huì)政治功能、經(jīng)濟(jì)功能與法理功能的政策方針，通過在明晰產(chǎn)權(quán)改革重點(diǎn)、完善拓展改革試點(diǎn)體系、做好與相關(guān)法律制度銜接等層面推進(jìn)深化改革，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用并助推農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”;土地改革;土地流轉(zhuǎn);城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

[中圖分類號(hào)] F321.1;D922.31? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）09-0073-07

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，在農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的現(xiàn)象普遍存在。農(nóng)村許多地區(qū)在這一進(jìn)程中出現(xiàn)了農(nóng)村土地低效利用的問題，為此國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)政策鼓勵(lì)搞活土地經(jīng)營(yíng)，以促進(jìn)土地高效利用。當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村宅基地制度仍是封閉式自然經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，隨著農(nóng)村各項(xiàng)制度的變革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，宅基地在農(nóng)村改革與發(fā)展的實(shí)踐過程中累積了各種各樣的問題，最典型的譬如空心村、一戶多宅等問題。而今我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正在逐步由封閉走向開放，生產(chǎn)要素的流動(dòng)也逐漸突破農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的界限，對(duì)宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”的改革有利于破解宅基地管理制度僵化的困局，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用并帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

一、宅基地“三權(quán)分置”是制度困境下的改革創(chuàng)新

新中國(guó)成立之初進(jìn)行的土地改革，規(guī)定農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有。宅基地所有權(quán)和使用權(quán)都?xì)w農(nóng)民所有，使得農(nóng)民由宅基地所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益得到了保護(hù)。經(jīng)過初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社等社會(huì)主義改造，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)由私有化變?yōu)榧w所有，強(qiáng)制性變革也扼殺了農(nóng)民的積極性。改革開放之后市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮重要作用，宅基地流轉(zhuǎn)適當(dāng)放開，但同時(shí)一戶多宅、面積限定、空心村等問題使得宅基地的制度改革困難重重，“三權(quán)分置”則成為了當(dāng)下農(nóng)村宅基地改革的共識(shí)和出路[1]。上述演變表明，我國(guó)宅基地制度的改革探索基本上都是沿著“兩權(quán)分離”的方向進(jìn)行，尋找在土地公有制的前提下賦權(quán)于民的中國(guó)道路，這在客觀上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但進(jìn)入新時(shí)期以來產(chǎn)生了一系列的問題，這些問題在一定程度上體現(xiàn)了政策改革的迫切性。業(yè)界也進(jìn)行了深入研討，當(dāng)下理論層面上比較成熟的觀點(diǎn)是將資格權(quán)從使用權(quán)中分離，形成所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)屬結(jié)構(gòu)。2018年中央一號(hào)文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置”的要求，明確跨出了由理論到實(shí)踐的歷史性一步。經(jīng)過這些年的理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索，宅基地“三權(quán)分置”已漸漸形成區(qū)別于農(nóng)地三權(quán)分置的專門化改革系統(tǒng)，為盤活農(nóng)村大量閑置宅基地提供了積極有效的政策創(chuàng)新基礎(chǔ)。

在現(xiàn)行的改革框架下，“宅基地‘三權(quán)分置是指宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地及地上房屋使用權(quán)相互分離，可以由不同的主體分別享有行使”[2]。第一，關(guān)于宅基地集體所有權(quán)。改革后的宅基地所有權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組所有，這里的“三級(jí)所有”指屬于三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但包括村委會(huì)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組在內(nèi)的主體只是宅基地的經(jīng)營(yíng)者或管理者，并非所有者。第二，關(guān)于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。這是農(nóng)戶作為村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)民集體成員的權(quán)利，農(nóng)戶對(duì)宅基地的資格權(quán)與對(duì)承包地的承包權(quán)十分相似①，都是基于農(nóng)戶在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格設(shè)定的。具體來說農(nóng)戶除有權(quán)分配宅基地外還可參與村民自治、參與分配集體組織其他收益等。第三，關(guān)于宅基地及地上房屋使用權(quán)。在“房地一體”政策下，宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)是一致的，長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行宅基地分配制以保障農(nóng)民最基本的“戶有所居”，讓社會(huì)保障功能居于主體地位。但作為不動(dòng)產(chǎn)的土地房屋也應(yīng)具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，宅基地管理問題的核心便是要處理好宅基地所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革的功能探究

“三權(quán)分置”提供了我國(guó)新一輪宅基地制度改革的基本方向與要求。為了在實(shí)踐中少走彎路，需要分層次地正確理解“三權(quán)分置”改革的功能。

