賀桂華 尚玉萌

摘要 我國自然保護(hù)地經(jīng)歷了70年的發(fā)展，逐漸形成了完善的建設(shè)體系，也建立了相應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)制，但我國自然保護(hù)地在建設(shè)過程中還存在一些問題。針對存在的問題，指出創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式是自然保護(hù)地體系不斷發(fā)展和完善的必然要求，并從建立體系完整的自然保護(hù)地法律構(gòu)架、整合優(yōu)化各類自然保護(hù)地、拓寬公眾參與渠道3個方面提出自然保護(hù)地建設(shè)模式新思考。

關(guān)鍵詞 自然保護(hù)地;建設(shè)現(xiàn)狀;問題研究;創(chuàng)新建設(shè)模式

中圖分類號 S 759.9? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）16-0126-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.034?? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Innovative Research on the Construction of Nature Reserves

HE Gui-hua， SHANG Yu-meng （College of Humanities， Changan University，Xian， Shaanxi 710061）

Abstract After 70 years of development， Chinas nature reserves have gradually formed a complete? construction system and established corresponding laws and regulations to regulate it. However， there are still some problems in the construction process of Chinas nature reserves.In response to existing problems， this paper points out that innovating the construction model of nature reserves is an inevitable requirement for the continuous development and improvement of nature reserve system， and puts forward new thinking on the construction mode of nature reserves from three aspects： establishing a complete legal framework of nature reserves， integrating and optimizing various nature reserves， and broadening public participation channels.

Key words Nature reserve;Current situation of construction;Problem research;Innovative construction model

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國的重要象征。2019年1月23日，中共中央全面深化改革委員會議強(qiáng)調(diào)，要創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，形成自然保護(hù)地管理體系。2019年6月23日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，完善政策支撐，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，為建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐。為落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，2020年6月，國家發(fā)展改革委、自然資源部下發(fā)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）將自然保護(hù)地作為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的一項(xiàng)重大工程，為2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和建設(shè)美麗中國奠定堅(jiān)實(shí)的生態(tài)基礎(chǔ)。為回應(yīng)國家生態(tài)文明體制改革的重大需求，以國家自然保護(hù)地體制改革為突破口，對自然保護(hù)地建設(shè)進(jìn)行創(chuàng)新是保護(hù)實(shí)踐和政策決斷的雙重要求。

1 自然保護(hù)地建設(shè)現(xiàn)狀分析

1.1 我國自然保護(hù)地建設(shè)已取得矚目成就 我國自 1956 年在廣東省肇慶市建立首個自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，自然保護(hù)地建設(shè)工作就得到不斷發(fā)展，目前在數(shù)量上已具有相當(dāng)規(guī)模。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2019年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國共建立以國家公園為主體的各級、各類保護(hù)地逾1.18萬個，包括2 750個自然保護(hù)區(qū)、3 548個森林公園、1 051個風(fēng)景名勝區(qū)、898個國家級濕地公園、650個地質(zhì)公園等，保護(hù)面積占全國陸域土地面積的18.0%、管轄海域面積的4.1%，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的到2020年保護(hù)地面積達(dá)到17%的目標(biāo)[1]。

我國現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護(hù)地。為對自然保護(hù)地進(jìn)行高效統(tǒng)一管理，《指導(dǎo)意見》按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類，將自然保護(hù)地分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園。

