聶長(zhǎng)森 潘文娣 傅瑾

摘? ?要：重大政策落實(shí)事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和市場(chǎng)主體切身利益，只有把政策落實(shí)好，才能真正釋放政策紅利，惠及社會(huì)主體，更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。本文將基層外匯局開(kāi)展的傳統(tǒng)審計(jì)與重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)進(jìn)行了對(duì)比分析，介紹了重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的特殊性和挑戰(zhàn)性，提出圍繞政策實(shí)施的全流程構(gòu)建配套措施制定、政策傳導(dǎo)、政策執(zhí)行、政策落實(shí)和政策反饋五大評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，并提出要探索制定重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)操作指南、強(qiáng)化基層外匯局審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)、以科技手段助力審計(jì)效率提升的工作思路。

關(guān)鍵詞：重大外匯政策;落實(shí);審計(jì)

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.11.006

中圖分類號(hào)：F831.2? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1003-9031（2021）11-0056-06

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)已成為各級(jí)各部門(mén)內(nèi)審工作的首要職責(zé)。開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是基層外匯局內(nèi)審部門(mén)圍繞外匯管理中心工作，當(dāng)好政策落實(shí)“助推器”，助力外匯領(lǐng)域改革的必然要求。通過(guò)開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，持續(xù)關(guān)注重大外匯政策措施的貫徹落實(shí)力度和執(zhí)行效果，及時(shí)提出加強(qiáng)監(jiān)管和改進(jìn)政策的意見(jiàn)建議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的特殊性

重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)與基層外匯局開(kāi)展的傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目相比專業(yè)性和針對(duì)性更強(qiáng)，在審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容和邏輯上有較大的不同。重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的特殊性主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

（一）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重揭示政策風(fēng)險(xiǎn)隱患

基層外匯局開(kāi)展的傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注的是本單位工作運(yùn)行中可能出現(xiàn)的履職風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性及履職成效等。而基層外匯局開(kāi)展的重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)圍繞外匯管理改革重點(diǎn)，如落實(shí)防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化等方面的重大政策措施的情況等，旨在揭示政策執(zhí)行中遇到的問(wèn)題和難點(diǎn)、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出解決問(wèn)題和優(yōu)化政策落實(shí)工作機(jī)制的可行性建議等。

（二）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，關(guān)注政策落實(shí)全流程

傳統(tǒng)的審計(jì)項(xiàng)目主要是集中于本單位依法行政工作、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)控制度的執(zhí)行等方面，防范可能發(fā)生的履職風(fēng)險(xiǎn)。而重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，審計(jì)的目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)重大外匯政策執(zhí)行中的堵點(diǎn)問(wèn)題，提出解決方案，提升政策執(zhí)行的效果，從而更好的服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施?；谶@一目標(biāo)，重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)則需要關(guān)注從政策落實(shí)工作的推進(jìn)情況到配套措施、實(shí)施細(xì)則的制定情況、政策傳導(dǎo)、政策落地的全流程開(kāi)展審計(jì)，客觀評(píng)估政策貫徹落實(shí)情況。

（三）堅(jiān)持需求導(dǎo)向，覆蓋政策涉及全部主體

基層外匯局傳統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)工作，其審計(jì)對(duì)象通常為內(nèi)部的職能部門(mén)。而重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要關(guān)注政策實(shí)施的全流程。由于基層外匯局貫徹落實(shí)重大外匯政策時(shí)，主要負(fù)責(zé)地方配套措施的制定、政策傳導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作，而政策的實(shí)施主體可能涉及相關(guān)政府部門(mén)、銀行金融機(jī)構(gòu)等，在開(kāi)展審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)組需要以需求為導(dǎo)向，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、開(kāi)展政銀企現(xiàn)場(chǎng)座談、實(shí)地走訪等方式，廣泛調(diào)研政策執(zhí)行情況，審計(jì)的對(duì)象不僅涉及政府機(jī)構(gòu)還可能涉及銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等，覆蓋面更廣。

