湯維建 王德良

〔摘要〕 支持起訴在法律文本中雖然始終被表述為基本原則，但在私益訴訟階段其實(shí)已經(jīng)喪失了實(shí)際效用。隨著公益訴訟程序的建立，這種狀況得到了轉(zhuǎn)圜，支持起訴得以在公益訴訟中復(fù)興。從宏觀、中觀、微觀維度考察支持起訴的歷史可以發(fā)現(xiàn)，其經(jīng)歷了一個(gè)從私益訴訟到衰落和公益訴訟再到復(fù)興的歷史。以支持公益訴訟的主體為標(biāo)準(zhǔn)，其類型主要包括：行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟、社會(huì)組織支持公益訴訟和企業(yè)事業(yè)單位支持公益訴訟，這三種類型各有其特點(diǎn)和適用范圍。檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的特別規(guī)則主要包括：檢察機(jī)關(guān)是支持公益訴訟的第一責(zé)任主體，檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍不受限制，檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的主體身份具有雙重性等。

〔關(guān)鍵詞〕 支持起訴，私益訴訟，公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)

〔中圖分類號〕D925.1?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）02-0100-08

從首部民事訴訟法典生效的1982年至2012年這30年間，也就是公益訴訟制度缺位的私益訴訟階段，支持起訴作為基本原則，既缺乏具體制度支撐，也缺乏司法實(shí)踐呼應(yīng)，成為民事訴訟法體系中的“盲腸”。2012年《民事訴訟法》經(jīng)過修訂建立了公益訴訟制度，從而使民事訴訟發(fā)展到私益訴訟與公益訴訟并存的二元階段。2014年12月8日，最高人民法院制定了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其第11條第一次以司法解釋的形式規(guī)定了公益訴訟中的支持起訴制度，為支持起訴原則的復(fù)興提供了制度支撐。2017年6月27日，第十二次全國人大常委會(huì)再次修訂了《民事訴訟法》，在公益訴訟制度中增加了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和支持起訴兩種制度。這是支持起訴被確定為民事訴訟基本原則以來，第一次以法律形式制定了與該原則相配套的制度，使得支持起訴原則通過正式制度得到復(fù)興。支持起訴制度的衰和興與我國民事訴訟發(fā)展的不同階段是否相關(guān)？本文擬就此作出探討，并對公益訴訟的支持起訴制度提出了規(guī)則構(gòu)建的若干建議。

一、支持起訴原則在民訴法發(fā)展過程中的衰與興

（一）私益訴訟：支持起訴原則的衰落

從1982年到2012年的30年私益訴訟階段，支持起訴基本上處于休眠狀態(tài)：制度建設(shè)存在空白，司法案例寥寥無幾。究其原因主要包括：

1.宏觀維度：當(dāng)事人主義訴訟模式排斥支持起訴。分析基本原則，不僅要從部門法角度出發(fā)來考察探究，更要從與基本原則地位相匹配的宏觀法治背景入手。作為民事訴訟法的基本原則，支持起訴是20世紀(jì)80年代的特定產(chǎn)物。在那一時(shí)期，我國民事訴訟體制的形成除了受傳統(tǒng)民事糾紛解決方式的影響以外，蘇聯(lián)民事訴訟體制、訴訟理論體系和訴訟理念亦有很大影響，《民事訴訟法（試行）》“所構(gòu)建的民事訴訟體制在基本模式上無疑是原蘇聯(lián)民事訴訟基本模式的同類——職權(quán)主義” 〔1 〕90。支持起訴原則正是國家干預(yù)原則指導(dǎo)下職權(quán)主義訴訟模式的產(chǎn)物，“從法系意識(shí)上考察，我國民事訴訟法規(guī)定的支持起訴原則，是對蘇東社會(huì)主義國家民事訴訟法奉行的社會(huì)干預(yù)（指導(dǎo)思想）的借鑒及本土化，亦即具有中國特色的社會(huì)干預(yù)主義訴訟原則” 〔2 〕，它直接體現(xiàn)了國家對于當(dāng)事人起訴權(quán)的干預(yù)，而在審理程序中的國家干預(yù)就是法院的職權(quán)主義，二者在程序上形成完美的契合，實(shí)現(xiàn)了國家對民事訴訟的全面干預(yù)。

然而，由于支持起訴原則是以特定時(shí)代為依托的，而其后我國社會(huì)發(fā)生了巨大變遷，支撐支持起訴的理論與制度都已物是人非，其自身自然就陷入了無所依靠的境地。從20世紀(jì)90年代開始，作為法制背景的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，我國進(jìn)入了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)民事主體的自主地位，承認(rèn)民事法律關(guān)系的私法性質(zhì)，徹底摒棄了蘇聯(lián)傳統(tǒng)民事訴訟法制的理念;從法系意識(shí)上，由于蘇東劇變，依附其上的法律制度自然也喪失了吸引力，同時(shí)伴隨著國門打開，人們的法治視野也日漸開闊，英美法系、大陸法系的制度經(jīng)驗(yàn)被大量引入，尤其在民事實(shí)體法和訴訟法領(lǐng)域，西方法治經(jīng)驗(yàn)往往被視為圭臬。以上法制的變遷在民事訴訟中直觀的反映就是：我國的民事訴訟模式由職權(quán)主義逐漸向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)換。在當(dāng)事人主義模式下，支持起訴原則喪失了基礎(chǔ)制度的支撐，其在現(xiàn)實(shí)中的折射就是立法保障的缺乏，司法案例的匱乏。