1.2 我國自然保護(hù)地法律體系建設(shè)現(xiàn)狀 我國的自然保護(hù)地及其法律體制的建設(shè)處于發(fā)展階段，專門性立法還在進(jìn)行中，我國自然保護(hù)地發(fā)展中出現(xiàn)的問題主要受其他關(guān)于自然資源、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)規(guī)制。我國現(xiàn)有的自然保護(hù)地法律體制存在于相關(guān)法律法規(guī)、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)中[2]。在憲法層面，憲法作為母法，其第26條第1款規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”，這是憲法確定的環(huán)境保護(hù)的基本原則，憲法環(huán)境條款對自然保護(hù)地立法具有價值指引作用，也是我國各級政府開展自然保護(hù)工作的憲法依據(jù)。在法律層面，我國關(guān)于自然保護(hù)地立法工作正在緊鑼密鼓的進(jìn)行中，《環(huán)境保護(hù)法》《自然資源法》可為自然保護(hù)地建設(shè)提供制度參考。在行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)方面，我國現(xiàn)行的自然保護(hù)地領(lǐng)域的立法包括《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)，《森林公園管理辦法》和《國家濕地公園管理辦法》等部門規(guī)章及由地方制定的地方性法規(guī)。

1.3 我國自然保護(hù)地體制建設(shè)現(xiàn)狀 《指導(dǎo)意見》為自然保護(hù)地體制建設(shè)指明了方向，明確我國要構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系，首先通過明確自然保護(hù)地管理主體、參與部門、管理規(guī)范來構(gòu)建和完善管理運(yùn)行制度，其次通過資金保障機(jī)制、社會參與制度創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展機(jī)制。

自然保護(hù)地為我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了巨大貢獻(xiàn)，為我國探索新的自然保護(hù)地建設(shè)模式提供基礎(chǔ)，在發(fā)展過程中也產(chǎn)生了諸多不可多得的經(jīng)驗(yàn)。

2 我國自然保護(hù)地建設(shè)的問題研究

2.1 創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式缺乏法律保護(hù) 仔細(xì)研究自然保護(hù)地立法現(xiàn)狀可知，我國目前自然保護(hù)地法律體制不健全，法律位階較低。《憲法》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款以及《環(huán)境法》都是宏觀性法律，并不針對自然保護(hù)地，對自然保護(hù)地的建設(shè)缺乏具體指導(dǎo)作用。除此之外，黨的生態(tài)環(huán)境政策、生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)和生態(tài)環(huán)境法律制度也都屬于我國生態(tài)環(huán)境治理體系的組成部分，《總體方案》和《指導(dǎo)意見》為自然保護(hù)地法律體系的建立提供了基本原則、管理體制、具體制度等方面的指引，但還是缺少對自然保護(hù)地體系建設(shè)的具體政策指導(dǎo)。

近年來，我國自然保護(hù)地建設(shè)取得了矚目的成就，但與此同時也有一些負(fù)面新聞，例如祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞案。在祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞案中有42座水電站，在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行過程中未考慮生態(tài)流量，對水生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重破壞，究其根源，是自然保護(hù)地法律法規(guī)未能協(xié)調(diào)與《自然資源法》等其他環(huán)境法的關(guān)系。自然保護(hù)地內(nèi)存在森林、草原、水、土地等各種各樣的自然資源，這些自然資源都由相關(guān)的具體法律等進(jìn)行規(guī)定管理，自然保護(hù)地的建設(shè)與管理中不可避免地需要自然保護(hù)地法律法規(guī)和其他相關(guān)的自然資源法協(xié)調(diào)管理[3]。

2.2 自然保護(hù)地問題突出 我國自然保護(hù)地體系建設(shè)取得了一定成績，但也存在問題。首先，地方政府為了爭取上級部門對自然保護(hù)地的資金支持及完成上級部門下達(dá)的任務(wù)，盲目申請建設(shè)自然保護(hù)地，并且地方管理能力匹配不上自然保護(hù)地的建設(shè)速度，就會出現(xiàn)自然保護(hù)地?cái)?shù)量多、質(zhì)量差、重開發(fā)、輕保護(hù)的現(xiàn)象。其次，由于我國許多自然保護(hù)地按照自愿原則由地方政府申報，而地方政府都偏愛可以吸引游客促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保護(hù)地模式，例如森林公園、濕地公園，結(jié)果導(dǎo)致自然保護(hù)地布局不合理，自然保護(hù)地區(qū)域重疊。

