楊聯(lián) 曹惠民

〔摘要〕 公共安全風(fēng)險(xiǎn)生成規(guī)律和外顯形態(tài)的復(fù)雜性決定了風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升，必須強(qiáng)化基于績(jī)效提升的系統(tǒng)整合與有效耦合。新發(fā)展時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升有賴于人們通過對(duì)可控因素的整合去應(yīng)對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，而風(fēng)險(xiǎn)治理主體、風(fēng)險(xiǎn)治理過程、風(fēng)險(xiǎn)治理平臺(tái)、社會(huì)個(gè)體行為表達(dá)以及風(fēng)險(xiǎn)治理工具等關(guān)鍵成功要素則構(gòu)成我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要載體和績(jī)效貢獻(xiàn)源。風(fēng)險(xiǎn)治理過程的重塑、部門協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)同、信息與數(shù)據(jù)的集成以及治理工具（手段）的整合、社會(huì)公眾行為的自覺調(diào)適就成為風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效提升和改進(jìn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，也是新發(fā)展時(shí)期我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要“抓手”。

〔關(guān)鍵詞〕 系統(tǒng)整合，公共安全，風(fēng)險(xiǎn)治理，績(jī)效

〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）02-0068-06

伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國的公共安全面臨著來自于經(jīng)濟(jì)、科技、政治、文化、生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，如何有效應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)就成為我國在新時(shí)代發(fā)展過程中的核心議題之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》把堅(jiān)持系統(tǒng)觀念列為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則，明確強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)……注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一” 〔1 〕。我國的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理同樣要堅(jiān)持系統(tǒng)整合原則，其根本目的就在于有效提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效、完善公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策制度、技術(shù)手段及其相應(yīng)的治理機(jī)制與制度安排 〔2 〕。系統(tǒng)整合策略提出的一個(gè)重要背景是傳統(tǒng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制缺乏整體性治理的思維、疏于系統(tǒng)整合而導(dǎo)致績(jī)效不彰。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效本身是一個(gè)多要素耦合的過程和結(jié)果，治理主體的協(xié)同合作、風(fēng)險(xiǎn)治理的過程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、輔助決策的信息數(shù)據(jù)集成平臺(tái)、治理工具（手段）的重組以及社會(huì)行為的自我調(diào)適從不同角度貢獻(xiàn)著公共安全風(fēng)險(xiǎn)的治理績(jī)效。作為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的“抓手”，這五個(gè)方面相互影響、相互作用構(gòu)成了公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的重要來源，缺一不可，而績(jī)效共識(shí)則是五個(gè)方面的重要導(dǎo)引，這也正是本文強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)整合的動(dòng)機(jī)所在。

一、主體整合：強(qiáng)化以政府為主導(dǎo)其他主體協(xié)同參與的合作治理機(jī)制

從整體性治理視角出發(fā)，現(xiàn)代公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理是政府主導(dǎo)、其他社會(huì)主體協(xié)同參與的合作治理過程，相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)間的整合強(qiáng)調(diào)不同治理主體之間的合作與協(xié)同。從組織層面看，政府主導(dǎo)、其他部門和機(jī)構(gòu)的協(xié)同參與應(yīng)該成為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的組織動(dòng)能。因此，我們有必要從組織、領(lǐng)導(dǎo)和決策上強(qiáng)化對(duì)不同部門或機(jī)構(gòu)間的有效整合，使得相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過程中能夠通過組織協(xié)同促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的改進(jìn)和提升。

