張朝東

摘 要：2018年10月，最高人民檢察院針對檢察機(jī)關(guān)辦案中發(fā)現(xiàn)的校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工隊伍管理不到位等問題，向教育部發(fā)出“一號檢察建議”，成為守護(hù)校園安全和學(xué)生人身安全，進(jìn)而推動未成年人綜合保護(hù)的有效抓手。但實踐中，仍存在部分制度執(zhí)行落實不到位，源頭預(yù)防方法不多，借助專業(yè)力量拓展度不夠等問題。應(yīng)從更新保護(hù)未成年人理念、提升司法辦案精準(zhǔn)度、加強(qiáng)和創(chuàng)新未成年人保護(hù)社會治理等多方面進(jìn)一步著力，“沒完沒了”監(jiān)督落實“一號檢察建議”抓下去、得實效。

關(guān)鍵詞：一號檢察建議 預(yù)防性侵 校園安全 未成年人保護(hù)

近年來，未成年人在校園內(nèi)遭受欺凌、暴力和性侵的案件頻發(fā)，且多具有犯罪行為隱蔽、侵害時間長、受害人數(shù)多等特點，成為社會痛點。作為代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，切實采取有效措施，預(yù)防、減少、遏制侵害未成年人犯罪，并積極參與社會治理，推動校園安全大環(huán)境建設(shè)，是義不容辭的法律責(zé)任和社會責(zé)任。

一、“一號檢察建議”的提出

2017年，最高人民檢察院以判決適用法律錯誤、量刑畸輕為由，對小學(xué)老師齊某在校園內(nèi)強(qiáng)奸、猥褻多名未成年學(xué)生一案向最高人民法院提出抗訴。案件依法改判，檢察監(jiān)督工作卻并未止步。2018年10月，最高人民檢察院史上首次向教育部發(fā)出高檢建〔2018〕1 號檢察建議書，即“一號檢察建議”。其核心內(nèi)容是針對校園內(nèi)存在的安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工管理不到位、兒童和學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問題，建議教育主管部門進(jìn)一步健全完善預(yù)防性侵害未成年人的制度機(jī)制;加強(qiáng)對校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實情況的監(jiān)督檢查;依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員，以遏制和減少未成年學(xué)生遭受性侵害案件的發(fā)生。

作為檢察機(jī)關(guān)積極參與社會治理的一個縮影，“一號檢察建議”以群眾反映強(qiáng)烈的校園安全為切入點，將未成年人保護(hù)工作提前到起訴之前、延展到裁判之后，對于推動健全預(yù)防校園性侵機(jī)制，加強(qiáng)校園安全建設(shè)，具有十分重要的意義?！耙惶枡z察建議”這一監(jiān)督方式的有益探索，必將對我國未成年人保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生十分積極的影響，也必將有力地推動國家監(jiān)護(hù)責(zé)任落到實處。[1]推動其落地落實，成為各地檢察機(jī)關(guān)的重點工作之一。

首先是及時傳遞“一號檢察建議”精神實質(zhì)，最大限度爭取地方黨委、政府的重視和支持，以及教育行政部門、相關(guān)職能部門的協(xié)同與配合，建立長效機(jī)制，形成工作合力。在此基礎(chǔ)上，多地檢察機(jī)關(guān)與教育等部門聯(lián)合，對當(dāng)?shù)匦@安全情況開展督導(dǎo)檢查，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，督促整改到位。同時，將落實“一號檢察建議”與“法治進(jìn)校園”“開學(xué)第一課”“法治副校長”等活動相結(jié)合，及時深入地了解和掌握校園安全工作開展情況，通過專題講座、案例剖析、發(fā)放資料等多種方式面向師生家長開展法治宣講，提高未成年人法治意識和自護(hù)意識。圍繞“一號檢察建議”重點針對的校園性侵犯罪，檢察機(jī)關(guān)在重拳出擊，嚴(yán)懲到位的同時，對案件中的未成年被害人，以及留守兒童、失學(xué)兒童等重點人群，及時聯(lián)系對接行政機(jī)關(guān)、社會組織介入，開展幫扶救助;對辦案中發(fā)現(xiàn)的侵害未成年人身心健康、影響校園周邊環(huán)境等社會治理方面的突出問題，及時制發(fā)檢察建議，探索開展未成年人公益訴訟工作，督促相關(guān)部門充分履責(zé)，達(dá)到辦理一案、治理一片的成效。