再次，科技支撐能力不強(qiáng)，現(xiàn)代化自然保護(hù)地體系難以形成。自然保護(hù)地建設(shè)涉及多學(xué)科多領(lǐng)域的問題，在科技飛速發(fā)展的時代，創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式就需要科技能力的支撐，目前生態(tài)保護(hù)和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、新技術(shù)推廣、科研成果轉(zhuǎn)換等方面比較欠缺，自然保護(hù)地建設(shè)技術(shù)人才短缺，理論研究與工程實(shí)踐存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，關(guān)鍵技術(shù)和措施的系統(tǒng)性和長效性不足。支撐生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的調(diào)查、檢測、評價、預(yù)警等能力不足，無法建立現(xiàn)代化自然保護(hù)地體系[4]。

2.3 社會公眾參與不夠，自然保護(hù)地共建共管能力不足 堅(jiān)持人與自然和諧共生是生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保護(hù)的基本要求。我國自然保護(hù)地的功能之一就是維護(hù)人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展，我國建立各類自然保護(hù)地，守護(hù)自然生態(tài)，保育自然資源，禁止人們開展與保護(hù)自然不一致的建設(shè)活動，這就要求人們在自然保護(hù)地建設(shè)過程中平衡好人與自然的關(guān)系、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系[5]。自然保護(hù)地的主要功能就是保護(hù)，其對象主要包括自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺產(chǎn)和瀕危物種種群保護(hù)等。在這種保護(hù)與發(fā)展的互動中，牽扯了復(fù)雜的人與自然的關(guān)系的處理問題。

我國幅員遼闊，人口眾多，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)不可避免要有人口分布，解決好自然保護(hù)地內(nèi)居民生產(chǎn)生活和發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)問題，是自然保護(hù)地建設(shè)中較為重要的問題。因此，自然保護(hù)地的建設(shè)工作需要在強(qiáng)化保護(hù)的同時，積極探索自然保護(hù)地建設(shè)新模式，在尊重自然、保護(hù)自然的前提下，掌握自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的規(guī)律，采取科學(xué)有效的措施，保護(hù)為主發(fā)展為輔，建立人與自然和諧共生的自然保護(hù)地，將綠水青山轉(zhuǎn)換為金山銀山。建立人與自然和諧相處的自然保護(hù)地模式需要聽取各方的意見和建議，積極邀請非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個體志愿者、基層管理者等各個層面的社會力量參與。這樣做一方面可以為自然保護(hù)地建設(shè)提供創(chuàng)新思路和技術(shù)保障，另一方面能夠提高社會公眾對自然保護(hù)地的認(rèn)識和了解，積極參與和支持自然保護(hù)地的建設(shè)。但在我國當(dāng)前的自然保護(hù)地建設(shè)中，廣泛聽取意見的對象主要包括立法機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門、有關(guān)專家等，企業(yè)、社會組織和公眾都未真正參與到自然保護(hù)地建設(shè)中，再加上發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，有些居民甚至對自然保護(hù)地的建設(shè)存在抵觸情緒。

3 創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式是自然保護(hù)地體系不斷發(fā)展和完善的必然要求

3.1 各種利益沖突不斷，需要創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè) 我國自然保護(hù)地發(fā)展已經(jīng)有近70年的歷史，取得了矚目的成就，但也出現(xiàn)了一些問題：一是國家自然保護(hù)地建設(shè)缺乏法律支持;各類保護(hù)地交叉重疊、多頭管理，效率多，沖突多[6]。二是自然保護(hù)地類型與質(zhì)量無法滿足生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的現(xiàn)實(shí)需要，尤其是一些地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展只申請建設(shè)可以吸引旅游的保護(hù)地，對應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)地望而卻步。三是建設(shè)自然保護(hù)地會不可避免地限制保護(hù)地內(nèi)居民的一些經(jīng)濟(jì)活動，從而影響當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?。四是違法違規(guī)行為普遍，糾紛不斷，甚至?xí)霈F(xiàn)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的行為。由此可見，目前自然保護(hù)地內(nèi)各種利益沖突不斷，舊的自然保護(hù)地建設(shè)模式已經(jīng)不適應(yīng)社會發(fā)展的需求，創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式順勢而生。