部門或機(jī)構(gòu)間的協(xié)同整合程度影響風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效。一方面，政府及其職能部門影響著公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的決策、組織與協(xié)調(diào)，同樣也決定著相關(guān)的公共資源和權(quán)力的分配。另一方面，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度將直接決定和影響著公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的績(jī)效。以疫情風(fēng)險(xiǎn)治理為例，歐美很多國家疫情失控的一個(gè)根本原因是政府的組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)失靈。比如，有些國家在疫情出現(xiàn)時(shí)，不僅不專心抗擊疫情，反而將疫情問題政治化，這種政府治理與風(fēng)險(xiǎn)治理客觀需求之間的嚴(yán)重錯(cuò)位導(dǎo)致疫情的失控。時(shí)至今日，有些國家還沒有將疫情風(fēng)險(xiǎn)治理作為本國政府的中心工作;政府和其他公共部門的組織、協(xié)調(diào)動(dòng)能發(fā)揮程度也非常有限。美國聯(lián)邦政府與地方政府之間治理制度和機(jī)制的失敗也是其疫情風(fēng)險(xiǎn)治理“無解”的一個(gè)根本原因。美國的抗疫表現(xiàn)從反面證明了政府以及相關(guān)職能部門之間合作與協(xié)同的重要性，這種協(xié)同、合作是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的組織動(dòng)能的內(nèi)驅(qū)動(dòng)要素，它本身也是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的重要組成部分。相對(duì)于歐美國家，我國在疫情發(fā)生之初，黨中央國務(wù)院堅(jiān)持“人民至上”“生命至上”的理念，全力抗擊疫情，從中央到地方、從農(nóng)村到城市形成了全國人民合作抗疫的政策和制度安排，所有政府部門和機(jī)構(gòu)都將抗擊疫情、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序恢復(fù)作為最大的政治。政府部門和相關(guān)部門的這種合作、協(xié)同是我國抗擊疫情取得階段性勝利的最重要的組織保障。

部門或機(jī)構(gòu)間的有效整合有助于強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理的組織動(dòng)能。績(jī)效本質(zhì)上是一個(gè)資源整合與機(jī)制創(chuàng)新耦合的過程和結(jié)果，但無論是資源整合還是機(jī)制創(chuàng)新，都離不開決策者和相關(guān)部門的主觀意愿及其相應(yīng)的行動(dòng)表示，離不開基于不同利益相關(guān)者在共識(shí)基礎(chǔ)上所建立的議事、協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，它涉及諸多治理主體。它們之間如何協(xié)調(diào)并建構(gòu)一個(gè)穩(wěn)定的合作關(guān)系就成為一個(gè)核心議題。從風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效生成的過程來看，風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的一個(gè)重要來源就是這些利益相關(guān)主體之間無縫銜接與高效的合作、溝通 〔3 〕。也就是說，在其他條件和要素不變的情況下，不同的政府職能部門、機(jī)構(gòu)與智庫之間如果能夠建立一種運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、溝通順暢的合作治理結(jié)構(gòu)，就能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的最大化。因此，不同部門之間必須建立一種橫向和縱向的議事、協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，從事前的決策到事后的應(yīng)急和恢復(fù)重建，在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理過程中都要強(qiáng)化政府與其他部門之間的協(xié)同效應(yīng)，使風(fēng)險(xiǎn)治理的組織和領(lǐng)導(dǎo)過程不會(huì)產(chǎn)生由于組織失靈、協(xié)調(diào)失序而產(chǎn)生績(jī)效損失。否則，風(fēng)險(xiǎn)治理過程就不可能實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，也就意味著會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的損失。這種損失預(yù)示著由于部門機(jī)構(gòu)之間缺乏整合而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效無法達(dá)到其應(yīng)有的最優(yōu)狀態(tài)。比如安全生產(chǎn)問題，它不僅僅是國家應(yīng)急管理部門的監(jiān)管和檢查就能解決的，它涉及多元治理主體與治理方法。從縱向看，職能部門、企業(yè)決策者甚至是一線員工都是風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效創(chuàng)造的命運(yùn)共同體;從橫向看，安全監(jiān)管和其他部門，比如衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境部、國土資源部、工業(yè)與信息化部等部門之間，也必須就我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中不同類型的風(fēng)險(xiǎn)建立起橫向部門協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享機(jī)制、業(yè)務(wù)整合機(jī)制以及溝通反饋機(jī)制。任何一個(gè)部門如果抱著固有的傳統(tǒng)思維，過分強(qiáng)調(diào)自己的部門利益，而疏忽與其他部門的協(xié)作整合，都會(huì)影響公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效。所以，政府的相關(guān)職能部門和其他的相關(guān)機(jī)構(gòu)之間要建立一個(gè)常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急的議事、協(xié)調(diào)機(jī)制，保障不同的參與主體能夠在政府的指導(dǎo)下形成一個(gè)有序、有效治理的組織和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、過程整合：以績(jī)效為導(dǎo)向整合風(fēng)險(xiǎn)治理的三個(gè)階段