2.中觀維度：處分原則對支持起訴的制約。在民事訴訟法中，基本原則具有至上性，它不僅具有立法準(zhǔn)則、行為準(zhǔn)則功能，還能表征民事訴訟模式 〔3 〕77。作為基本原則，表征職權(quán)主義的支持起訴原則和表征當(dāng)事人主義的處分原則，二者存在著根本性的對立。而我國民事訴訟模式是“從現(xiàn)存的職權(quán)主義民事訴訟基本模式向當(dāng)事人主義民事訴訟基本模式轉(zhuǎn)換” 〔4 〕，宏觀訴訟模式的變化造成了處分原則對于支持起訴原則的壓倒性優(yōu)勢。

具體而言，絕大多數(shù)民事爭議都可以歸為私益訴訟，有些爭議即使涉及國家與社會(huì)利益，但是在公益訴訟制度建立前，它們也均需技術(shù)性地處理為私益才能具有訴訟性。在私益訴訟中，當(dāng)事人的訴權(quán)和法院的審判權(quán)是基本性的權(quán)利，是支撐民事訴訟運(yùn)行的核心力量。當(dāng)事人訴權(quán)是源于民事實(shí)體權(quán)利，作為一種維護(hù)實(shí)體權(quán)利的手段存在，而處分原則就是實(shí)體權(quán)的自由處分原則在民事訴訟領(lǐng)域的合理延伸。處分原則強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人作為訴訟主體的獨(dú)立性，是支撐當(dāng)事人訴訟主體資格的制度基礎(chǔ)，它不僅僅包括積極的維權(quán)起訴，也包括消極的棄權(quán)，即在純私人利益受損害的條件下當(dāng)事人有權(quán)不起訴。支持起訴則強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)當(dāng)支持權(quán)利受侵害人提起訴訟，是對民事消極權(quán)利的國家干預(yù)，它與處分原則的自由性存在結(jié)構(gòu)性沖突。由于私益訴訟中處分原則是常態(tài)的、根本性的，基于這種結(jié)構(gòu)的矛盾性，支持起訴只能是例外輔助性的存在。

3.微觀維度：法律援助對支持起訴的消解。法律援助是保障法律得以平等、公正實(shí)施的重要措施 〔5 〕83。法律援助的功能就是彌補(bǔ)當(dāng)事人訴訟行為能力之不足，這與支持起訴具有高度重合。1995年11月9日，全國第一個(gè)政府法律援助機(jī)構(gòu)——廣州市法律援助中心隆重揭幕開業(yè)，標(biāo)志著我國法律援助工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段 〔6 〕。2003年7月21日國務(wù)院頒布《法律援助條例》，宣告了該制度建立，法律援助的范圍就涵蓋了民事訴訟①，在功能上已經(jīng)全面替代了支持起訴，這就使得支持起訴真正成為無關(guān)緊要的“盲腸”。

（二）公益訴訟：支持起訴原則的復(fù)興

1.宏觀維度：公益訴訟與國家干預(yù)原則相契合。然而，市場經(jīng)濟(jì)也有其陰暗面，焦點(diǎn)就是私權(quán)濫用問題，環(huán)境污染案件泛濫和侵害廣大消費(fèi)者案件頻發(fā)是其直觀反映。對此類問題，除了訴諸社會(huì)治理外，公益訴訟也是善治良策之一。由于公益訴訟的產(chǎn)生，使得民事訴訟保護(hù)范圍擴(kuò)大到公共利益?；谒饺死媾c公共利益的本質(zhì)差異，作為保護(hù)手段的民事訴訟對于二者也應(yīng)有差異化處理，這種差異在公益訴訟中體現(xiàn)為：一方面，體現(xiàn)私益訴訟特性的處分原則和辯論原則受到了限制;另一方面，體現(xiàn)公益保護(hù)的國家干預(yù)原則強(qiáng)勢回歸，其實(shí)質(zhì)就是當(dāng)事人主義的私權(quán)性要服從于國家干預(yù)原則，而國家干預(yù)正是支持起訴的根本支撐，伴隨著國家干預(yù)的回歸，支持起訴制度自然隨之復(fù)蘇。