二、基層落實“一號檢察建議”工作中凸顯的問題

未成年人遭受違法犯罪行為侵害的背后，與家庭、學(xué)校、社會、司法等多方因素存在密切關(guān)聯(lián)。要切實落實“一號檢察建議”，就要挖掘這些方面存在的深層次原因，有針對性地堵漏建制，防范侵害未成年人案件的發(fā)生。

（一）對性侵未成年人案件辦理的關(guān)注不夠

當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)普遍暫未設(shè)立未成年人刑事案件專門辦理機(jī)構(gòu)，檢察和審判機(jī)關(guān)雖在有條件的地區(qū)設(shè)立了未成年人專門機(jī)構(gòu)，但一般僅辦理犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的案件，對于占比不低的成年人性侵未成年人案件，大多仍由普通刑事犯罪部門辦理。不同職能部門之間，對于案件證據(jù)收集、證明標(biāo)準(zhǔn)的把握標(biāo)準(zhǔn)不一，心理疏導(dǎo)、司法救助等工作的開展不具有延續(xù)性，法律規(guī)定的由熟悉未成年人身心特點的辦案人員承辦案件也無法得到很好保障。雖然各地都在加快推進(jìn)未成年被害人“一站式”詢問、救助機(jī)制，但偵查、起訴、審判三個環(huán)節(jié)如何有效協(xié)調(diào)運作，司法保護(hù)和政府職能如何有效銜接，心理專家等專業(yè)人員如何有效參與等，都需要在制度上、實踐中進(jìn)一步明確。同時，現(xiàn)有懲處機(jī)制大多就案辦案，并未進(jìn)一步針對犯罪人員設(shè)置從業(yè)禁止等具有長期影響的限制，性侵兒童案件熟人作案比例大，被告人更易獲得被害方諒解，從而相應(yīng)減輕刑罰，防治再犯效果一般。又因性侵類案件涉及未成年人隱私，絕大部分案件的信息不能對外公開，預(yù)防犯罪、警示教育效果相對不足。

（二）校園安全建設(shè)力度仍有不足

從調(diào)研情況看，仍有部分中小學(xué)生及其家長還不知道“一號檢察建議”的內(nèi)容，甚至有的學(xué)校負(fù)責(zé)人、教師等也不知曉，也有一些地方在傳達(dá)時將幼兒園負(fù)責(zé)人漏掉。[2]各地檢察機(jī)關(guān)在聯(lián)合督查的過程中，發(fā)現(xiàn)有學(xué)校監(jiān)管、保衛(wèi)職責(zé)落實不到位的情況，如校園警務(wù)硬件設(shè)施閑置，一鍵報警裝置不投入使用等。這說明，“一號檢察建議”的傳達(dá)仍有覆蓋不全面之處，校園安全管理制度仍未完全落實到位。同時，目前針對未成年人開展的自護(hù)教育、法治教育仍然力度不夠。學(xué)校安排預(yù)防性侵害知識等內(nèi)容的課程密度不夠。大多數(shù)校園未常態(tài)化開展法治教育，尤其是對于當(dāng)下學(xué)生利用手機(jī)網(wǎng)絡(luò)聊天、校園暴力等引發(fā)的新類型犯罪，針對性地開展宣傳教育、學(xué)法普法不到位。