我國在快速發(fā)展過程中，公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件或事故也頻繁出現(xiàn)，它涉及的領(lǐng)域眾多，已經(jīng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。風(fēng)險(xiǎn)事件或事故的頻繁出現(xiàn)從另一個(gè)角度也說明了我國公共安全治理績(jī)效有待提升。如何提升風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效？這里隱含著一個(gè)前置性問題即風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效來自于哪里，也就是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的來源問題。從另一個(gè)角度講，我們需要思考的問題是“誰，在哪里，以何種方式創(chuàng)造著公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的績(jī)效”。理解公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效問題，需要理解風(fēng)險(xiǎn)治理的基本過程。

風(fēng)險(xiǎn)治理的三個(gè)階段整合是實(shí)現(xiàn)整體性治理的客觀要求。從風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的基本規(guī)律以及人們應(yīng)對(duì)的過程來看，我們可以將風(fēng)險(xiǎn)治理過程劃分為預(yù)控、應(yīng)急和恢復(fù)重建三個(gè)階段，這三個(gè)階段的整合程度影響著風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效，政府決策、不同部門與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、政府與民眾間的溝通、不同社會(huì)主體的合作參與都會(huì)影響這三個(gè)階段的績(jī)效表現(xiàn)，因此，這三個(gè)階段對(duì)于公共風(fēng)險(xiǎn)治理整體績(jī)效的重要性不言而喻。這三個(gè)階段創(chuàng)造、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的過程和內(nèi)容各不相同，它們之間的相互協(xié)同和耦合過程最終決定著風(fēng)險(xiǎn)治理的績(jī)效。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)治理整體績(jī)效的提升，必須以這三個(gè)階段為基本的分析單元，研究不同階段績(jī)效貢獻(xiàn)的作用機(jī)理，并且強(qiáng)調(diào)這三個(gè)階段的協(xié)同與整合，以實(shí)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的最大化。整體性治理是相對(duì)于傳統(tǒng)的碎片化治理而言的，它是三個(gè)階段整合與協(xié)同基礎(chǔ)上的系統(tǒng)治理，其目標(biāo)在于提升風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效。以新冠肺炎疫情防控為例，2020年末及2021年初在局部地區(qū)有所反彈，在春節(jié)到來前，我國通過不同媒體，以多種形式倡導(dǎo)人們就地過年，同時(shí)，也積極向民眾廣泛宣傳如何有效防范、防控疫情蔓延。各地方政府也針對(duì)本地情況制定了防止疫情反彈和擴(kuò)散的相關(guān)預(yù)案;具體措施更加精細(xì)化，健康碼的使用更加規(guī)范，通過網(wǎng)格化的管理強(qiáng)化了基層的疫情防控措施，體溫日?qǐng)?bào)制度繼續(xù)推行。諸如此類措施，都通過基層的預(yù)防、預(yù)控措施有力地避免了疫情風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延，減輕了公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的壓力，同時(shí)也提升了我國疫情風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效水平。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理三個(gè)階段的治理績(jī)效具有很強(qiáng)的依賴性。也就是說，在風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，政府必須高度關(guān)注這三個(gè)階段之間的整合，系統(tǒng)研究這三個(gè)階段績(jī)效生成的內(nèi)在規(guī)律，將這三個(gè)階段作為我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效提升的著力點(diǎn)和重要載體，明確公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效貢獻(xiàn)的關(guān)鍵成功要素，從而為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的精準(zhǔn)施策提供參考。

在傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，預(yù)控、應(yīng)急和恢復(fù)重建三個(gè)階段是相互獨(dú)立的，雖然人們對(duì)這三個(gè)階段也比較重視，但是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理過程的整體績(jī)效關(guān)照不夠，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，這三個(gè)階段之間的“呼應(yīng)和互動(dòng)”比較有限，從整體績(jī)效的視角統(tǒng)籌三個(gè)階段的治理機(jī)制創(chuàng)新不夠。實(shí)踐中，甚至出現(xiàn)了預(yù)控、應(yīng)急各自為政的困境，也就是說，我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中仍有改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的空間與可能。國家有必要從戰(zhàn)略的層面高度重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化等不同領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的研究，從績(jī)效的視野系統(tǒng)審視預(yù)控、應(yīng)急和恢復(fù)重建，系統(tǒng)深入研究不同階段風(fēng)險(xiǎn)治理的具體機(jī)制與相應(yīng)的政策制度安排，針對(duì)每個(gè)階段的具體工作內(nèi)容，精準(zhǔn)施策，明確不同階段風(fēng)險(xiǎn)治理的堵點(diǎn)和難點(diǎn)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的有效提升。另外，國家也必須重視這三個(gè)階段的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。從避險(xiǎn)的社會(huì)心理看，預(yù)防、預(yù)控更加重要，它是將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)的最重要的一個(gè)階段，避免了風(fēng)險(xiǎn)對(duì)既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的破壞或傷害，因此，如何實(shí)現(xiàn)這三個(gè)階段之間的協(xié)調(diào)一致就至關(guān)重要。國家有必要通過政策引導(dǎo)和總體安全觀的落實(shí)，使得三個(gè)階段都得到應(yīng)有的重視，實(shí)現(xiàn)基于績(jī)效導(dǎo)向的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，在精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)三個(gè)階段之間的有機(jī)統(tǒng)一。在此過程中，不能對(duì)三個(gè)階段厚此薄彼，任何一個(gè)階段都不能被忽視，政策設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持“三位一體”的整體思路。雖然風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控階段投入大，見效慢，甚至這個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控績(jī)效很難外顯，決策者和領(lǐng)導(dǎo)者難以感知和體驗(yàn)，但風(fēng)險(xiǎn)治理效能的內(nèi)隱特征不能成為預(yù)控被輕視的理由，應(yīng)該從頂層設(shè)計(jì)層面加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的教育、引導(dǎo)或政策設(shè)計(jì)。國家、組織和個(gè)體都應(yīng)該高度重視風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控或預(yù)防，將風(fēng)險(xiǎn)防控置于組織生存和發(fā)展的優(yōu)先位置，這一點(diǎn)在信息社會(huì)、在風(fēng)險(xiǎn)迭代的背景下尤其要重視起來。要樹立安全是最高位的“1”其他是“0”的風(fēng)險(xiǎn)治理的基本理念，沒有“1”，再多的“0”都終究是0，切不可重視一方面，輕視甚至忽視其他方面。也就是說，國家及有關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)籌預(yù)控、應(yīng)急和事后的恢復(fù)重建階段，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全、高質(zhì)量發(fā)展。

三、平臺(tái)整合：建立一個(gè)支持公共安全風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)施策的信息數(shù)據(jù)集成平臺(tái)

公共安全風(fēng)險(xiǎn)自身生成和發(fā)展的形態(tài)具有特殊性，在沒有外顯之前，其自身主要以潛在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性狀態(tài)存在，人們無法感知，但是這種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性確實(shí)以某種形式在累積，當(dāng)這種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性超過社會(huì)所能承受的限度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)觸發(fā)，并外顯給社會(huì)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序造成現(xiàn)實(shí)的破壞力?；诖耍藗儽仨氁劳行畔⒓夹g(shù)或大數(shù)據(jù)，挖掘風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展過程中的數(shù)據(jù)信息，通過運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)的挖掘和分析，探尋風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的基本規(guī)律，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和監(jiān)控，從而為風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控、預(yù)防和應(yīng)急創(chuàng)造條件。

信息技術(shù)集成和交換平臺(tái)，在接收/傳播數(shù)據(jù)的同時(shí)，也反映了即將出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，因而成為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代公共安全風(fēng)險(xiǎn)和輔助決策的載體，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理具有重要的決策支持功能?，F(xiàn)代公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力從某種意義上講就是對(duì)信息和數(shù)據(jù)的挖掘，并系統(tǒng)研究信息數(shù)據(jù)背后的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。目前，我國各地所積極推進(jìn)的信息化建設(shè)和政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新為風(fēng)險(xiǎn)治理的技術(shù)平臺(tái)的開發(fā)與建設(shè)提供了良好的契機(jī)。