3.2 多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論研究為創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)提供支撐 多年的實(shí)踐探索為自然保護(hù)地建設(shè)的創(chuàng)新積累了經(jīng)驗(yàn)。70年來我國自然保護(hù)地建設(shè)得到了充分的發(fā)展，這些數(shù)據(jù)表明，我國對自然保護(hù)地的建設(shè)工作一直在不斷探索進(jìn)步中。2020年，我國已全面完成國家公園體制試點(diǎn)任務(wù)，完成國家公園體制試點(diǎn)驗(yàn)收，成立一批國家公園。自黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，國家公園建設(shè)經(jīng)歷了一個不斷探索和實(shí)踐的過程。我國的10個國家公園試點(diǎn)單位，涉及12個省份，總面積超過22萬 km2，約占我國陸域面積的2.3%。這些試點(diǎn)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的需要和發(fā)展建立了數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護(hù)地，這對保護(hù)地事業(yè)發(fā)展、生態(tài)體系改革有著重要意義。首批國家公園體制試點(diǎn)多年來的探索，為我國自然保護(hù)地建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。近年來，我國相繼出臺的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）和《指導(dǎo)意見》，其中關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的各項(xiàng)任務(wù)要求以及加快建立和完善各項(xiàng)制度措施，也為自然保護(hù)地建設(shè)模式的創(chuàng)新提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

此外，關(guān)于自然保護(hù)地建設(shè)創(chuàng)新的理論還在不斷完善。我國學(xué)者對自然保護(hù)地進(jìn)行了深入探討并對我國自然保護(hù)地的現(xiàn)狀達(dá)成了共識：一是目前我國自然保護(hù)地建設(shè)重開發(fā)，輕保護(hù)，自然保護(hù)地的質(zhì)量不盡如人意，為了貫徹落實(shí)《總體規(guī)劃》需要加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)。二是自然保護(hù)地與原住居民之間的利益沖突難以解決，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定鼓勵公眾參與，調(diào)動全民積極性，共建共享自然保護(hù)地，但由于保護(hù)地共建共享不足、保護(hù)地及周邊居民參與度不高、保護(hù)地共建共享途徑模式缺乏等問題，自然保護(hù)地與原住居民之間的問題還是難以解決。三是自然保護(hù)地建設(shè)缺乏法律保護(hù)，自然保護(hù)地的建設(shè)離不開法律的保障，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的要求和國家政策導(dǎo)向?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)地建設(shè)有法可依提供良好的條件。學(xué)者們在討論現(xiàn)有自然保護(hù)地體系的基礎(chǔ)上，也為創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式提供了理論支撐。

3.3 國家政策導(dǎo)向支持創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式 黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是一項(xiàng)重大的改革任務(wù)，創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式也是改革的重要內(nèi)容。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要形成完整的自然保護(hù)地體系就要創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展機(jī)制;在《總體規(guī)劃》的通知中指出，自然保護(hù)地建設(shè)及野生動植物保護(hù)是維護(hù)復(fù)雜多樣的自然生態(tài)系統(tǒng)和豐富的生物多樣性中的重大工程之一;除此之外，地方政府對自然保護(hù)地建設(shè)模式的創(chuàng)新也高度重視，2020年9月，陜西省林業(yè)局發(fā)布《陜西生態(tài)空間治理十大創(chuàng)新行動》明確提出為建設(shè)美麗陜西，提升生態(tài)空間治理能力，就得在自然保護(hù)地建設(shè)模式方面進(jìn)行創(chuàng)新。在新時代中國特色社會主義生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央的生態(tài)決策部署，這為自然保護(hù)地建設(shè)模式的創(chuàng)新指明了方向，加快構(gòu)建源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的自然保護(hù)地體系，創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式，是落實(shí)生態(tài)文明體制改革戰(zhàn)略部署，也是生態(tài)文明系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)的必由之路。