（三）全社會對未成年人的保護(hù)合力尚待形成

當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)安全、食品藥品、賓館住宿等領(lǐng)域仍有不少社會管理漏洞，如校園周邊違法違規(guī)經(jīng)營網(wǎng)吧、酒吧，休閑娛樂場所允許未成年人進(jìn)入，賓館酒店對未成年人入住缺乏有效管理等，反映出相應(yīng)的校園內(nèi)外立體防控機(jī)制尚未建立，校園周邊專項整治仍需加大力度。同時，當(dāng)前保護(hù)未成年人工作所涉部門眾多，司法、教育、民政、醫(yī)療、婦聯(lián)等各相關(guān)部門各司其職，尚未建立起有效的聯(lián)絡(luò)機(jī)制和懲防侵害未成年人犯罪的長效機(jī)制，容易反饋不及時，溝通不到位。2018年，最高人民檢察院與共青團(tuán)中央簽署了《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協(xié)議》，并積極開展試點。但目前該支持體系的法律依據(jù)、資源整合、配套機(jī)制等仍不健全，檢察機(jī)關(guān)不具有充分調(diào)動整合社會資源的能力，推進(jìn)力度有限。政府作為社會資源調(diào)配的主責(zé)單位，參與未檢社會支持體系建設(shè)的職責(zé)不甚明確，各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)水平不一，使得高水平社工機(jī)構(gòu)和隊伍缺口較大，分布不均。社會支持的預(yù)期性與持續(xù)性缺乏保障。

三、助推“一號檢察建議”持續(xù)落地落實的建議

（一）充分貫徹落實“雙向保護(hù)原則”

未成年人的“雙向保護(hù)原則”不是對未成年人犯下惡性案件責(zé)任逃脫的借口，而是要實現(xiàn)懲戒教育和維護(hù)社會公眾利益雙重目的。[3]因此“雙向保護(hù)原則”落實到司法實踐中，應(yīng)包括對未成年人罪錯行為的懲罰、未成年被害人的補償安慰，以及未成年人違法犯罪社會效果的消除等。然而縱觀我國立法、司法適用和社會治理層面，一直以來更多關(guān)注的是涉罪未成年人的權(quán)利保護(hù)，對未成年被害人權(quán)益的關(guān)注則未達(dá)到同等高度。

應(yīng)重新審視當(dāng)前司法過程中“雙向保護(hù)原則”的實踐困境，加強(qiáng)對未成年被害人的權(quán)利保護(hù)以及社會公共利益的保護(hù)，努力實現(xiàn)雙贏、多贏、共贏?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》要求，對于被害人是未成年人的案件，要采取適合未成年被害人身心特點的方法，充分保護(hù)未成年被害人的合法權(quán)益。落實到具體實踐中，應(yīng)重點推行“一站式”詢問救助機(jī)制，在詢問調(diào)查的同時注重對未成年被害人的心理關(guān)愛和隱私保護(hù)，避免“二次傷害”。同時，積極促進(jìn)未成年犯罪嫌疑人與被害人修復(fù)關(guān)系，促進(jìn)對被害人家庭的補償，以及情感上的慰藉等，將對未成年被害人的同等保護(hù)落到實處。

（二）推行性侵未成年人案件集中辦理

對性侵未成年人的行為及時懲處、震懾，對遭受性侵的未成年人充分保護(hù)、救助，最終都要落實到具體案件的辦理中，針對性侵未成年人犯罪定案難、修復(fù)難等特點，應(yīng)及時建立完善性侵害未成年人案件偵查、起訴、審判全程專業(yè)化辦理機(jī)制。

首先，在公、檢、法、司普遍設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，將涉及未成年人的案件全部納入該機(jī)構(gòu)的受案范圍。其次，搭建社會調(diào)查、逮捕必要性證據(jù)收集與移送、法律援助等性侵未成年人案件的配套工作體系，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，加大打擊力度。尤其要大力推動具備取證、心理疏導(dǎo)、身體檢查、同步錄音錄像等功能的“一站式”詢問救助辦案區(qū)建設(shè)，各職能部門既通力協(xié)作，又積極借助社會力量，一次性開展詢問調(diào)查、檢驗鑒定、未成年人權(quán)益保護(hù)、心理撫慰等工作，并充分落實對于未成年被害人及其家庭的法律援助、經(jīng)濟(jì)救助、復(fù)學(xué)就業(yè)、生活安置和就醫(yī)綠色通道等多元綜合救助。同時，由檢察機(jī)關(guān)對案件辦理中是否落實未成年被害人特殊保護(hù)措施，以及是否規(guī)范辦案等進(jìn)行全程監(jiān)督，著力糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題，以充分保障未成年被害人的合法權(quán)益，確保國家關(guān)于未成年人保護(hù)的法律規(guī)定得以統(tǒng)一正確實施。

