鄧瓊

摘 要：高等教育領域“放管服”改革背景下，政校關系亟須重新厘定，政府應聚焦于營造更為寬松的行業(yè)發(fā)展環(huán)境，為高校內涵式發(fā)展注入外源動力。然而，從實踐層面來看，政府對高校微觀經濟活動干預過多、管得過死、效率過低等問題仍然突出，一些經費使用、資產配置、物資采購等經濟活動受到來自政府方面的諸多限制，難以保障獨立辦學的財務自主權。尤其高校科研經費管理領域“行政主導”“重物輕人”“唯論文導向”等矛盾仍很集中，制約了改革推進的進程和實施的效果。

關鍵詞：“放管服”;高校;財務管理

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）13-0078-03

一、高校財務管理文獻綜述及問題的提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“放管服”工作，把推進“放管服”改革作為全面深化改革、轉變政府職能的“先手棋”和“當頭炮”，多次就深化“放管服”改革做出重大決策和戰(zhàn)略部署。黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會就“放管服”改革提出明確要求。進入新時代，黨的十九大對“放管服”改革提出了新的更高要求，強調要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。

第一，文獻綜述?，F(xiàn)代大學治理研究表明，社會參與型多維共治模式是發(fā)達國家和一流大學治理的普遍選擇。朱玉山、王運來（2016）研究了法國現(xiàn)代大學外部治理權力發(fā)展變化的歷史走向和發(fā)展趨勢，認為外部治理權力變遷過程就是找尋控制與自治平衡點的過程，社會參與型多元共治模式是法國大學治理結構的現(xiàn)實選擇。肖乃濤、陳廷柱（2019）借鑒印度理工學院短時間內躋身世界一流大學的成功經驗，提出政府深化“放管服”改革，應自上而下地賦予大學獨立法人地位和自下而上地促進“學院辦大學”雙向發(fā)力，開展雙重自治。

第二，問題的提出。當前，高等教育發(fā)展進入內涵式發(fā)展階段，迫切需要更加聚焦于關注核心能力而非規(guī)模實力。實現(xiàn)高質量內涵式發(fā)展，要以優(yōu)化結構為支撐，關鍵在于提升人才培養(yǎng)和科學研究的質量，培育更為寬松的高等教育行業(yè)環(huán)境，激發(fā)高校事業(yè)發(fā)展的內在活力。然而，從實踐層面來看，政府對高校微觀經濟活動干預過多、管得過死、效率過低等問題仍然突出，高校在政校關系方面更多的還是被視為政府公共部門的組成部分或其延伸，一定程度地缺乏財務自主權，一些經費使用、資產配置、物資采購等經濟活動受到來自政府方面的諸多限制，難以保障獨立辦學的法人地位。尤其高?？蒲薪涃M管理領域“行政主導”“重物輕人”“唯論文導向”等矛盾仍很集中，制約了改革推進的進程和實施的效果。

二、湖南省高校財務管理的現(xiàn)狀與問題

（一）湖南省高校財務管理總體情況

根據(jù)教育部《2018年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》和《2018年教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，在全國1 245所本科院校中，湖南以51所的規(guī)模與四川并列12位，2018年在校生數(shù)達到2 137萬人次，在全國31個地區(qū)中位居第5位。近十年來，湖南省實施建設教育強省戰(zhàn)略，教育發(fā)展總規(guī)模等各項指標位居全國前列。與此形成對比的是湖南省的教育投入，2018年，我省生均教育一般公共預算支出14 614元，高校院校生均教育一般公共預算支出12 913元，但與全國平均水平相比，仍有較大差距，在中部六省也相對落后，生均公共財政預算教育經費支出平均水平在全國位列倒數(shù)一、二位。作為“窮省辦大教育”，2019年湖南省政府辦公廳印發(fā)了《湖南省進一步調整優(yōu)化結構提高教育經費使用效益實施方案》，明確提出“確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數(shù)平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，一般不低于中部平均水平”的要求。

（二）湖南省高校財務管理的問題

1.收入預算管理不夠規(guī)范。一是部分收入預算未實現(xiàn)全口徑，仍留有監(jiān)控死角。根據(jù)2018年《預算法》，高校收入預算作為政府部門預算的一部分，應該是全面預算，涵蓋所有收入。目前高校未納入預算的收入主要有債務資金、合作辦學部分收費，直接導致資金在預算體系外循環(huán)，出現(xiàn)管控“盲區(qū)”。同時部分校辦企業(yè)收入、盤活資產收入、二級學院上繳收入等應上繳財政的收入，長期滯留高校，致使資金使用效率難以提高，效益監(jiān)督難以落實。二是非稅收入上繳遲緩。作為高校主要收入來源的非稅收入，如成人教育、自考、函授、國有資產經營收入等，部分存在延遲上繳的情況，坐收坐支屢禁不止。以2016年為例，當年省屬高校應上繳非稅收入為39億元，其中15.49億元集中在12月份上繳，占比39.72%，這為高校坐收坐支提供了極大便利。三是債務預算管控不到位。據(jù)統(tǒng)計，2018年省本級教育部門銀行貸款余額12.34億元，貸款規(guī)模已在可控范圍內。省屬高校債務規(guī)模雖然已經不大，但管控不到位情況普遍存在。一方面，一些高校沒有將債務納入預算，舉債資金脫離管控;另一方面，一些高校雖將債務納入預算，但缺乏諸如債務資金的有效使用及償還的合理安排這樣的管控措施，財務風險加大。

