秦臻

[摘 要]農(nóng)村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作，它直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的利用與保護(hù)和農(nóng)民的生產(chǎn)生活。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地 登記發(fā)證 遺留問題 解決對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）19-0185-01

農(nóng)村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作，它直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的利用與保護(hù)和農(nóng)民的生產(chǎn)生活。長期以來農(nóng)村居民點(diǎn)無效擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地使用效率低下，一戶多宅、多占超占、違法建設(shè)的現(xiàn)象比較突出，大量的宅基地需求，導(dǎo)致大量耕地資源被占用，造成一方面農(nóng)村人均耕地資源在減少，另一方面大量宅基地閑置浪費(fèi)。因此深入研究農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過程中遇到的歷史遺留問題，剖析其產(chǎn)生的原因并提出解決的辦法，對(duì)于加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作具有十分重要的意義。

一、農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中遇到的遺留問題

1、一戶多宅現(xiàn)象

由于農(nóng)村宅基地采用的是無償、無期限的使用制度，對(duì)宅基地的分配、使用缺乏統(tǒng)一、明確的政策、法規(guī)，加上申請(qǐng)宅基地成本較低等因素， 導(dǎo)致農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象比較普遍，主要表現(xiàn)為以下幾種情況：一是新宅基地已建成未按期搬遷，依然居住在舊宅基地；二是新宅基地建成并居住，但舊宅基地依舊占用；三是新宅基地建成，舊宅基地廢棄，舊房屋未拆除或部分拆除；四是繼承或購買別人的宅基地；五是新宅基地已審批劃撥，長期荒蕪沒建。

2、沒有經(jīng)過審批就占用宅基地的情況

80年代-90年代，我國國情是以農(nóng)業(yè)型為主的農(nóng)村，農(nóng)民個(gè)人建房必須要有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求和農(nóng)民的生活要求。在當(dāng)時(shí)土地管理還不嚴(yán)格的情況下，很多地區(qū)農(nóng)村的宅基地都是由村干部分配的，并無依法登記審批的概念。

3、少批多占宅基地情況

根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但在很多農(nóng)村，村民建房受傳統(tǒng)觀念的影響，多數(shù)貪大求洋，節(jié)約用地意識(shí)非常淡薄。

4、“空心村”的情況

隨著我國經(jīng)濟(jì)和人口高速增長、城市化進(jìn)程加快，一些富裕起來的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房，成為城市居民，他們留在農(nóng)村的宅基地受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權(quán)收回進(jìn)行處置，閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕，導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。

5、產(chǎn)權(quán)不明晰，流轉(zhuǎn)不規(guī)范的情況

目前，宅基地登記發(fā)證工作尚未完成，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的基本情況不清楚，產(chǎn)權(quán)不明晰。不少農(nóng)民在利益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村集體土地非法入市，農(nóng)民私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地、房屋給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員的行為時(shí)有發(fā)生。

二、遺留問題產(chǎn)生的原因

1、法律法規(guī)不完善，制約手段不多

農(nóng)村住宅法律制度以及農(nóng)村宅基地制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的歷史產(chǎn)物，已不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。一不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；二不適應(yīng)農(nóng)村人口消長變更之勢(shì)；三不適應(yīng)以家庭為經(jīng)濟(jì)單位的傳統(tǒng)習(xí)慣；四不適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的客觀要求；五不適應(yīng)改善農(nóng)民生活，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、村莊規(guī)劃不合理

絕大多數(shù)村鎮(zhèn)還未編制建設(shè)規(guī)劃，沒有嚴(yán)格的規(guī)劃管制，每戶占地多少由村組說了算，宅基地用地布局隨意擴(kuò)大，亂建現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

3、監(jiān)管責(zé)任不明

個(gè)別部門在宅基地管理中，只注重宅基地的審批、劃撥和面積核對(duì)，在批準(zhǔn)后缺少嚴(yán)格的監(jiān)督和約束制度，特別是在建成后沒有定期深入現(xiàn)場(chǎng)督促拆除舊房屋，限期交出舊宅基地，這樣在農(nóng)村大面積形成了占新不騰舊現(xiàn)象。

4、執(zhí)法合力不夠

長期以來，由于執(zhí)法主體和法律程序等原因，村委會(huì)難以有效解決違章問題，國土部門和規(guī)劃部門又無法在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，以致錯(cuò)過解決良機(jī)，各部門由于執(zhí)法力量的薄弱和職能限制，面對(duì)違法建設(shè)難以標(biāo)本兼治。

5、農(nóng)民自身原因

由于法律法規(guī)、政策宣傳不到位，部分農(nóng)民依法用地法制觀念淡薄，對(duì)居住多年的宅基地便產(chǎn)生了私有觀念，認(rèn)為宅基地是私有財(cái)產(chǎn)，自己的宅基地歸自己所有，可以出租和買賣，其他任何人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得收回。新建房時(shí)不拆舊房，造成“空心村”。