信息數(shù)據(jù)能夠幫助人們理解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，同時(shí)也在輔助政府決策的過程中扮演著重要角色。同樣，風(fēng)險(xiǎn)的整體績(jī)效也有賴于信息的決策支持。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中信息數(shù)據(jù)的開發(fā)、交流、共享也是貫徹總體國家安全觀的客觀需求。我們有必要研究信息數(shù)據(jù)及其集成交換的技術(shù)平臺(tái)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理決策的支持價(jià)值。從微觀上看，信息數(shù)據(jù)是風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的一種特殊形態(tài)，信息是風(fēng)險(xiǎn)治理過程中行為、過程和結(jié)果的一種數(shù)據(jù)表達(dá)形式。從另外一個(gè)角度看，它在某種意義上又影響著人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的認(rèn)知、判斷，進(jìn)而影響和制約著人們對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的決策和相應(yīng)的響應(yīng)策略。比如，在抗疫過程中，各地疫情的相關(guān)數(shù)據(jù)信息的公布一方面影響著不同地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)治理決策，同時(shí)也影響著普通的社會(huì)公眾的出行決策。也就是說，人們的行為受到相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)的影響與制約。因此，政府必須高度重視相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的收集與處理，重視風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息數(shù)據(jù)和平臺(tái)建設(shè)，重視相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)收集、共享和利用，數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的建立、運(yùn)營和維護(hù)需要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)和其他主體協(xié)同參與的原則。地方政府要結(jié)合數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)的整體規(guī)劃，結(jié)合總體國家安全觀貫徹的要求和本地的實(shí)際情況，制定本地區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)及平臺(tái)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，針對(duì)不同領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，從政策上明確公共安全數(shù)據(jù)信息收集范圍、數(shù)據(jù)采集主體、數(shù)據(jù)采集方式等，這些數(shù)據(jù)和信息本身就是公共安全數(shù)據(jù)信息加工處理的具體對(duì)象和內(nèi)容。

信息平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)營是影響風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的另一個(gè)重要因素，它的建立和運(yùn)行能力決定著其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理決策的輔助作用，要鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)和智庫積極參與，并給予相關(guān)政策和財(cái)政支持，充分發(fā)揮信息平臺(tái)的輔助決策功能。大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展，為風(fēng)險(xiǎn)信息過程中的信息化和集成化提供了充分的技術(shù)條件，主要體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)治理三個(gè)階段之間的鏈條整合、信息資源集成，特別是預(yù)控階段和應(yīng)急階段的信息集成。比如，我國在疫情期間推出的健康碼，盡管有其自身的缺陷和不足，但是，毫無疑問，類似風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的技術(shù)和服務(wù)創(chuàng)新為我國的疫情風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急提供了良好的基礎(chǔ)性支持。在此基礎(chǔ)上，可以在保障信息數(shù)據(jù)安全的前提下，以家庭和單位作為基本單元構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)信息的集成平臺(tái)，服務(wù)于地區(qū)和組織的風(fēng)險(xiǎn)治理決策。中央政府和有關(guān)部門要打破部門與單位之間的技術(shù)壁壘，使得流動(dòng)的信息實(shí)現(xiàn)充分自由的交互和共享，積極引導(dǎo)地方政府，構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)治理信息數(shù)據(jù)集成平臺(tái)，不同部門和機(jī)構(gòu)之間信息交互、共享要實(shí)現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)接口、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和規(guī)范 〔4 〕，這有利于不同地區(qū)在共享和交換相關(guān)信息的過程中能降低成本?？箵粜鹿诜窝滓咔檫^程中，大數(shù)據(jù)和人工智能扮演著重要的角色，在優(yōu)化各地的風(fēng)險(xiǎn)治理決策以及流行病學(xué)調(diào)查過程中有力地促進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升，但是相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)依然有改進(jìn)的空間和余地。以健康碼為例，之前全國各地幾乎都有本地的健康碼，不利于疫情的整體防控 〔5 〕。2021年1月15日，國家發(fā)展改革委副主任連維良在2021年全國春運(yùn)電視電話會(huì)議上表示，春運(yùn)期間要落實(shí)好防疫健康碼統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、全國互認(rèn)、一碼通行。隨著全國各地加快推進(jìn)健康碼互通互認(rèn)，未來異地出行將不再需要申請(qǐng)當(dāng)?shù)亟】荡a，只需使用一個(gè)健康碼即可實(shí)現(xiàn)一碼通行、全國互認(rèn)。實(shí)現(xiàn)“一碼通”有助于降低治理成本，從而有效提升風(fēng)險(xiǎn)防控的效能，為風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)施策提供技術(shù)支持。

四、工具整合：借助技術(shù)治理與政策規(guī)制的整合實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理工具、手段的協(xié)同效應(yīng)

治理工具本身是影響風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的重要因素。就公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理而言，技術(shù)治理和政策規(guī)制是兩個(gè)傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理工具。實(shí)踐中，這兩類治理工具各有所長(zhǎng)，但它們之間的耦合程度不高，這也是影響風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的因素。因此，我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理必須注重二者的整合，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升。