2.中觀維度：公益訴訟折射出職權(quán)主義的重要性。我國公益訴訟制度雖然已經(jīng)建立，然而，民事訴訟法是以私益訴訟為原型加以設(shè)置和規(guī)定的，其對于公益訴訟還未供給專屬的原則、制度。目前只有最高人民法院、最高人民檢察院就公益訴訟程序作出了一系列司法解釋，發(fā)揮著公益訴訟程序法的作用。歸納司法解釋的相關(guān)規(guī)定，公益訴訟在程序上的特殊性就是法院的審判權(quán)起主導(dǎo)作用，當(dāng)事人處分權(quán)受到嚴(yán)格限制，包括：案件受理后法院有依職權(quán)通知負(fù)有管理職責(zé)行政主管部門的義務(wù);限制當(dāng)事人的處分權(quán)，對原告放棄訴訟請求、撤訴、承認(rèn)對方請求、和解等訴訟行為嚴(yán)格限制，限制法院調(diào)解;對訴訟資料包括審理對象、事實(shí)主張等進(jìn)行審查不受當(dāng)事人意思表示所拘束，可以在當(dāng)事人主張之外認(rèn)定案件事實(shí);在證據(jù)方面擁有依職權(quán)的主動(dòng)調(diào)查權(quán)，不受當(dāng)事人主張限制，當(dāng)事人雙方的自認(rèn)對法院不具有拘束力;除了不干涉當(dāng)事人的起訴權(quán)外，對當(dāng)事人其他訴訟行為的開始與終結(jié)有審查決定權(quán)，判決生效后由法院依職權(quán)移送執(zhí)行，等等。法院的以上主導(dǎo)行為實(shí)際上就是職權(quán)干預(yù)主義、職權(quán)探知主義和職權(quán)進(jìn)行主義，折射的就是職權(quán)主義訴訟模式。所以，公益訴訟的訴訟模式更傾向于職權(quán)主義，而支持起訴是職權(quán)主義的伴生物，職權(quán)主義為支持起訴的復(fù)興提供了宏觀的“場”，同時(shí)處分原則受到抑制，也為支持起訴之復(fù)興掃清了障礙。

3.微觀維度：支持起訴對公益訴訟主體之缺陷具有正向價(jià)值。（1）公益訴訟主體之缺陷。在公益訴訟中，主要由社會(huì)組織作為原告，作為一種擬制的訴訟主體存在明顯的兩個(gè)缺陷。其一，天然缺陷。在私益訴訟中，原告一般都是爭訟實(shí)體法律關(guān)系的主體，其訴訟職能是從實(shí)體法律關(guān)系中派生而來，而公益訴訟的原告不具有實(shí)體權(quán)利，其訴訟職能是法律直接賦權(quán)的，而非實(shí)體權(quán)利派生的。鑒于公益訴訟原告不享有實(shí)體權(quán)利，缺乏私益訴訟原告所具有的與訴訟標(biāo)的直接利害關(guān)系，而這種直接利害性是推動(dòng)私益訴訟原告盡到勤勉義務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，缺乏內(nèi)在動(dòng)力必然會(huì)對公益訴訟原告保持訴訟勤勉造成消極影響。為此，需要相應(yīng)的制度來輔助與監(jiān)督公益訴訟的原告，幫助其盡到勤勉訴訟義務(wù)。其二，現(xiàn)實(shí)缺陷。首先，信息反饋滯后。公共利益通常具有公共性和集合性的特點(diǎn) 〔7 〕29-31，公益訴訟原告不會(huì)像私益訴訟原告那樣對訴訟標(biāo)的具有實(shí)質(zhì)管領(lǐng)權(quán)，這就使得公共利益受損信息無法像私益受損那樣能高效及時(shí)地反饋給訴權(quán)主體。其次，訴訟行為能力不足。社會(huì)組織雖然被法律賦予維護(hù)公共利益的訴權(quán)，但是其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能否勝任這一職能往往是存疑的。就其現(xiàn)狀而言，存在著準(zhǔn)入門檻高、獨(dú)立性差，組織不成熟、監(jiān)管不到位，與有關(guān)組織合作欠缺，相關(guān)法律法規(guī)不健全等問題 〔8 〕71-72。這些問題無疑會(huì)制約社會(huì)組織訴訟能力的實(shí)現(xiàn)，既可能出現(xiàn)主觀上的不愿訴訟，也可能出現(xiàn)客觀上的無力訴訟。最后，監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制匱乏。鑒于公益訴訟原告存在缺乏訴訟內(nèi)在動(dòng)力的天然缺陷，需要通過外部對其訴訟行為是否勤勉進(jìn)行監(jiān)督。目前的方式是在準(zhǔn)入資格上設(shè)限，還缺乏其訴訟行為整體的監(jiān)督。除了缺乏監(jiān)督外，也缺乏對社會(huì)組織的激勵(lì)，我國公益訴訟立法中從未考慮社會(huì)組織自身的利益問題，激勵(lì)機(jī)制的缺位實(shí)際上也影響了公益訴訟的開展②。

（2）支持起訴制度對于公益訴訟主體缺陷之價(jià)值。由于社會(huì)組織作為公益訴訟的原告存在以上缺陷，需要通過國家干預(yù)來校正其公益訴訟的行為，支持起訴制度正是這種國家干預(yù)的體現(xiàn)。