（三）助推未成年人保護(hù)社會治理體系的完善

加強(qiáng)未成年人保護(hù)，解決其背后的深層次社會問題，是深化“一號檢察建議”落實，推進(jìn)社會治理體系創(chuàng)新的重要內(nèi)容。加強(qiáng)未成年人密切接觸行業(yè)和領(lǐng)域的行政管理，應(yīng)以檢察建議等方式，助推相關(guān)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管娛樂場所、網(wǎng)吧、賓館等，凈化未成年人成長環(huán)境。加大對社交網(wǎng)絡(luò)平臺、社交軟件的監(jiān)管，堅決取締向未成年人傳播含色情、暴力等不良信息的產(chǎn)品，從重處罰發(fā)布有關(guān)侵害未成年人的淫穢信息等行為。對性侵未成年人，尤其是校園性侵害案件，堅持一案一分析、一案一整改，及時向教育部門通報，督促強(qiáng)化管理。系統(tǒng)梳理在辦案中發(fā)現(xiàn)的未成年人保護(hù)、管理方面的風(fēng)險點，分析研究發(fā)案原因、規(guī)律、特點，及時向黨委、政府提交專題報告，向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議，堵塞制度漏洞，推動突出問題解決。針對留守兒童、困境兒童等重點未成年人群體，協(xié)調(diào)推動排查、教育、保護(hù)等工作，提高針對性法治教育、自護(hù)教育的力度和水平。

（四）充分發(fā)揮家庭、學(xué)校、社會組織作用

目前，辦案中針對未成年人開展的社會調(diào)查、心理疏導(dǎo)、監(jiān)督考察、安置培訓(xùn)等工作，大部分是由檢察人員“一竿子插到底”，受知識結(jié)構(gòu)、資源條件等所限，效果往往不盡如人意。應(yīng)積極促進(jìn)司法保護(hù)與家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)的緊密銜接，進(jìn)一步推動未成年人檢察工作社會支持體系建設(shè)，織密未成年人犯罪預(yù)防和權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

首先，應(yīng)讓學(xué)生家庭充分參與校園安全建設(shè)，以親職教育、家長講堂等方式，幫助家長或其他監(jiān)護(hù)人改變不當(dāng)教養(yǎng)方式，培養(yǎng)良好家庭關(guān)系，構(gòu)筑家庭保護(hù)防線。其次，應(yīng)重點加強(qiáng)校園安全主陣地建設(shè)，嚴(yán)格落實安全管理制度，加強(qiáng)重點時段和關(guān)鍵部位的巡查防范，加強(qiáng)風(fēng)險防控，及時消除隱患。完善教師準(zhǔn)入、管理等各項制度，加強(qiáng)對教師行為的排查管控和師德師風(fēng)考核評價，對于實施性侵害、性騷擾、猥褻學(xué)生的教職工，堅決依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，列入從業(yè)禁止黑名單。再次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分加強(qiáng)與教育、民政、工青婦等相關(guān)職能部門和社會組織的聯(lián)系與銜接，探索形成由檢察官主導(dǎo)，青少年事務(wù)社工、志愿者、愛心人士等參與的多元化觀護(hù)幫教模式?？赏ㄟ^政府購買服務(wù)等方式，引入專業(yè)的社會力量參與未成年人幫教和救助。同時，探索在學(xué)校和社區(qū)設(shè)立基層未成年人工作站或兒童權(quán)利督導(dǎo)員，協(xié)助開展未成年人情況調(diào)查、個案幫扶、法治宣講等工作，并為困境兒童提供法律幫助。