三、解決遺留問題的對(duì)策建議

1、對(duì)于一戶村民的兩處宅基地，面積經(jīng)過合并沒有超出當(dāng)?shù)厥〖?jí)以上政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的，可以受理其第二宗宅基地申請(qǐng)；對(duì)于因建新不拆舊和因村民購買住宅而造成的“一戶多宅”，村民申請(qǐng)第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前和國家未出臺(tái)規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)法律或政策之前，土地登記機(jī)構(gòu)不得受理；對(duì)于因繼承造成“一戶多宅”的，土地登記機(jī)構(gòu)可以受理。

2、對(duì)于未辦理建房用地手續(xù)已建房的農(nóng)村村民，如果符合土地利用總體規(guī)劃及其他農(nóng)村宅基地許可條件的，經(jīng)申請(qǐng)準(zhǔn)予補(bǔ)辦宅基地用地手續(xù)；對(duì)于違反土地利用總體規(guī)劃擅自建住宅的，應(yīng)當(dāng)依法限期拆除，恢復(fù)土地原狀；對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃、但超過法定面積標(biāo)準(zhǔn)建住宅的，屬于因住宅結(jié)構(gòu)原因不宜拆除，或收回后又不易重新調(diào)整使用的超占部分，按照農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地處理后補(bǔ)辦用地手續(xù)；屬于其他原因的超占部分，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令退還超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。

3、對(duì)于村民父母雙故后遺留的閑置房屋，應(yīng)當(dāng)按照原國家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十九條關(guān)于“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定，將土地權(quán)利確定給合法的繼承人。

4、健全宅基地審批制度。在宅基地審批中，建立宅基地審批“三到場(chǎng)”制度，嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅、拆舊建新制度，進(jìn)一步規(guī)范宅基地審批程序，縮短建房審批流程。

5、強(qiáng)化村鎮(zhèn)規(guī)劃。在村鎮(zhèn)布局上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村委會(huì)，結(jié)合文明村鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)化村鎮(zhèn)規(guī)劃，落實(shí)農(nóng)村（一戶一宅）制度，促進(jìn)舊村改造和新村建設(shè)。要嚴(yán)格實(shí)行拆舊建新制度。村民申請(qǐng)新建住房，必須出據(jù)承諾書，承諾拆除舊房，退出原使用的舊宅基地，交由村委會(huì)重新安排使用。原地翻建、改建，符合村莊建設(shè)規(guī)劃的，按規(guī)劃要求給予增加或減少用地面積；對(duì)于一戶多宅不居住的廢棄、空閑宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、整理，不符合規(guī)劃的不予審批。

6、構(gòu)建監(jiān)查執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。宅基地管理中，難度最大的就是土地違法事實(shí)一旦形成，查處難度過大。要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察制度建設(shè)，進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)作用，充分發(fā)動(dòng)村干部和群眾，力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處，將違法案件查處在萌芽狀態(tài)。

7、對(duì)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地要納入年度計(jì)劃，農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的指標(biāo)要和農(nóng)村建設(shè)用地整理和建設(shè)用地增建掛鉤新增加的耕地面積掛鉤，國土資源部門對(duì)新增耕地面積檢查核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)村住宅建設(shè)。

四、對(duì)存在遺留問題的宅基地，登記發(fā)證時(shí)應(yīng)注意的幾點(diǎn)問題

1、要防止通過登記將違法用地合法化，尤其不能為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。在登記過程中要認(rèn)真履行公告程序，接受村民的監(jiān)督；妥善處理農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)糾紛、面積不實(shí)等實(shí)際問題，合法合理、公平公正地解決歷史遺留問題。

2、對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記時(shí)，要采取與戶籍相一致的實(shí)名制，并注明其共有使用權(quán)人，避免出現(xiàn)鉆政策空子，弄虛作假用多人名字進(jìn)行登記，騙取土地證的情況發(fā)生。

3、宅基地使用權(quán)是一種重要的用益物權(quán)，是農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以作為遺產(chǎn)繼承，但在處理繼承與贈(zèng)與的關(guān)系時(shí)，要防止出現(xiàn)以接受贈(zèng)與為名，實(shí)際是私下有償轉(zhuǎn)讓，規(guī)避法律而造成“一戶多宅”的行為發(fā)生，所以務(wù)必要嚴(yán)把宅基地使用權(quán)登記關(guān)口，保障登記發(fā)證的正確性與準(zhǔn)確性，對(duì)登記申請(qǐng)資料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，做到權(quán)源合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確。

4、已經(jīng)取得城市戶口的原村民在農(nóng)村的舊房，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可以將土地權(quán)利確定給原房屋所有權(quán)人，但享有土地權(quán)利并不是無期的，而僅限于房屋的續(xù)存期間。因?yàn)樗麄冎韵碛姓厥褂脵?quán)，是基于他們對(duì)房屋所有權(quán)而對(duì)土地享有權(quán)利。如果房屋滅失，他們對(duì)土地的權(quán)利也將不復(fù)存在，因此，在確權(quán)中應(yīng)區(qū)別對(duì)待。