支持起訴制度增加了公益訴訟案件的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制，有利于社會(huì)組織及時(shí)得到公共利益受損的信息。同時(shí)支持起訴，對于具有公益訴權(quán)的社會(huì)組織而言，實(shí)質(zhì)上是督促其提起訴訟，這在一定功能上可以替代激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，在訴訟過程中，如果支持起訴主體參與訴訟，便可以起到程序上全程監(jiān)督的作用。

就制約因素而言，除了主觀因素外，也要考慮訴訟難度這一客觀因素，公益訴訟目前主要存在以下客觀難點(diǎn)：一是舉證難。公共利益的損害往往都是范圍廣、程度深，折射在證據(jù)上就是舉證難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于私益訴訟。二是查找被告難。公共利益的損害往往是長期累積的結(jié)果，原因往往也是多元的，損害的責(zé)任者往往難以查找，即使找到了被告，由于實(shí)踐中大量的被告往往是大公司、大企業(yè)，它們均具備強(qiáng)大的訴訟能力，對社會(huì)組織自然具有壓倒性優(yōu)勢。三是訴訟難。就訴訟程序之復(fù)雜、時(shí)間之遷延而言，公益訴訟都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過私益訴訟，最為直接的就是訴訟的相關(guān)花費(fèi)，兩者就相差懸殊。與公益訴訟的客觀需求相比，我國的社會(huì)組織目前普遍存在發(fā)展時(shí)間短、組織規(guī)模小、公益職能差等問題，大多數(shù)組織目前還處在萌芽發(fā)展階段，與國外存在百年以上的巨無霸型公益組織相比，還是有較大代差的。而支持起訴制度作為一種輔助訴訟主體的制度，可以調(diào)動(dòng)國家和社會(huì)力量，幫助公益訴訟原告提高訴訟能力，輔助與監(jiān)督其積極起訴，用正向的國家干預(yù)來輔助社會(huì)進(jìn)步。

二、支持公益訴訟的類型化分析

我國目前支持公益訴訟的主體有廣義和狹義兩個(gè)層面的界定。廣義上的主體涵蓋了檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位;狹義上的主體僅指檢察機(jī)關(guān)。從解釋論的角度，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將《民事訴訟法》第15條的規(guī)定和《民事訴訟法》第55條第2款的規(guī)定作為一個(gè)整體進(jìn)行體系化解釋，從廣義上界定我國公益訴訟支持起訴的法律主體。然而，需要注意的是，上述這些支持公益訴訟的主體在性質(zhì)上有所不同，由此導(dǎo)致它們對公益訴訟支持的范圍和程序設(shè)置也有區(qū)別，因而有必要對支持公益訴訟的主體進(jìn)行分別探討，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行相應(yīng)的程序構(gòu)建，以明確不同主體的特點(diǎn)。同時(shí)又要看到，盡管對公益訴訟的支持主體應(yīng)當(dāng)從廣義上界定，但檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟是公益訴訟支持起訴制度的支撐性和基礎(chǔ)性組成部分，對此應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加以探討，其他主體對公益訴訟的支持在一定意義上僅是對檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的補(bǔ)充和替代。鑒于上述考慮，該部分僅論及檢察機(jī)關(guān)以外的支持公益訴訟的諸主體，而對檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟在后文中予以專門探討。

（一）行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟

行政機(jī)關(guān)盡管可以作為“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”提起公益訴訟，但畢竟不是普遍現(xiàn)象，尤其是立法對此尚未加以明確和肯定，行政機(jī)關(guān)與公益訴訟的關(guān)聯(lián)目前主要是通過支持起訴的方式予以體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟的主要法律依據(jù)是《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，該條規(guī)定中的“機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)解釋為包括行政機(jī)關(guān)，司法解釋據(jù)此也予以了肯定。行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟具體可分三種情形加以認(rèn)知：

一是行政機(jī)關(guān)對其起訴范圍內(nèi)的公益訴訟案件的支持。根據(jù)《民事訴訟法》第55條、《立法法》第8條和第9條的規(guī)定，公益訴訟原告的訴訟主體資格應(yīng)由法律授予，或是至少由國務(wù)院行政法規(guī)確定。目前行政機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟原告的典型例子是國家海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門有權(quán)代表國家提起海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（中辦發(fā)〔2015〕57號），在吉林等7個(gè)省市部署開展改革試點(diǎn)，取得明顯成效。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，2019年6月5日，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》開始實(shí)施，該規(guī)定確定“省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。當(dāng)其他機(jī)關(guān)或社會(huì)組織就上述案件提起了公益訴訟，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)進(jìn)行訴訟的支持？筆者認(rèn)為，如果屬于檢察機(jī)關(guān)提起了上述公益訴訟，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)沒有參與訴訟支持訴訟的必要性;但如果屬于社會(huì)組織提起了上述公益訴訟，則相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)支持公益訴訟。延伸開來探討，由于上述兩類行政機(jī)關(guān)對一定范圍內(nèi)的公益訴訟均具有發(fā)動(dòng)權(quán)，在它們發(fā)動(dòng)相應(yīng)的公益訴訟時(shí)，有哪些主體可以支持其公益訴訟呢？筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟進(jìn)行支持起訴。原因在于檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟不僅僅在于補(bǔ)足其訴訟能力，更重要的還在于是對公益訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的一種途徑。當(dāng)行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，盡管其專業(yè)水平和訴訟能力以及其國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)使之具有強(qiáng)勢的訴訟資源，因而無需檢察機(jī)關(guān)予以訴訟支持，但從法律監(jiān)督的角度看，檢察機(jī)關(guān)仍有必要進(jìn)行訴訟支持?；谙喾吹睦碛桑渌姓C(jī)關(guān)以及社會(huì)組織和企事業(yè)單位對行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟均不具有支持的必要和權(quán)能。