（一）優(yōu)化社會(huì)政治功能

1. 有利于鞏固政權(quán)和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序。知名學(xué)者張五常認(rèn)為，從合約結(jié)構(gòu)的角度看國(guó)家，理論準(zhǔn)則包括三項(xiàng)：其一是處理收入分配與再分配;其二是處理產(chǎn)權(quán)與人權(quán)的界定;其三是人民要共享一個(gè)共同的文化[3]。中國(guó)宅基地改革實(shí)際上是由單一產(chǎn)權(quán)到“兩權(quán)分離”，進(jìn)而“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)細(xì)分過程，這一過程反映了農(nóng)民持有土地的基本訴求，也是政府必須審慎處理的重中之重。中國(guó)幾千年高度統(tǒng)一的中央集權(quán)模式形成了自上而下的決策體制和制度變遷過程，政府在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的時(shí)候要考慮政治目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、政治支持和保證權(quán)力，在涉及農(nóng)民基本居住權(quán)利的宅基地改革時(shí)更應(yīng)將實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)作為一個(gè)前提來考量。

回顧新民主主義革命的歷史，農(nóng)民階級(jí)始終是無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的主力軍，“中國(guó)農(nóng)民是中國(guó)革命的脊梁”。在新中國(guó)成立后的特定歷史時(shí)期，黨和政府判斷形勢(shì)，采取通過集中農(nóng)業(yè)資源來聚集資金的工業(yè)化、城市化道路，促使我國(guó)綜合國(guó)力得到增強(qiáng)，但也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距的拉大，使得農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對(duì)落后、農(nóng)民相對(duì)貧困化。中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)歷來安土重遷，土地對(duì)于維持農(nóng)村社會(huì)的秩序有特殊意義。著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通認(rèn)為以農(nóng)業(yè)為生的人世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)[4]。即使現(xiàn)在進(jìn)城打工比在家務(wù)農(nóng)的收益要高，中國(guó)農(nóng)民對(duì)于老家的宅基地仍保有特殊的情結(jié)。這種理智與情感的矛盾雖然會(huì)隨著現(xiàn)代意識(shí)的增強(qiáng)而一定程度地得到化解，但現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)多偏向于以親情血緣為紐帶的鄉(xiāng)土規(guī)則，農(nóng)民往往將宅基地轉(zhuǎn)讓給更親近的群體而不是更合適的主體。鑒于原有集體組織成員內(nèi)部的流轉(zhuǎn)缺乏效率，現(xiàn)有宅基地“三權(quán)分置”能幫助農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)追求和情感慰藉中找到平衡點(diǎn)，成為解決現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)問題的制度性安排，有利于維護(hù)農(nóng)民階層的利益，推進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

2. 高度契合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃?！班l(xiāng)村振興是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，包括農(nóng)村文化、治理、民生、生態(tài)等在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平的整體性提升”[5]。鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，是關(guān)系建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的全局性、歷史性任務(wù)，“三步走”的第一步是“到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成”。宅基地“三權(quán)分置”改革是制度框架和政策體系中不可或缺的一部分，將會(huì)協(xié)調(diào)推進(jìn)全面改革并放大改革效應(yīng)，是中央在我國(guó)工業(yè)化、城市化與鄉(xiāng)村發(fā)展緊密互動(dòng)視域下提出的創(chuàng)新舉措，將會(huì)打開社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村生活領(lǐng)域的大門，引導(dǎo)社會(huì)資本全領(lǐng)域多方位投資鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村，加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革開放以來，農(nóng)民勞動(dòng)力從集體中解放出來成為可以自由選擇的市場(chǎng)主體，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城打工，勞動(dòng)力資源的流動(dòng)為城鎮(zhèn)化提供了關(guān)鍵的助力。但這種流動(dòng)因在實(shí)際操作中重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量而產(chǎn)生了諸多問題，也使得大部分村莊出現(xiàn)“空巢”現(xiàn)象。宅基地“三權(quán)分置”改革探索宅基地有償使用和有償退出機(jī)制，避免農(nóng)村宅基地的大量閑置和粗放利用造成農(nóng)村集體建設(shè)用地的浪費(fèi)，同時(shí)站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度上設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源在勞動(dòng)力、土地、資本方面的良性循環(huán)，從而有利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