二、重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的挑戰(zhàn)性

（一）政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較難確定

在開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程中，不同的外匯政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可能不同。一是重大外匯政策貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜，且政策的執(zhí)行主體經(jīng)常涉及到銀行金融機(jī)構(gòu)等。二是重大外匯政策效果的顯現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期和漸進(jìn)的過(guò)程，傳統(tǒng)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以適用重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的要求。在開(kāi)展審計(jì)過(guò)程中，通常因?yàn)閷?duì)政策貫徹落實(shí)的效果沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)和充分的依據(jù)，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)論中對(duì)政策落實(shí)情況關(guān)注不夠，轉(zhuǎn)而關(guān)注政策執(zhí)行中的合規(guī)性問(wèn)題，從而偏離重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的初衷。

（二）審計(jì)技術(shù)方法復(fù)雜度高

重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要處理和分析的業(yè)務(wù)材料和數(shù)據(jù)較多，審計(jì)復(fù)雜度更高。一是相較于傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)，重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的覆蓋面更廣泛，審計(jì)的過(guò)程更加復(fù)雜，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的把握難度更高。二是開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程中需要對(duì)執(zhí)行政策的大量外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，僅僅依靠傳統(tǒng)人工現(xiàn)場(chǎng)查閱資料的審計(jì)方法，難以適應(yīng)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的要求。

（三）審計(jì)隊(duì)伍綜合素質(zhì)有較大差距

重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的外匯政策水平提出了更高要求。一是開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)情況審計(jì)，更關(guān)注外匯政策落實(shí)績(jī)效，應(yīng)能對(duì)外匯政策實(shí)施的效果和效益進(jìn)行綜合判斷和評(píng)價(jià)，需要準(zhǔn)確反饋市場(chǎng)主體執(zhí)行外匯創(chuàng)新政策中遇到的問(wèn)題、對(duì)政策應(yīng)用中的意見(jiàn)建議、政策執(zhí)行中是否存在變形走樣的情況等關(guān)鍵信息。這就要求要審計(jì)人員準(zhǔn)確把握重大外匯政策的內(nèi)涵，將對(duì)審計(jì)人員的外匯政策水平提出更高要求。二是基層外匯局內(nèi)審人開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不足，通常更多關(guān)注外匯業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性，且不直接參與政策的執(zhí)行，對(duì)政策內(nèi)涵的理解和政策落實(shí)效果的評(píng)價(jià)能力有待提升。

三、重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的方法

重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，最重要的是圍繞外匯政策實(shí)施的全流程制定完善的政策效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果，揭示政策執(zhí)行中的具體問(wèn)題，進(jìn)而提出合理化建議。本文結(jié)合基層外匯局開(kāi)展的重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐情況，探索構(gòu)建重大外匯政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并用于指導(dǎo)實(shí)踐。

（一）重大外匯政策跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建邏輯

重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，必須圍繞外匯政策實(shí)施的全流程，能夠全面、科學(xué)評(píng)價(jià)政策實(shí)施情況，緊扣外匯管理改革方向，且在開(kāi)展審計(jì)中應(yīng)具有較強(qiáng)的可操作性。本文以過(guò)程為導(dǎo)向，提出圍繞政策配套措施制定、政策傳導(dǎo)、政策執(zhí)行、政策落實(shí)和政策反饋等五個(gè)方面構(gòu)建重大外匯政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1）。

（二）重大外匯政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體內(nèi)容

根據(jù)政策跟蹤審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建邏輯，結(jié)合基層外匯局開(kāi)展重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐，本文對(duì)外匯政策實(shí)施的五個(gè)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理，細(xì)化為5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和15項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表1）。

一是回歸政策本源，關(guān)注配套措施制定情況?；鶎油鈪R局制定配套措施和相關(guān)實(shí)施方案是貫徹落實(shí)重大外匯政策的重要方式，是推動(dòng)重大外匯政策落實(shí)的重要手段。開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注制定的實(shí)施方案是否不折不扣的對(duì)重大措施進(jìn)行細(xì)化落實(shí);制定的配套措施和實(shí)施方案是否具有可操作性;是否存在不易理解，不易操作的情況;配套措施的制定依據(jù)是否充分、合理;是否存在政策依據(jù)不當(dāng)?shù)那闆r等。