二是案件不屬于行政機(jī)關(guān)的起訴范圍，但對涉訴的公共利益具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)。比如環(huán)境污染案件，可以由法律授權(quán)的有關(guān)組織起訴，但是環(huán)保局目前是沒有訴權(quán)的。在此類情形中，就其在訴訟中的作用而言，具有監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)是可以成為適格的支持起訴主體。這是因?yàn)?，在訴訟資格上，作為國家機(jī)關(guān)代表國家支持起訴符合支持起訴制度的規(guī)定;在訴訟能力上，由于行政機(jī)關(guān)對案件涉及的公共利益具有監(jiān)管權(quán)，這種監(jiān)管權(quán)在訴訟中就轉(zhuǎn)化為對訴訟標(biāo)的所具有的專業(yè)優(yōu)勢。所以，無論是提出主張還是提供證據(jù)，行政機(jī)關(guān)的訴訟能力是完全可以勝任的。雖然具有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)具有諸多訴訟優(yōu)勢，但是其也存在根本缺陷，就是這些公益訴訟案件的發(fā)生往往都與這些職能部門的失職、甚至瀆職存在千絲萬縷的聯(lián)系，它們可能會(huì)濫用公益訴訟支持起訴制度，用公益訴訟制度挽回的損失來掩蓋它們的失職或是瀆職。所以，雖然司法解釋將其規(guī)定為公益訴訟支持起訴的主體，但是為了保證行政機(jī)關(guān)依法履職，防止其濫用公益訴訟支持起訴制度來規(guī)避職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟的行為進(jìn)行法律監(jiān)督。

三是其他機(jī)關(guān)作為公益訴訟的支持主體。除了對于涉訴公共利益具有監(jiān)管職能的支持起訴主體外，在司法解釋中還規(guī)定其他機(jī)關(guān)也可成為支持起訴的主體③。這就存在著一定的模糊性，一方面規(guī)定對涉訴法律關(guān)系具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)可以成為支持起訴的主體，另一方面又規(guī)定其他機(jī)關(guān)也可以成為支持起訴的主體，而無需考慮其與公益訴訟的關(guān)系，這就與前面的監(jiān)督管理職責(zé)規(guī)定相矛盾。從實(shí)質(zhì)上說，如果不對支持起訴機(jī)關(guān)的主體資格作出限定就違反了依法行政原則，依法行政是行政行為遵循的首要原則，它“指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束” 〔9 〕68。而法定范圍就是其行政管理權(quán)的范圍，如果其行政管理權(quán)與訴訟涉及的公共利益毫無關(guān)系，其作為支持起訴主體就違反了依法行政原則，不應(yīng)成為公益訴訟支持起訴主體。所以，應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)支持起訴的主體進(jìn)行明確限定，將其原則上限定于具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的范圍內(nèi)。當(dāng)然，也存在例外情況，某些行政機(jī)關(guān)不是直接監(jiān)管涉訴公共利益，但其職責(zé)與涉訴公共利益存在其他關(guān)聯(lián)性，在特殊情形下仍可以成為支持起訴的主體。比如在諸如“校園毒跑道環(huán)境污染案件”中，訴訟案件為環(huán)境污染，但教育部門基于其對學(xué)生的管理保護(hù)職能可以成為該案環(huán)境公益訴訟的支持起訴主體。保留此類主體，既可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟的作用，又可以避免其濫用公益訴訟支持起訴制度來逃避職責(zé)，這種關(guān)系可以在法律上模糊表述為“其他關(guān)系”。但這類“其他關(guān)系”中的支持起訴主體是否有必要參與訴訟，其適格性和必要性應(yīng)由法院進(jìn)行審查和判斷，而具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)支持公益訴訟則無需法院進(jìn)行審查和判斷，其具有當(dāng)然的合法性和正當(dāng)性。值得注意的是，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，任何行政機(jī)關(guān)均無需也不得參與訴訟進(jìn)行支持。