4 自然保護(hù)地建設(shè)模式新思考

4.1 建立體系完整的自然保護(hù)地法律構(gòu)架 從法律層面保障自然保護(hù)地體系是做好自然保護(hù)地建設(shè)工作的第一步，今后要不斷總結(jié)政策和地方立法經(jīng)驗(yàn)，建立健全自然保護(hù)地法律體系。

首先，建立高位階的自然保護(hù)地法律，加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度。從現(xiàn)實(shí)情況來看，2018年《國家公園法》列入立法規(guī)劃，目前草案建議稿已起草完成;《自然保護(hù)地法》也已經(jīng)列入自然資源部2019年立法工作計(jì)劃。這兩部關(guān)于自然保護(hù)地的法律審議通過將會提升自然保護(hù)地法律位階，對建立體系完整的自然保護(hù)地法律構(gòu)架，切實(shí)推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范、高效的自然保護(hù)地體系具有重大意義，為創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)模式提供強(qiáng)有力支撐。

其次，注重自然保護(hù)地相關(guān)法律與《森林法》《草原法》等法律的銜接。隨著生態(tài)文明建設(shè)和依法治國的綜合推進(jìn)，我國環(huán)境法律體系已經(jīng)相對構(gòu)建完善，自然保護(hù)地的法律作為環(huán)境法律體系的一部分，充分落實(shí)了“山水湖田林草是一個生命共同體”的理念，在具體規(guī)范內(nèi)容中包含了生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的多個環(huán)境要素[7]。其中，環(huán)境、森林、草原、土地和野生動物等環(huán)境要素，不僅是自然保護(hù)地法律規(guī)制的對象，也是環(huán)境資源領(lǐng)域法律規(guī)制的對象。為了保持我國整體法律體系的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和一致性，就必須確認(rèn)自然保護(hù)地法律與《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》等多部環(huán)境資源法律的適用規(guī)則。當(dāng)出現(xiàn)自然保護(hù)地法律與環(huán)境資源法律競合的現(xiàn)象，根據(jù)《中華人民共和國立法法》中特殊法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法的法律適用原則使用作為后法和特殊法的自然保護(hù)地法律。對于自然保護(hù)地法律未作出特殊性規(guī)定的，可以適用環(huán)境資源領(lǐng)域的法律。

4.2 整合優(yōu)化各類自然保護(hù)地，加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè) 為實(shí)現(xiàn)對各類自然保護(hù)地的整體性保護(hù)與建設(shè)，解決自然保護(hù)地交叉重疊的問題，需要對自然保護(hù)地進(jìn)行優(yōu)化整合。以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，將符合條件的自然保護(hù)地優(yōu)先整合設(shè)立國家公園，其他各類自然保護(hù)地按照同級別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別的原則進(jìn)行整合，歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地，對同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂局面[8]。

對于自然保護(hù)地的建設(shè)，要分區(qū)分類開展工作，同時發(fā)揮科技的支撐能力。自然保護(hù)地內(nèi)可分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。對于國家公園的建設(shè)，開展國家公園勘界立標(biāo)，利用高科技手段和設(shè)備，整合提升管護(hù)能力，構(gòu)建天地空一體化、全覆蓋、智能化的立體保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，配套建設(shè)布局合理、功能完備、生態(tài)友好的基礎(chǔ)設(shè)施，并在國家公園內(nèi)劃分核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，其中一般控制區(qū)內(nèi)僅允許科研、文化、教育等特定類型的人類活動;對于自然保護(hù)區(qū)和自然公園建設(shè)，根據(jù)保護(hù)地的需要在重要地段、重要部位設(shè)立界樁和標(biāo)識牌，利用高科技手段和裝備，完善和提升基礎(chǔ)設(shè)施體系，加強(qiáng)自然公園保護(hù)管理、宣傳教育和設(shè)施建設(shè);自然保護(hù)區(qū)也可以分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，但其一般控制區(qū)相較于國家公園的一般控制區(qū)而言可以允許更多類型的人類活動，自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，其允許的人類活動更多、更廣。