二是夯實(shí)工作作風(fēng)，緊盯政策傳導(dǎo)情況。政策傳導(dǎo)的到不到位，是體現(xiàn)基層外匯局工作作風(fēng)是否扎實(shí)，是否履職盡責(zé)的重要內(nèi)容。在對(duì)重大外匯政策傳導(dǎo)情況審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下兩個(gè)方面。一方面是開(kāi)展政策宣傳情況。是否建立常態(tài)化政策宣傳傳導(dǎo)機(jī)制;是否通過(guò)網(wǎng)站、新聞媒體等及時(shí)進(jìn)行宣傳報(bào)道和政策解讀;是否通過(guò)研討會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議形式向銀行、企業(yè)、個(gè)人等市場(chǎng)主體進(jìn)行便利化政策傳導(dǎo)等。另一方面是市場(chǎng)主體對(duì)重大外匯政策的了解程度。以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)轄內(nèi)市場(chǎng)主體對(duì)最新出臺(tái)的便利化政策等的了解程度進(jìn)行調(diào)查，從而評(píng)估基層外匯局重大外匯政策傳導(dǎo)工作成效。

三是壓實(shí)主體責(zé)任，瞄準(zhǔn)政策執(zhí)行情況。重大外匯政策落實(shí)的好不好，重點(diǎn)要關(guān)注是否嚴(yán)格執(zhí)行政策的各項(xiàng)要求，包括相關(guān)管理機(jī)制的調(diào)整情況。如是否及時(shí)更新相關(guān)的業(yè)務(wù)辦理指南;是否指導(dǎo)銀行按照最新的政策要求辦理業(yè)務(wù)等。相關(guān)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策的執(zhí)行情況，如新出臺(tái)的試點(diǎn)業(yè)務(wù)在轄內(nèi)的開(kāi)展情況，包括銀行機(jī)構(gòu)辦理是否能夠按照創(chuàng)新政策要求開(kāi)展業(yè)務(wù)等。

四是突出結(jié)果導(dǎo)向，注重政策落實(shí)效果。良好的政策執(zhí)行效果，是貫徹落實(shí)重大外匯政策的基本要求。重點(diǎn)關(guān)注政策出臺(tái)后市場(chǎng)主體反應(yīng)情況。如是否便利市場(chǎng)主體辦理業(yè)務(wù);是否降低市場(chǎng)主體到外匯局或銀行辦理業(yè)務(wù)的腳底成本。便利化政策實(shí)施成效是否獲得地方政府肯定等。同時(shí)應(yīng)深入了解對(duì)當(dāng)?shù)厣嫱饨?jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響情況。如創(chuàng)新政策相關(guān)的業(yè)務(wù)外匯收支增長(zhǎng)情況，轄區(qū)外商投資金額增長(zhǎng)情況，涉外企業(yè)名錄企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)情況等。

五是暢通工作機(jī)制，重視政策反饋情況。政策反饋主要是反映，基層外匯局是否對(duì)轄區(qū)重大外匯政策的執(zhí)行情況、落實(shí)效果及時(shí)跟進(jìn)調(diào)研，對(duì)政策執(zhí)行中的問(wèn)題，是否及時(shí)提出可行性解決方案，對(duì)政策惠及主體的反饋是否及時(shí)解答，是否階段性總結(jié)政策執(zhí)行中的問(wèn)題，提出優(yōu)化政策落實(shí)機(jī)制的工作建議等。具體來(lái)看，主要包括便利化政策執(zhí)行后是否及時(shí)對(duì)市場(chǎng)主體開(kāi)展實(shí)地調(diào)研;是否對(duì)政策實(shí)施效應(yīng)開(kāi)展階段性評(píng)估;是否及時(shí)反饋便利化政策執(zhí)行存在的問(wèn)題;是否針對(duì)政策實(shí)施情況提出針對(duì)性意見(jiàn)建議及時(shí)反饋;是否對(duì)市場(chǎng)主體反應(yīng)較多的問(wèn)題開(kāi)展針對(duì)性解讀培訓(xùn)等。