（二）社會(huì)組織支持公益訴訟

社會(huì)組織是目前民事公益訴訟的原告主體之一，需要探討的問題是，社會(huì)組織是否可以對檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟予以支持？在2017年6月修改《行政訴訟法》增設(shè)第25條第4款檢察公益訴訟制度時(shí)，并沒有就行政公益訴訟支持起訴作出規(guī)定，因而，從解釋論上應(yīng)當(dāng)解釋為在人民檢察院提起的行政公益訴訟中，任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和企事業(yè)單位均無支持起訴權(quán)。筆者基本贊同此種解釋，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位均無支持檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)利和必要，但對社會(huì)組織而言，從立法的角度，是否絕對排除其對檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的支持權(quán)似乎尚有探討的空間。比如說，檢察機(jī)關(guān)對環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起了環(huán)境行政公益訴訟，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有此必要，則允許相關(guān)的社會(huì)組織參與訴訟進(jìn)行訴訟的支持活動(dòng)，應(yīng)該是利大于弊。

因此，社會(huì)組織對公益訴訟的支持應(yīng)主要限定于民事公益訴訟范圍之內(nèi)。但從支持起訴的案件范圍而言，社會(huì)組織所支持的公益訴訟，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性，這一點(diǎn)不僅適用于社會(huì)組織提起公益訴訟的情形④，也同樣適用于社會(huì)組織支持公益訴訟的情形。原因在于社會(huì)組織的設(shè)立都是基于特定的目的和宗旨，其從事的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與其宗旨具有關(guān)聯(lián)性，因而社會(huì)組織如果作為民事公益訴訟支持起訴的主體，其所涉及的案件也應(yīng)當(dāng)與其宗旨相關(guān)聯(lián)。另外，公益訴訟案件往往都具有一定專業(yè)性，對于不具備相應(yīng)技術(shù)儲(chǔ)備的社會(huì)組織，這種專業(yè)性就是一種技術(shù)壁壘。而社會(huì)組織的技術(shù)儲(chǔ)備一般都與其宗旨相關(guān)，對于與其宗旨無關(guān)的公益訴訟案件，它們并不具備突破技術(shù)壁壘的能力。

然而，社會(huì)組織支持公益訴訟的主體適格性是否仍需要具備與其提起公益訴訟時(shí)同樣的條件？筆者認(rèn)為，社會(huì)組織支持公益訴訟畢竟不同于提起公益訴訟，社會(huì)組織提起公益訴訟需要其承擔(dān)完整的訴訟責(zé)任，因而立法上為其訴權(quán)資格設(shè)定一定的門檻是有必要的，但對于社會(huì)組織支持公益訴訟而言，則這種高門檻的立法規(guī)定并不適合，而且從法律解釋角度看，此種高門檻的規(guī)定僅僅針對社會(huì)組織提起公益訴訟的情形，對社會(huì)組織支持公益訴訟并不予適用。

（三）企業(yè)事業(yè)單位支持公益訴訟

企業(yè)是以營利為目的從事生產(chǎn)、流通或服務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)稱 〔10 〕183，而支持起訴是以公益為目的，這就與企業(yè)本質(zhì)相悖。其次，企業(yè)成為支持起訴的主體，可能會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，如果公益訴訟的被告與企業(yè)存在競爭關(guān)系，那么就存在某企業(yè)濫用支持起訴制度來排擠競爭對手的可能。所以，企業(yè)不宜作為公益訴訟支持起訴的主體。

對于事業(yè)單位而言，主要就是指從事非營利性的社會(huì)各項(xiàng)公益事業(yè)法人，如從事新聞、出版、廣播、電視、電影、教育、文藝、科研、醫(yī)療等事業(yè)，主要靠國家的財(cái)政撥款進(jìn)行活動(dòng) 〔11 〕102-103，它們在登記的范圍內(nèi)從事公益活動(dòng)。如果公益訴訟涉及的利益與事業(yè)單位的宗旨或登記范圍相關(guān)，則其可以成為支持起訴的主體，尤其在證據(jù)調(diào)查上可發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)特長。

需要指出的是，由于行政權(quán)不是完全為行政機(jī)關(guān)所壟斷，法律、法規(guī)授權(quán)的企事業(yè)單位“在行使法律、法規(guī)所授行政職能時(shí)，是行政主體，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位” 〔9 〕118，比如銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)?；诜墒跈?quán)，相關(guān)事業(yè)單位若對公益訴訟涉及的法律關(guān)系具有監(jiān)管職責(zé)，則它們就可以成為支持起訴主體，其支持起訴的主體具有行政屬性。

三、檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的特殊規(guī)則

（一）檢察機(jī)關(guān)是支持公益訴訟的第一責(zé)任主體

檢察機(jī)關(guān)之所以被認(rèn)為是支持起訴的第一責(zé)任主體，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)支持公益訴訟是2017年《民事訴訟法》修訂時(shí)所增加的唯一的支持公益訴訟的主體，其他支持起訴原則規(guī)定的主體均未被立法明確規(guī)定為支持公益訴訟的適格主體。從解釋論上說，盡管其他主體對公益訴訟也應(yīng)具有支持的權(quán)能，但它們在順位上置于檢察機(jī)關(guān)之后。這一觀點(diǎn)已得到司法解釋的佐證。在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條所列舉的支持環(huán)境公益訴訟的諸主體中，檢察機(jī)關(guān)被列舉在首位。這是檢察機(jī)關(guān)作為支持公益訴訟第一責(zé)任主體的規(guī)范依據(jù)。