（二）提升經(jīng)濟(jì)功能

1. 強(qiáng)化農(nóng)村土地資源管理與配置。隨著國(guó)家的制度改革和政策導(dǎo)向，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，農(nóng)村年輕人口不斷涌入城鎮(zhèn)工作和居住，農(nóng)村留守人口呈現(xiàn)老齡化趨勢(shì)，存在大量的閑置土地資源。目前農(nóng)村宅基地一戶多宅、多占宅基地、違規(guī)占地建房的行為較多存在，造成宅基地?zé)o效擴(kuò)張和蔓延。同時(shí)，大量進(jìn)城農(nóng)民缺乏合理退出宅基地的意識(shí)，處于閑置、固化狀態(tài)的宅基地大量存在。數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)每年雖有1000萬(wàn)以上的農(nóng)民進(jìn)城謀生，但農(nóng)村用地每年卻增加一二百萬(wàn)畝，其增加用地的80%左右用作違法建房用地，且絕大部分轉(zhuǎn)化為了宅基地。因此，強(qiáng)化農(nóng)村土地資源管理與配置勢(shì)在必行。

實(shí)行“三權(quán)分置”，在強(qiáng)調(diào)宅基地集體所有、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)適度放活宅基地使用權(quán)。規(guī)定宅基地使用權(quán)可以在更大范圍內(nèi)進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，有利于盤活利用閑置、空閑土地，減少農(nóng)民建房難和農(nóng)村違法用地，激活閑置的土地資產(chǎn)以增加農(nóng)民收入。同時(shí)，將宅基地的自發(fā)流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)納入規(guī)范化軌道，促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。

2. 打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的障礙。宅基地曾在人民公社化運(yùn)動(dòng)中轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。改革開放以來，宅基地制度雖經(jīng)多次調(diào)整和完善，但總體上走了一條不斷強(qiáng)化監(jiān)管的道路，近年來各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍十分審慎?？紤]到我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和宅基地的基本居住保障功能，嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理很有必要。同時(shí)也要看到，一味抑制流轉(zhuǎn)功能會(huì)使大量閑置宅基地難以盤活，在鄉(xiāng)村振興成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的今天，將宅基地視同于居住地管理已然不妥。

“三權(quán)分置”可以打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。適宜放活宅基地使用權(quán)，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，可顯著提升宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而加速建立農(nóng)村宅基地合理有償退出機(jī)制，推動(dòng)資本、人力、技術(shù)等要素返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)造價(jià)值。同步推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”和宅基地“三權(quán)分置”，對(duì)于舉家遷移城鎮(zhèn)同時(shí)希望轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶來說，也創(chuàng)造了有利條件。

3. 構(gòu)建宅基地抵押融資制度。近年來國(guó)家出臺(tái)的一系列政策重申了集體土地使用權(quán)不得非法出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的原則。宅基地作為集體土地必然受到這些政策的約束和限制，確保社會(huì)保障功能的主導(dǎo)地位，充分挖掘資產(chǎn)功能的潛力。但從現(xiàn)實(shí)狀況來看，金融機(jī)構(gòu)仍然重視和防范金融信用風(fēng)險(xiǎn)中的擔(dān)保問題，農(nóng)民資金來源有限，缺乏抵押物來進(jìn)行融資。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押已逐步展開，作為關(guān)鍵要素的宅基地抵押還在摸索當(dāng)中，大力推廣宅基地抵押能夠在一定程度上舒緩農(nóng)民資金短缺的問題。

2015年，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》放寬了農(nóng)房抵押規(guī)定，在試點(diǎn)地區(qū)探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，但在實(shí)際執(zhí)行中約束性依然較大。2018年，中央一號(hào)文件正式開啟“三權(quán)分置”改革的序幕，從政策層面肯定了宅基地的抵押融資功能?！叭龣?quán)分置”擴(kuò)大了有效抵質(zhì)押物范圍，衍生了大量金融需求，培育了大量合格的金融主體，有利于加快金融理念和知識(shí)在農(nóng)村地區(qū)的普及，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境[6]。

（三）增強(qiáng)法理功能

1. 明確“三權(quán)分置”與相關(guān)法律的銜接。根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有宅基地占有和使用權(quán)利，限制宅基地流轉(zhuǎn)和抵押行為，農(nóng)民對(duì)宅基地享有特殊的用益物權(quán);對(duì)附著在宅基地上的建筑物，集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有所有權(quán)，具備完整的用益物權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行法律和政策框架中，農(nóng)民對(duì)宅基地只享有有限處分的權(quán)利。對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)和功能做出嚴(yán)格限制，“兩權(quán)分離”時(shí)代所有權(quán)和使用權(quán)之間的矛盾禁錮了集體組織成員擁有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)[7]。