2.支出預算管理結構失衡，矛盾突出。一是人員經費等剛性支出增長超過基本財力承受能力。受人員經費政策調整、市場價格、學生與教職員工自然增長等的影響，湖南省高校人員經費等剛性支出逐年上升。以湖南某高校為例，2015年人員經費等剛性支出為5.8億元，2018年增長至7.4億元，年均增速達到8.05%。然而，從經常性財政撥款與事業(yè)收入構成的基本財力增長情況分析，上述高?；矩斄?015年的6.5億元增長至2018年的7.3億元，年均增速為4.04%。通過計算分析發(fā)現(xiàn)，湖南某高校人員經費等剛性支出年均增長高出基本財力增長4個百分點以上，人員經費等剛性支出年均增速高達1倍有余。二是預算結轉結余大與債務規(guī)模大的問題并存。在調研過程中，湖南省高校普遍存在預算結轉結余大與債務規(guī)模多并存的現(xiàn)象。其中，在預算結轉結余中，總規(guī)模從2017年的50億元增加到2018年的51億元;“雙一流”結轉結余從4.5億元下降至4.3億元;中央專項結轉結余從1.9億元增長到2.2億元;科研結轉結余從11億元增長13億元;其他結轉結余從30億增長至31億元。三是支出不規(guī)范與經費使用效益不高的現(xiàn)象同時存在。調研發(fā)現(xiàn)部分高校存在支出不規(guī)范與經費使用效益不高的現(xiàn)象。一方面，“三公經費”支出不合規(guī);另一方面，部分高校津補貼明目偏多，報賬行為尚欠規(guī)范，會計基礎工作有待加強。

（三）科研項目經費管理不規(guī)范，成果轉化率和經費使用效益偏低

1.逾期結題和結題未結賬項目多，導致科研經費長期掛賬。科研經費管理辦法規(guī)定，項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務目標并通過驗收后，結余資金按規(guī)定留歸學校使用，在2年內由學校統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，原則上由原項目負責人優(yōu)先使用，2年后未使用完的，按規(guī)定收回。根據(jù)規(guī)定，部分高校已采取對到期科研項目下達了限期結題通知、對科研項目結余清理收回等措施，但仍有大量結題未結賬或未結題科研項目結余掛在賬面上。

2.科研成果“重登記、輕應用”，成果轉化偏低。湖南省促進高等院校、科研院所科技成果轉化實施辦法的頒布，對充分激發(fā)高等院校、科研院所創(chuàng)新活力，調動科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，促進科技成果轉化起到了重要的推動作用，大多數(shù)高校制定了促進科研成果轉化管理的一系列辦法和措施，其中對科研專利成果轉讓收益，學校提取到位經費的10%后，其余70%以上不需要編制明細預算，由團隊支配使用。在政策的激勵下，科技服務、科技咨詢、科研專利成果使用取得了較好的成效。但受開放性專利登記制度的影響，雖然科技專利數(shù)量上不斷增加，但科研專利轉讓率和轉讓專利所取得的收益仍然較低。2015—2017年，某兩所形成國家授權專利1 013項，至2018年底轉讓31項，轉讓率僅3%。

3.科研經費使用存在不規(guī)范現(xiàn)象?？蒲薪涃M管理政策對支出科目有明確的規(guī)定，提高了間接費用的比例，將更多的經費預算調劑權限下放到高校，高校也修訂了科研經費管理辦法，履行了法人責任。但在執(zhí)行過程中，仍發(fā)現(xiàn)有一些在科研經費中列支不相關的出版費、差旅費、招待費等情形。

（四）基建和資產管理薄弱，財務風險大

1.項目前期論證不充分，超概算現(xiàn)象嚴重。部分高校對基本建設項目前期工作論證不充分、地勘不充分導致工程變更較大，或對科研及設計方案未達成共識、對建設項目使用方案的意見不統(tǒng)一就匆忙上馬，造成部分項目返工、重復建設或多次修改調整，導致建設項目超概算。如某高校2014年9月立項的圖書館，因前期論證不充分，影響項目建設進度，導致工程造價增加542.91萬元，工程至今未竣工。某高校7號學生公寓超概算投資894.31萬元，超41%;8號學生公寓超概算投資405.74萬元，超8%。