從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略本身的內(nèi)容和性質(zhì)來劃分，主要有技術(shù)治理和政策規(guī)制兩種路徑。技術(shù)治理主要通過精細(xì)的技術(shù)開發(fā)去測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，秉持“技術(shù)的更新或迭代能夠有效消解風(fēng)險(xiǎn)”這一原則，強(qiáng)調(diào)技術(shù)本身的開發(fā)與更新迭代，通過技術(shù)創(chuàng)新去有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)的破壞力，以技術(shù)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，比如疫苗的研發(fā)，這就是一種防控風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)手段;再比如疫情防控期間的健康碼起初因?yàn)橛新┒炊菀妆蝗藦?fù)制，后來技術(shù)人員就開發(fā)了動(dòng)態(tài)的二維碼，防止人們進(jìn)行復(fù)制，這是風(fēng)險(xiǎn)治理需求驅(qū)動(dòng)的技術(shù)改進(jìn)。政策規(guī)制則主要是政府、智庫等機(jī)構(gòu)通過政策和制度創(chuàng)新，有效約束和規(guī)制個(gè)體行為、進(jìn)而有效預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)和消解風(fēng)險(xiǎn)的策略，比如政府的動(dòng)員、引導(dǎo)等手段。

單純的技術(shù)和政策都不足以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，因此有必要借助于頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)技術(shù)和政策之間的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)化技術(shù)治理和政策規(guī)制的相互融合。以疫情防控為例，在應(yīng)用疫苗研發(fā)、開發(fā)健康碼等技術(shù)手段的同時(shí)，還要依靠政府的政策和制度創(chuàng)新，為風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升提供雙重保障，這是風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效提升的兩大關(guān)鍵策略。我國目前的風(fēng)險(xiǎn)研究雖然也強(qiáng)調(diào)合作治理，但是，風(fēng)險(xiǎn)治理的理論研究，同樣存在著技術(shù)和政策之爭(zhēng)，這兩種范式研究的優(yōu)勢(shì)和不足都同樣明顯，如果能夠?qū)崿F(xiàn)二者之間的整合，無疑將會(huì)大幅度提升風(fēng)險(xiǎn)治理過程的協(xié)同性，真正實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。技術(shù)治理策略如果輔之以良好的政策制度體系，必然使技術(shù)治理的優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮;同樣，一個(gè)良好的政策制度體系，如果輔之以良好的技術(shù)，也必將有效提升政策實(shí)施的效果，提升政策本身的治理效能。技術(shù)治理和政策規(guī)制之間有整合的可能，也具備相應(yīng)條件，關(guān)鍵在于不同的治理主體要正視二者之間的整合對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的價(jià)值。

在現(xiàn)代化過程中，我們所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成了新常態(tài)，需要正確認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)及其治理效能。我國所面對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)可能不同，但是它們有一個(gè)共同特點(diǎn)，即需要相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)治理主體加強(qiáng)彼此間的系統(tǒng)合作，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)自身的生成邏輯，實(shí)施精準(zhǔn)治理，強(qiáng)化預(yù)控，通過對(duì)“可控因素的整合”實(shí)現(xiàn)對(duì)“不可控風(fēng)險(xiǎn)”的有效管控。具體來講，需要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理過程的一體化、集成化，實(shí)現(xiàn)部門之間的無縫對(duì)接與高效合作，構(gòu)建一個(gè)基于信息數(shù)據(jù)共享的信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人類行為與風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的內(nèi)在統(tǒng)一，借助于技術(shù)治理和政策制度的供給實(shí)現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向的公共安全風(fēng)險(xiǎn)整體性治理機(jī)制的建構(gòu)與完善。從系統(tǒng)論視角看，系統(tǒng)內(nèi)部的整合有助于風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升，現(xiàn)實(shí)中，我們有必要詳細(xì)研究這種整合本身的可能性及可操作性方案，這是未來風(fēng)險(xiǎn)整體性治理策略實(shí)施的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，需要進(jìn)行深入研究。

五、行為整合：加強(qiáng)社會(huì)個(gè)體行為的協(xié)同整合與自我調(diào)適

行為之所以需要整合，是因?yàn)槠渑c風(fēng)險(xiǎn)、不確定性之間有著紛繁復(fù)雜的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。不同治理主體的價(jià)值偏好和行為表達(dá)具有很強(qiáng)的異質(zhì)性，這種異質(zhì)性本身可能直接引致風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。所以，公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅要重視意識(shí)塑造、機(jī)構(gòu)整合、制度更新，更重要的是從行為角度去理解風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樾袨榕c風(fēng)險(xiǎn)有著紛繁復(fù)雜的內(nèi)在邏輯，公共安全場(chǎng)域內(nèi)尤其如此。