檢察機(jī)關(guān)作為支持公益訴訟第一責(zé)任主體的基本要義在于，所有其他的主體均無支持公益訴訟的法定職責(zé)，而檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟是其履行法定職責(zé)的體現(xiàn)。在公益訴訟需要獲得外在力量支持時(shí)，其他任何主體均可以退居二線拒不出面進(jìn)行訴訟的支持，但檢察機(jī)關(guān)無法推諉此一法律上的責(zé)任。換言之，與檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟為最終保障力量一樣，檢察機(jī)關(guān)對公益訴訟的支持也是最終保障力量。不僅如此，檢察機(jī)關(guān)還是支持公益訴訟的最佳主體。相較于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織，檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟制度的價(jià)值在于，一方面它集中體現(xiàn)了國家干預(yù)原則，其作用不僅是要支持公益訴訟原告提起訴訟，而且也要監(jiān)督其全部訴訟行為;另一方面由于此制度法律規(guī)定的層級高，對于公益訴訟支持起訴制度整體而言，具有典型性和示范性。

（二）檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍不受限制

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以支持公益訴訟，但《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》則沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟，這是否意味著檢察機(jī)關(guān)只能支持環(huán)境公益訴訟，而不能支持消費(fèi)公益訴訟呢？筆者認(rèn)為，顯然不能這樣理解。如果說這一問題在2017年修改《民事訴訟法》第55條之前尚有爭議的話，那么，在此以后這種爭論應(yīng)當(dāng)不復(fù)存在，因?yàn)樵摋l第2款明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍與其提起公益訴訟的范圍是一致的，既包括環(huán)境公益訴訟，也包括消費(fèi)公益訴訟，除此以外還包括其他法律法規(guī)規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件。因此，只要立法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)均有權(quán)支持公益訴訟，這是確定檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟范圍的基本原則。我們之所以要提出檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍是無限制的這個(gè)命題，原因有二：從法律規(guī)定看，目前立法所規(guī)定的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)均可作為提起訴訟的主體，因而也就能成為支持訴訟的主體;檢察機(jī)關(guān)由于是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是代表國家行使保護(hù)公益訴權(quán)的全權(quán)主體，其行使公益訴權(quán)不應(yīng)受到案件范圍和訴訟程序性質(zhì)的限制，其支持公益訴訟的范圍也相應(yīng)地不受任何限制。因此，從檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的范圍具有廣泛性和不受限制性上看，檢察機(jī)關(guān)也是支持公益訴訟的最佳主體。

（三）檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的主體身份具有雙重性

在檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)的主體身份具有雙重性，檢察機(jī)關(guān)不僅是支持起訴的主體，同時(shí)也是擁有訴權(quán)的主體，與其他支持起訴主體相比具有本質(zhì)差異。由于其他支持起訴的主體不具備訴權(quán)主體資格，所以其權(quán)利范圍不能逾越原告權(quán)利，更不能替代原告為意思表示。而在檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)雖然是支持起訴的主體，但是由于其實(shí)際具備原告的主體身份，所以對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的權(quán)利不同于其他支持起訴的主體，其可以參加訴訟全過程，其權(quán)利內(nèi)容可以涵蓋乃至超越原告的權(quán)利范圍，其訴訟地位具有獨(dú)立性。需要特別指出的是，在目前實(shí)踐中相關(guān)公益訴訟案件的線索來源以及證據(jù)的取得往往都系檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)所為，此類案件事實(shí)上已經(jīng)打上了深深的檢察烙印，為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)不得不加強(qiáng)監(jiān)督。作為訴權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)支持起訴不僅不應(yīng)限于參與訴訟過程，而且應(yīng)當(dāng)參與到案件的執(zhí)行程序中，較之其他公益訴訟支持起訴主體而言，這是檢察機(jī)關(guān)支持起訴的又一特殊性。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴的主體并不是僅僅提出主張，其對于提出的主張應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任，也就是有義務(wù)根據(jù)公共利益的需要調(diào)查并提供相應(yīng)的證據(jù)，這種調(diào)查以追求客觀真實(shí)為目標(biāo)，不受原告主張的限制。除此之外，檢察機(jī)關(guān)對原告變更訴訟請求、或是放棄訴訟請求，與被告和解以及法院調(diào)解等重大訴訟行為有權(quán)實(shí)施法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)有就此發(fā)表意見的權(quán)利，如果法院未采納檢察機(jī)關(guān)的建議，造成判決結(jié)果損害了公共利益，則檢察機(jī)關(guān)可以通過支持原告上訴，或是作為支持起訴主體直接上訴的方式啟動(dòng)二審程序來維護(hù)公共利益。如果此類問題發(fā)生在二審程序中，則檢察機(jī)關(guān)可以通過抗訴直接啟動(dòng)再審程序來解決。

（四）檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟應(yīng)當(dāng)經(jīng)過前置公告程序

在檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件中，無論檢察機(jī)關(guān)以何種身份參加訴訟，在程序上都離不開通過公告選任適格主體的程序，它是支持起訴的前置程序。對于公告程序，目前規(guī)定是檢察機(jī)關(guān)“擬提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期間為三十日”⑤。然而，如果公告期內(nèi)有適格主體提出申請，由誰來審查其主體資格？這里就涉及審查權(quán)的問題，是由法院審查還是由檢察機(jī)關(guān)來審查，對此法律規(guī)定還是語焉不詳。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)審查主體的適格問題。這是因?yàn)?，從?quán)利性質(zhì)角度考慮，這一程序解決的是檢察機(jī)關(guān)和其他主體的訴權(quán)問題。

根據(jù)《民事訴訟法》55條第2款的規(guī)定，這一審查權(quán)屬于檢察機(jī)關(guān);從程序角度考慮，此類公告發(fā)生在檢察機(jī)關(guān)起訴前，案件還處在檢察機(jī)關(guān)審查程序中，尚未進(jìn)入法院的審判環(huán)節(jié)，就程序而言法院無法介入;從案件與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)聯(lián)關(guān)系考慮，此類案件都源于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，證據(jù)材料也多源于檢察機(jī)關(guān)，相關(guān)社會(huì)組織、機(jī)關(guān)起訴實(shí)質(zhì)是代替檢察機(jī)關(guān)起訴，為了維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威并保障實(shí)現(xiàn)公益訴訟目的，檢察機(jī)關(guān)對適格主體的資格必然要有充分了解，并審查決定。當(dāng)然，如果檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為其他主體提起公益訴訟的法律資格并不具備，而其他主體對此認(rèn)定并不認(rèn)可，其仍然可以向法院提起公益訴訟，此時(shí)其是否具備公益訴訟的起訴資格就由法院進(jìn)行審查。相反，對檢察機(jī)關(guān)認(rèn)可提起公益訴訟資格的其他主體，法院也可行使審判權(quán)予以否定?？梢?，檢察機(jī)關(guān)對適格公益訴訟主體資格的審查僅對檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生作用，對法院并不產(chǎn)生拘束力。

（五）檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟的程序啟動(dòng)

在公告期內(nèi)，相關(guān)社會(huì)組織、機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查后，認(rèn)為其符合公益訴訟主體資格，檢察機(jī)關(guān)可以決定由其提起公益訴訟。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作出決定自己不起訴而由其他適格主體起訴時(shí)，就同時(shí)涉及支持起訴制度是否啟動(dòng)的問題了。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)決定是否啟動(dòng)支持起訴，判斷決定的標(biāo)準(zhǔn)是案件涉及公共利益的重要性、案情的復(fù)雜性以及公益訴訟原告的訴訟能力，前兩點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)與是否支持起訴呈正向關(guān)聯(lián)，后一點(diǎn)則呈反向關(guān)聯(lián)。

檢察機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)在決定不行使起訴權(quán)的同時(shí)，作出是否支持起訴的決定。檢察機(jī)關(guān)決定支持起訴的，應(yīng)當(dāng)將該決定書面通知相關(guān)社會(huì)組織、機(jī)關(guān)。雖然決定是否支持起訴屬于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，但是為了有利于發(fā)揮支持起訴的職能，也應(yīng)當(dāng)允許相關(guān)社會(huì)組織、機(jī)關(guān)基于其保護(hù)公共利益的需要，作為支持起訴的聯(lián)合主體。只是其他主體支持起訴的行為應(yīng)當(dāng)向原告提出并向法院申請，其與檢察機(jī)關(guān)的支持起訴行為雖然訴訟地位各自獨(dú)立，但是在作用上應(yīng)當(dāng)保持檢察機(jī)關(guān)支持起訴的主導(dǎo)地位。所以，此類支持起訴程序的啟動(dòng)以檢察機(jī)關(guān)職權(quán)決定為主，其他支持起訴主體向原告和法院申請參加為輔。

（六）檢察機(jī)關(guān)支持公益訴訟和提起公益訴訟的相互轉(zhuǎn)化

經(jīng)過訴前程序，在其他適格主體不起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，這體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的最終保障職能。反之，如果有適格的主體提起公益訴訟，則檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行支持起訴。在訴訟過程中，如果民事公益訴訟原告出現(xiàn)了客觀障礙致使公益訴訟無法順利進(jìn)行下去，則檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益可以通過當(dāng)事人的更換，成為公益訴訟的原告人，公益訴訟繼續(xù)進(jìn)行。

注 釋：

①《法律援助條例》第十條規(guī)定“（四）請求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的;（五）請求支付勞動(dòng)報(bào)酬的;（六）主張因見義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益的。”

②《環(huán)境保護(hù)法》第58條第3款規(guī)定，“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益”，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第34條第1款對此進(jìn)而規(guī)定，“社會(huì)組織有通過訴訟違法接受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳其非法所得、予以罰款;涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理”。這些規(guī)定僅是在一定程度上限制了社會(huì)組織濫用權(quán)利，但是沒有解決激勵(lì)機(jī)制問題。

③《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條。

④《最高人民法院關(guān)于審理民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條第2款。

⑤《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條。

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責(zé)任編輯 楊在平