2.招標投標不嚴謹，過程管理缺乏管控。部分高校存在未按規(guī)定要求招投標或未執(zhí)行政府采購現(xiàn)象。部分高校領導干部主觀上有意規(guī)避招投標，或出于自身利益或出于解決直系親屬請托等;附屬工程必須隨主體工程一并招標的有意拆分招標;或因處理好學校與周邊關系等原因出現(xiàn)未按規(guī)定要求招投標或未執(zhí)行政府采購。如某高校2014—2017年5個基建項目及2個采購項目未按規(guī)定公開招投標，涉及結算金額4 767.39萬元;某高校2015—2016年3個基本建設工程項目未按規(guī)定公開招投標，涉及結算金額1 401.08萬元。

三、湖南省高校財務管理問題成因分析

（一）資源配置導向與人才培養(yǎng)核心地位不匹配

國以才立，業(yè)以才興。人才培養(yǎng)作為大學的本質職能，高校領導的注意力應首先在人才培養(yǎng)上聚焦，學校資源重點應放在人才培養(yǎng)上。然而，現(xiàn)階段我省本科階段人才培養(yǎng)存在領導精力、教師精力與資源配置等投入不足的問題。

1.新校區(qū)建設影響本科教育人才培養(yǎng)投入。有新校區(qū)建設任務的高校，尤其是通過負債方式籌措建設資金的高校，學校還本付息壓力較大，必然會影響日常運行特別是教學運行的投入。

2.學位點申報影響本科教育人才培養(yǎng)投入。計劃取得博士（碩士）學位授權資格的高校，引進人才的安家費、實驗室建設、科研資助等方面需要大量投入，在資源相對不足的省屬高等院校，學科發(fā)展專項投入的增加，學校不得不減少常規(guī)教學投入。

3.高校教師職稱晉升與績效工資導向，影響教師潛心教學的積極性。在高校教師職稱晉升與績效工資中，論文、課題與成果的作用遠遠大于教學因素的影響，由此導致一部分教師尤其是教授不愿意給本科生上課。

（二）落實高校辦學自主權政策要求尚存在一定差距

1.擴大高校經費使用自主權沒有落實。一是項目資金統(tǒng)籌使用方面，文件要求改進項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調整等措施，擴大高校項目資金統(tǒng)籌使用權，但由于沒出臺實施細則，上述規(guī)定無法實施。二是預算調整方面，文件規(guī)定賦予高校一定預算調整權限，簡化調整程序，高?？砂凑咦孕修k理支出預算經濟分類“款”級科目調劑，報主管部門和財政部門備案，但高校在國庫支付時存在困難。三是國庫支付方面，文件要求進一步完善高校國庫集中支付方式范圍劃分，逐步擴大財政授權支付范圍，暫時還沒有得到落實。

2.擴大高校資產處置權尚未落實。高校資產處置審批問題，文件要求適當提高資產處置的備案和報批標準，高校自主處置已達使用年限、應淘汰報廢的資產，處置收益留歸學校使用，但上述規(guī)定尚未落實。

3.簡化高?；窘ㄔO項目審批程序沒有落到實處。簡化高?；窘ㄔO項目審批程序方面，文件要求列入國家或省政府批準的相關規(guī)劃的項目，或總投資低于1 000萬元且不需新增建設用地的項目，不再審批項目建議書，直接進入可行性研究報告審批程序。總投資低于1 000萬元的項目，可以簡化可行性研究報告編制內容，不編制和報批初步設計及概算，其建設投資按可行性研究報告批復的估算投資額進行控制，但上述規(guī)定尚未落實。

（三）高校內控制度與預算績效制度建立與執(zhí)行不到位

1.內控制度不健全，實施依據(jù)不足。高校內部控制在預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等方面有的缺乏完備的制度，有的根本沒有建立相應的制度體系，校內各部門之間各自為政，整體協(xié)調機制缺乏，制度實施過程中依據(jù)不足，執(zhí)行受阻。

2.權責定位不清，經濟責任制未落實。部分高校采購、財務、審計、監(jiān)察及歸口管理部門的權利責任定位不清，工作職責范圍交叉，工作內容邊界模糊，采購、資產、審計等部門與財務相關的工作往往最終轉嫁給財務部門;經濟責任制未落實到位，各部門風險意識淡薄，工作主動性不高，不擔當不作為現(xiàn)象顯現(xiàn);部分高校由于編制有限、人手不足等原因未嚴格實行不相容崗位相分離原則。

3.合同管理不嚴，風險控制點把關不到位。部分高校在基本建設、重大項目招投標、重大設備采購、重大資產配置使用（如對外投資、出租等）和處置等重大事項決策中的合同簽訂缺乏歸口管理部門和牽頭協(xié)調部門統(tǒng)一管理，合同管理分散在校內各部門，合同執(zhí)行管控不嚴，風險評估不到位，資金安全存在隱患。

參考文獻：

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[責任編輯 辰 敏]