宅基地“三權(quán)分置”的構(gòu)想讓理論上同屬于“用益物權(quán)”的“資格權(quán)”和“使用權(quán)”分離，確定了所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上正式明確了村民不僅享有對(duì)宅基地的“資格權(quán)”，而且還能利用對(duì)宅基地享有的“使用權(quán)”進(jìn)行資產(chǎn)收益。2019年，中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確提出“加快修訂土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī)”，亦表明將黨中央的有關(guān)方針政策上升到法律層面指日可待。

2. 突破與創(chuàng)新傳統(tǒng)物權(quán)理論和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。宅基地的產(chǎn)權(quán)分置改革實(shí)際上是傳統(tǒng)物權(quán)理論與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的權(quán)衡博弈過程。對(duì)于土地利用產(chǎn)生的外部性問題，物權(quán)理論重在通過在所有權(quán)之外建構(gòu)用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，以加強(qiáng)保護(hù)財(cái)產(chǎn);現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論重在優(yōu)化產(chǎn)權(quán)安排處理外部性問題，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排要兼顧解決土地資產(chǎn)利用問題和外部性問題，確保土地可持續(xù)利用和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，因此以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論解決土地外部性問題更加符合實(shí)際。

在“兩權(quán)分離”的框架下，借用益物權(quán)制度，在土地公有制的基礎(chǔ)上為公民設(shè)立包括土地用益物權(quán)和土地?fù)?dān)保物權(quán)在內(nèi)的物權(quán)，以滿足公民社會(huì)發(fā)展需求和土地要素市場(chǎng)化對(duì)土地制度的內(nèi)在要求[8]?！皟蓹?quán)分離”的基本制度理論上能夠容納不同生產(chǎn)力水平，時(shí)至今日仍然是農(nóng)村土地制度改革的邏輯主線和實(shí)踐良方。但現(xiàn)行宅基地制度是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步演化而來，仍然保留了要素分配的福利性和封閉性特點(diǎn)，使宅基地流轉(zhuǎn)嚴(yán)重受限，與日益走向多元開放的市場(chǎng)化趨勢(shì)相背離。“三權(quán)分置”是在堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)分置的思想和制度精髓的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)相關(guān)權(quán)能結(jié)構(gòu)改革，在土地公有制框架下深化賦權(quán)于民的實(shí)踐形式，是對(duì)傳統(tǒng)物權(quán)和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的創(chuàng)新與發(fā)展。

三、宅基地“三權(quán)分置”改革的建構(gòu)方略

在明晰“三權(quán)分置”改革產(chǎn)生的功能價(jià)值的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)和優(yōu)化“三權(quán)分置”的可行性建構(gòu)路徑，為推進(jìn)新一輪宅基地制度改革提供有效的政策建議。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)改革重點(diǎn)

一是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。受歷史上“隊(duì)為基礎(chǔ)”因素的影響，當(dāng)前大部分宅基地主要是由村民小組農(nóng)民集體所有。理論上宅基地集體所有權(quán)主要應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織行使，而目前設(shè)立相應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民小組并不多見，多數(shù)還是由村民小組代替行使所有權(quán)，村民小組的組織結(jié)構(gòu)不健全，也沒有動(dòng)力來有效行使所有權(quán)。宅基地制度改革必須堅(jiān)持集體所有制的根本地位，針對(duì)宅基地集體所有權(quán)虛置固化的問題，在改革過程中需要把維護(hù)和鞏固集體所有權(quán)作為重要任務(wù)。落實(shí)集體所有權(quán)重點(diǎn)在于明確處分權(quán)和收益權(quán)，處分權(quán)方面應(yīng)建立健全組織結(jié)構(gòu)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織在村莊用地的建設(shè)中行使管理權(quán)利，適度強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地的權(quán)利，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用的監(jiān)督權(quán)建設(shè);收益權(quán)方面應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織在行使宅基地使用權(quán)時(shí)可按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，享有宅基地利益分配權(quán)。

二是保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)。保障宅基地資格權(quán)實(shí)則是保障農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，制度改革不能改變農(nóng)戶集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份或資格。實(shí)行“三權(quán)分置”最主要的意圖就是使農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)分離，讓農(nóng)戶在不享有或不行使宅基地使用權(quán)的情況下仍可保留資格權(quán)，參與村民自治或參與分配經(jīng)濟(jì)組織的其他收益。保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的重點(diǎn)在于保障其居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，居住權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本權(quán)利不容侵犯;財(cái)產(chǎn)權(quán)是收益權(quán)的前提，既要保證宅基地的可交易性，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，又要防范城市資本到農(nóng)村的濫用損害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶有權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)宅基地資格權(quán)而獲得收益，有權(quán)依法依規(guī)就宅基地使用權(quán)設(shè)立擔(dān)保抵押，有權(quán)自愿有償退出宅基地。農(nóng)戶宅基地被征收的有權(quán)依法獲得合理補(bǔ)償，不得違法流轉(zhuǎn)宅基地，不得以退出宅基地資格作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