此外，自然保護(hù)地建設(shè)工作要因地制宜。自然保護(hù)地內(nèi)有不同類型的生態(tài)要素，需按照生態(tài)要素進(jìn)行劃分，對同一類型不同種類的自然保護(hù)地采取各具特色的保護(hù)措施。充分利用“一園一法”的靈活性，根據(jù)東部、中部和西部不同的自然環(huán)境和社會條件，制定不同的自然保護(hù)地建設(shè)機(jī)制[9]。

4.3 拓寬公眾參與渠道，落實(shí)共建共管共享 自然保護(hù)地建設(shè)關(guān)系到人民對美好生活的具體向往。雖然各類自然保護(hù)地都提供生產(chǎn)、調(diào)節(jié)、文化和支持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，但自然保護(hù)地的設(shè)立在一定程度上還是會限制自然保護(hù)地范圍內(nèi)居民的生產(chǎn)生活方式，降低居民對自然資源的依賴程度。自然保護(hù)地的建設(shè)與社區(qū)居民息息相關(guān)，為了保障居民的利益，要鼓勵社區(qū)居民積極參與到自然保護(hù)地的建設(shè)中。

落實(shí)“共建共管共享”的理念。在制定出臺自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)時，一定要明確社區(qū)居民的基本利益，建立自然保護(hù)地共建共管共享的制度[10]。要加大宣傳力度，加強(qiáng)與中央電視臺等中央主流媒體的合作，開展自然保護(hù)地的專題宣傳，啟動建立長期宣傳平臺;組織開展世界遺產(chǎn)日、世界海洋日等主題日宣傳活動，不斷擴(kuò)大自然保護(hù)地社會影響，提高社會公眾對自然保護(hù)地的認(rèn)識和了解，積極參與和支持自然保護(hù)地的建設(shè)。重視公眾參與的實(shí)質(zhì)化，在自然保護(hù)地建設(shè)過程中廣泛聽取立法機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門、專家學(xué)者和社區(qū)居民的意見，注重各個利益相關(guān)方的參與。拓寬參與渠道，創(chuàng)新公眾參與方式，使居民享受到自己參與建設(shè)自然保護(hù)地的成果。例如青海三江源國家公園將保護(hù)地內(nèi)居民就地轉(zhuǎn)化為保護(hù)地管理員，使廣大居民投入到自然保護(hù)地的建設(shè)、經(jīng)營和管理中，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)與脫貧的雙贏。

完善生態(tài)補(bǔ)償制度，建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障制度。在社區(qū)居民為生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的同時，要給予一定形式的等價賠償。政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮在生態(tài)補(bǔ)償中的主體職能作用，按自然保護(hù)地規(guī)模和管護(hù)成效加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對生態(tài)移民的補(bǔ)償扶持投入。

5 結(jié)語

從現(xiàn)在起到2035年，是我國基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和美麗中國目標(biāo)的重要時期，建設(shè)自然保護(hù)地對實(shí)現(xiàn)美麗中國這一目標(biāo)起著至關(guān)重要的作用。新的自然保護(hù)地建設(shè)模式要做到生態(tài)美、百姓富的相統(tǒng)一，體現(xiàn)全面公益性以及公眾共建共享的理念。因此，要建設(shè)好我國的自然保護(hù)地，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并在此基礎(chǔ)上，立足我國國情，提出創(chuàng)新性建議，使自然保護(hù)地的建設(shè)順應(yīng)時代的發(fā)展。具體而言，縱觀全世界各國自然保護(hù)地建設(shè)，由于所有制不同、國情不同，幾乎沒有可以照搬的先例，建議在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，以《指導(dǎo)意見》為指引，加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)，創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)管理體制機(jī)制，落實(shí)公眾參與機(jī)制，讓自然保護(hù)地的建設(shè)更加得民意、合民心。

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