（五）推動全社會保護(hù)意識的提升

保護(hù)未成年人健康成長，事前預(yù)防的作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于事后懲處，應(yīng)以“一號檢察建議”的宣傳和落實為抓手，確保教職工、家長以及各相關(guān)職能部門切實認(rèn)識到自身職責(zé)，強(qiáng)化對未成年人的保護(hù)意識，形成對性侵害未成年人犯罪“人人喊打”的氛圍。

首先是家庭層面守法意識的強(qiáng)化。父母除教育子女增強(qiáng)法治觀念和自我保護(hù)意識外，更應(yīng)注意維持良好的親子關(guān)系，及時發(fā)現(xiàn)異常狀況，給予正面、積極引導(dǎo)，不給犯罪分子可乘之機(jī)。其次，學(xué)校作為教育主陣地，應(yīng)將性知識、安全自護(hù)知識、道德和法治教育等內(nèi)容納入總體教學(xué)計劃，通過講座、班會、主題活動等形式，充分利用校園內(nèi)宣傳欄、電子屏、校園廣播等載體，用孩子們聽得懂的語言進(jìn)行宣講，提高學(xué)生自我保護(hù)意識及辨別是非、抵制誘惑的能力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分加強(qiáng)與學(xué)校和教育部門的溝通配合，結(jié)合時事熱點和具體案件，通過舉辦模擬法庭、上法治公開課等未成年人易于接受的形式，及時將最新的法律知識送進(jìn)校園。同時，在自媒體時代，應(yīng)充分發(fā)揮“兩微一端”、廣播、電視臺等線上宣傳渠道作用，通過以案釋法、法治微視頻等方式，廣泛宣傳、普及保護(hù)未成年人的法律知識，推動形成關(guān)愛、保護(hù)未成年人的良好社會氛圍。

（六）確保侵害未成年人犯罪案件強(qiáng)制報告制度的全面落實

最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會等九部門印發(fā)的《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報告制度的意見（試行）》，明確了國家機(jī)關(guān)等履職主體對九類未成年人遭受不法侵害的情形有報告的義務(wù)，其目的是完善涉嫌性侵未成年人的案件線索發(fā)現(xiàn)途徑，促進(jìn)各履責(zé)主體在工作中形成打擊侵害未成年人犯罪的聯(lián)動機(jī)制。

為了保證該項制度落到實處，做到剛性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與公安機(jī)關(guān)密切配合，適時提前介入，完善固定證據(jù)，有效懲治違法犯罪，讓遭受侵害的未成年人得到及時、有效的心理干預(yù)和司法救助。在此基礎(chǔ)上，可更進(jìn)一步，由檢察機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合婦聯(lián)、教育、衛(wèi)生等與未成年人接觸密切的部門，建立線索共享和聯(lián)動處置指揮平臺，全面收集暴力傷害、性侵、監(jiān)護(hù)缺失、食藥品安全、違規(guī)允許進(jìn)入不適宜場所等侵害未成年人權(quán)益的信息線索，及時介入調(diào)查核實，并通過召開聯(lián)席會議等方式，督促相關(guān)職能部門認(rèn)真履行未成年人保護(hù)職責(zé)。同時，必須建立相應(yīng)的追責(zé)問責(zé)機(jī)制，尤其是對“一號檢察建議” 后新發(fā)生的性侵害未成年人犯罪案件進(jìn)行一案一倒査。對于有管理過錯造成性侵害學(xué)生案件發(fā)生的，或者對性侵害學(xué)生案件瞞報、謊報的，及時建議相關(guān)部門啟動問責(zé)程序。對于有案件報告，但公安機(jī)關(guān)不立案或者司法機(jī)關(guān)不作為的，依法進(jìn)行監(jiān)督。

注釋：

[1]參見宋英輝、尹泠然：《“一號檢察建議”的法理透視》，《中國檢察官》2019年第12期。

[2]參見苗紅環(huán)、張寒玉：《助推“一號檢察建議”監(jiān)督落實的對策思考》，《中國檢察官》2020年第5期。

[3]參見鄧泉洋、汪鴻波：《我國未成年人“雙向保護(hù)原則”的實踐困境及破解之策》，《中國青年研究》2020年第5期。