三是放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋使用權(quán)。放活使用權(quán)的問題關(guān)鍵在于何為“適度放活”，以往的政策性規(guī)定禁止宅基地市場(chǎng)化的交易，尤其是禁止面向城鎮(zhèn)居民的交易。值得注意的是，近3年的中央一號(hào)文件并未禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地，而只是從土地用途管制角度防止宅基地的違規(guī)流轉(zhuǎn)，這表明中央政策為宅基地的市場(chǎng)化交易預(yù)留了政策空間。放活土地使用權(quán)的重點(diǎn)在于賦予收益權(quán)，要在保障集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上保障承租人的合法使用權(quán)，同時(shí)現(xiàn)階段放活宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定流轉(zhuǎn)條件，不能進(jìn)行商品住宅開發(fā)和建設(shè)，嚴(yán)禁利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，保障廣大農(nóng)民的權(quán)益。

（二）完善拓展改革試點(diǎn)體系

2015年，中央提出針對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的“三塊地”改革試點(diǎn)要求，確定了在北京大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展相關(guān)改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地區(qū)在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損3條底線的基礎(chǔ)上率先展開對(duì)土地改革的初步探索。在完善農(nóng)村宅基地制度方面，針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、低效利用、資本價(jià)值未開發(fā)等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和實(shí)踐形式;對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等現(xiàn)象，探索宅基地有償使用機(jī)制;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地機(jī)制;建立完善宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治民主的作用。實(shí)踐證明，宅基地“三權(quán)分置”改革擺脫了農(nóng)村宅基地管理的僵化模式，統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活之間的矛盾，是一項(xiàng)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的創(chuàng)新制度安排。

宅基地“三權(quán)分置”改革在經(jīng)歷初步探索后將要進(jìn)入全面提速階段，2020年中央一號(hào)文件指出“全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，有序開展集體成員身份確認(rèn)、集體資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼等工作”，為下一步的試點(diǎn)改革指明了方向。新時(shí)期要繼續(xù)深化試點(diǎn)地區(qū)的宅基地制度改革，既要大膽實(shí)踐，形成較為完整的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)，又要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)創(chuàng)新“三權(quán)分置”具體實(shí)現(xiàn)形式[9]。

（三）做好“三權(quán)分置”與相關(guān)法律制度的銜接

當(dāng)前農(nóng)村宅基地所有制形式嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展需求，在法律制度層面規(guī)定所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)權(quán)屬關(guān)系以及修改相關(guān)法律制度是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施的關(guān)鍵所在[10]。完善農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)法律框架，開創(chuàng)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的新局面，是宅基地“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)。推進(jìn)“三權(quán)分置”改革有效實(shí)施需要完善農(nóng)村宅基地法律制度，將改革由政策層面上升到法律層面。

首先，要加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格法》相銜接，應(yīng)考慮出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的法律法規(guī)，統(tǒng)一確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法，以便進(jìn)行正規(guī)的確權(quán)頒證工作。其次，要加快宅基地“三權(quán)分置”與相關(guān)住房保障法規(guī)相銜接，對(duì)因特殊情況沒有遷移戶口但在城市享受了購(gòu)房補(bǔ)貼、住房公積金等福利的原農(nóng)村居民，必須取消其原本享有的宅基地資格權(quán)，防止享受不當(dāng)?shù)摹半p重福利”。再次，要加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《物權(quán)法》和《土地管理法》相銜接，可以考慮將符合中國(guó)國(guó)情的“三權(quán)分置”做法寫進(jìn)《物權(quán)法》，豐富中國(guó)特色的物權(quán)理論。同時(shí)也可以考慮將宅基地“三權(quán)分置”寫入《土地管理法》，并通過修改物權(quán)法合理定義使用權(quán)。最后，要加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《擔(dān)保法》銜接，可以考慮修改完善《抵押法》中關(guān)于宅基地及其房屋不能抵押貸款的法律條款，在法律層面上推進(jìn)構(gòu)建宅基地抵押融資制度體系和優(yōu)化農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：汪智力]