（三）重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)指標(biāo)體系的應(yīng)用

一是化整為零，逐項(xiàng)梳理工作推進(jìn)情況。重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性審計(jì)項(xiàng)目，在開(kāi)展審計(jì)過(guò)程中，可基于以上評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將審計(jì)項(xiàng)目化整為零，針對(duì)每一個(gè)細(xì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，梳理相關(guān)單位、部門(mén)工作推進(jìn)的相關(guān)材料，具體操作中，可通過(guò)查看工作報(bào)告、開(kāi)展座談會(huì)、實(shí)地走訪等多種形式深入了解每項(xiàng)工作成效。

二是對(duì)比分析，綜合評(píng)價(jià)政策落實(shí)效果。重大外匯政策的實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期推進(jìn)的工作，在開(kāi)展審計(jì)時(shí)，可采用對(duì)比分析法，針對(duì)政策實(shí)施不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的，工作推進(jìn)情況、業(yè)務(wù)開(kāi)展成效等，進(jìn)行對(duì)比分析，并綜合各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的審計(jì)評(píng)分，對(duì)重大外匯政策落實(shí)效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

三是精準(zhǔn)定位，準(zhǔn)確揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)得分較低的評(píng)價(jià)指標(biāo)，可精準(zhǔn)定位到政策實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)。審計(jì)部門(mén)可結(jié)合審計(jì)情況，精準(zhǔn)反饋政策落實(shí)中的問(wèn)題，及時(shí)揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患，并提出改進(jìn)和完善的建議。

四、強(qiáng)化重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的思路

（一）探索制定重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)操作指南

規(guī)范的審計(jì)操作指南是重大外匯政策跟蹤審計(jì)的迫切需要。一是結(jié)合外匯管理政策實(shí)施特點(diǎn)，探索制定較為統(tǒng)一的操作指南。對(duì)基層外匯局開(kāi)展的重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容、重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)、審計(jì)的方式、政策效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，優(yōu)化提升政策落實(shí)審計(jì)的工作機(jī)制，完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。二是基層外匯局在開(kāi)展重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)時(shí)，結(jié)合要審計(jì)的政策實(shí)際情況，準(zhǔn)確把握政策內(nèi)涵，按照“一審一案”的要求，制定可行性高、可操作性強(qiáng)的審計(jì)方案，夯實(shí)審計(jì)基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化基層外匯局審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

當(dāng)前，基層外匯局審計(jì)人員數(shù)量有限，為進(jìn)一步提升審計(jì)工作成效，可通過(guò)以下兩方面加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)審計(jì)人員的政策培訓(xùn)。在開(kāi)展審計(jì)前，可邀請(qǐng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)專家對(duì)重大外匯政策進(jìn)行解讀，重點(diǎn)理解政策出臺(tái)的初衷、內(nèi)涵及要解決的問(wèn)題，提升審計(jì)人員政策水平。二是建立聯(lián)合審計(jì)組。邀請(qǐng)重大外匯政策涉及的部門(mén)業(yè)務(wù)人員全程參與審計(jì)工作，確保政策的每一項(xiàng)業(yè)務(wù)和每一個(gè)環(huán)節(jié)都有人懂，形成內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督合力，在審計(jì)中鍛煉和提升審計(jì)隊(duì)伍，不斷提升審計(jì)人員綜合素養(yǎng)和審計(jì)工作質(zhì)量。

（三）以科技手段助力審計(jì)效率提升

隨著外匯管理信息化系統(tǒng)建設(shè)的不斷完善，數(shù)字化進(jìn)程不斷提升，大量的審計(jì)資料都以電子化形式保存，且業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)量巨大，迫切需要使用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方法提升審計(jì)工作效率。一是不斷完善重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)模型。總結(jié)已開(kāi)展的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，利用人工智能和大數(shù)據(jù)算法設(shè)計(jì)審計(jì)模型。二是加強(qiáng)和完善已制定的審計(jì)模型。在審計(jì)工作中，加強(qiáng)對(duì)模型的應(yīng)用，使用已制定的算法模型開(kāi)展審計(jì)實(shí)踐，對(duì)應(yīng)用遇到的問(wèn)題不斷優(yōu)化，建立健全模型應(yīng)用和優(yōu)化工作機(jī)制，形成良性循環(huán)，不斷提升重大外匯政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作成效。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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