行為本身具有創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)和消解風(fēng)險(xiǎn)的雙重屬性，正如著名的風(fēng)險(xiǎn)治理研究專家Renn O.所言：所有的風(fēng)險(xiǎn)都是人類創(chuàng)造和選擇的結(jié)果 〔6 〕2-4。如前所述，人的行為本身具有兩面性特征，即人的行為可能是風(fēng)險(xiǎn)的引致性因素，同樣人類行為的科學(xué)調(diào)適也可以成為風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的重要來源。也就是說，風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升要求我們重新認(rèn)識(shí)人類的自身行為，有必要從系統(tǒng)思維的角度反思人類行為的整合與重塑。公共場(chǎng)域內(nèi)，在風(fēng)險(xiǎn)治理過程中涉及不同的利益相關(guān)者：政府、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校、智庫，它們承擔(dān)著不同的角色與職能，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)治理的不同階段，比如預(yù)控和應(yīng)急階段，它們的分工是截然不同的。在風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，它們的行為本身表現(xiàn)出巨大的差異性，這種行為本身與潛在的風(fēng)險(xiǎn)、不確定性之間有著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。它們所表現(xiàn)出的行為，或者創(chuàng)造著風(fēng)險(xiǎn)，或者成為抑制風(fēng)險(xiǎn)的核心力量?；诖?，公共安全風(fēng)險(xiǎn)的整體性風(fēng)險(xiǎn)治理必須充分考慮不同主體行為之于風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的邏輯與價(jià)值，進(jìn)行行為整合。

行為整合是為了規(guī)避人類行為背后的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。行為整合本身沒有一個(gè)確定的模板，但有一個(gè)基本原則：遵從國家的法律、政策和社會(huì)的公序良俗，以公共價(jià)值作為規(guī)范和約束人類行為的基本準(zhǔn)則。如果類似的行為本身能形成一種合力，就會(huì)避免風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的績(jī)效損失，有力提升風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效。具體來講，人們要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有個(gè)正確的認(rèn)知和判斷，主動(dòng)規(guī)避自己行為過程中的風(fēng)險(xiǎn)。就個(gè)體而言，人的行為包括認(rèn)知、決策、合作、溝通等具體內(nèi)容。在行為表達(dá)中，不同利益主體（政府、企業(yè)、大學(xué)和智庫等）需要就風(fēng)險(xiǎn)治理達(dá)成一致，建立一個(gè)不同利益相關(guān)者相互協(xié)同、合作的治理機(jī)制，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效的提升。歐美疫情防控最慘痛的教訓(xùn)就是政府引導(dǎo)不夠，科學(xué)家的建議和意見并沒有切實(shí)應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐。以最簡(jiǎn)單的“戴不戴口罩”為例，歐美國家的一些民眾至今依然拒絕聽從科學(xué)家的意見和建議去佩戴口罩，有些人甚至為了拒絕佩戴口罩而游行示威。這是一種典型的民間反智主義傾向，這種行為加劇了疫情的嚴(yán)重程度。毫無疑問，政府、科學(xué)家和公眾針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、判斷和決策的異質(zhì)化、多極化、碎片化，是一些歐美國家疫情風(fēng)險(xiǎn)“失控”的重要原因之一。我國以及其他亞洲國家的實(shí)踐表明，佩戴口罩能有效阻斷疫情風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散與傳播，實(shí)踐也充分證明，我國這種政府主導(dǎo)、嚴(yán)格限制社交距離，甚至在一定時(shí)間一定范圍內(nèi)封城的做法能有效控制疫情的蔓延和擴(kuò)散。歐美國家疫情失控與我國所取得的抗疫整體績(jī)效的比較，也啟示我們，面對(duì)這種史無前例的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府、科學(xué)家和公眾不能各行其是，必須就風(fēng)險(xiǎn)及其治理進(jìn)行充分有效的協(xié)商或溝通，達(dá)成高度共識(shí)，以提升風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績(jī)效為導(dǎo)向，強(qiáng)化政府和其他相關(guān)社會(huì)主體的行為整合，為風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理和治理績(jī)效的提升提供良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 周 榮