江蘇省徐州市人民檢察院 徐州工程學院課題組

摘 要：公益訴訟制度是一項能夠促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度設計。從法理表達、法律目的、民間立場和司法需求來看，檢察公益訴訟新領域探索具有正當性。應當結合實踐，明確檢察公益訴訟新領域探索原則，將公共安全與衛(wèi)生、文物和文化遺產保護、婦女兒童及殘疾人權益保護、農業(yè)農村發(fā)展、金融證券、通信網絡等公共服務、國防軍事等領域納入檢察公益訴訟案件范圍，并做好以上領域公益訴訟探索的輔助保障，促進檢察公益訴訟制度的科學發(fā)展。

關鍵詞：檢察公益訴訟 公共利益 新領域 正當性 范圍

如何更好地保護公共利益，構建更加和諧的社會關系，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，是促進社會公平正義、維護社會穩(wěn)定的必然要求。盡管檢察公益訴訟實踐在法律規(guī)定的“4+1”領域取得積極成效，但是，隨著時代的發(fā)展，檢察公益訴訟案件范圍應可預期地擴展，積極回應時代需求，努力提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、檢察公益訴訟新領域探索的正當性

檢察公益訴訟的發(fā)展趨勢要求解決制度的正當性?！罢斝浴保╨egitimacy）的基本內涵是：某事物具有被相關人員或社會成員認同、信任、接受或支持的屬性。[1]檢察公益訴訟新領域探索是否具有正當性，不能進行獨立解釋，應當從法理表達、法律目的、民間立場、司法需求的合理性來綜合詮釋。

（一）法理表達

法理根植實踐土壤，連接實踐需求，牽引實踐進步。檢察公益訴訟制度是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項全局性、戰(zhàn)略性的制度安排。拓展檢察公益訴訟案件范圍能夠讓檢察公益訴訟制度的效能更加充分發(fā)揮，更好地維護公共利益，促進國家和社會治理。這種為更加有效保護公共利益的現(xiàn)實的需求和實踐的進步，就是對法理表達的有效回應。

（二）法律目的

托馬斯·阿奎那認為，法律是基于公共幸福的合理安排。[2]確立、完善和發(fā)展檢察公益訴訟制度的最基本、最直接的目的是為了保護公共利益。目前，對嚴重侵害公益、群眾反映強烈、普通訴訟又缺乏適格主體的問題，檢察機關根據(jù)立法精神審慎而積極地開展公益訴訟工作，創(chuàng)新發(fā)揮公益訴訟職能的途徑，維護好國家利益和社會公共利益，這是更好的公益訴訟制度安排，更有利于實現(xiàn)公益訴訟制度設立的目的。

（三）民間立場

在法社會學當中，民間立場應闡釋為從普通民眾的角度來提出問題、思考問題和解決問題，不同于傳統(tǒng)法學在研究過程中普遍采用的自上而下的官方立場，民間立場意味著在研究過程中，關注、尊重、滿足來自民間的需求。[3]當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此，要抓住人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。檢察機關應加大對人民群眾切身利益的重點領域的關注，從更加有利于促進依法行政和法治政府建設、有利于保護國家利益和社會公共利益、有利于維護最廣大人民群眾根本利益出發(fā)，積極拓寬公益訴訟領域，及時回應人民群眾的新期待、新要求。

（四）司法需求

目前，檢察公益訴訟實踐正在積極穩(wěn)妥開展。公共利益保護事業(yè)只有進行時，沒有完成時，檢察公益訴訟需要不斷去探索與實踐。在實踐中，需要堅持和發(fā)展檢察公益訴訟可復制、可推廣的經驗，不斷推動檢察公益訴訟制度發(fā)展完善。檢察公益訴訟新領域探索，就是回應時代需求，在探索中去積累特殊領域公益訴訟類案辦理經驗，發(fā)現(xiàn)案件辦理中亟待解決的問題和困難，找尋案件突破的共性和規(guī)律，推動檢察公益訴訟制度機制層面的健全完善。而且，在司法資源如專業(yè)人員配備、法律知識資源、調查取證職權、法庭抗衡技能、訴訟費用承擔等方面，相較于民間組織，檢察機關都具有明顯優(yōu)勢，能夠有效克服其他社會團體及組織取證難、勝訴難等種種障礙，提高司法效率，降低司法成本，能夠在更大程度上保護公共利益。

二、檢察公益訴訟新領域探索實踐難題

（一）新領域公共利益界定存在爭議

如有觀點認為，非法買賣公民個人信息案中受侵害的公民特定，不能認定侵權行為侵害了公共利益;再如銷售假冒偽劣商品案，即使受害者眾多，但因為消費者是明確特定的，也不能認定售假行為侵害了公共利益。此外，具體行為與公共利益的關聯(lián)度難以把握。如公共安全領域（消防通道堵塞、違章建筑等）帶來的安全隱患，雖然可能會對不特定人造成傷害，可以認定有侵害公共利益的風險，但這種風險是否必然會產生侵害公共利益的后果也難以判斷。如寧波市騷擾電話事件中，該市通信管理局認為該如何認定廣告推銷電話對公眾騷擾達到了侵害公共利益的程度存在一定困難，亦缺乏對“騷擾電話”處罰的法律依據(jù)。

（二）檢察機關是否享有新領域公益訴權尚未明確

有觀點認為，根據(jù)現(xiàn)有法律框架，檢察機關在法定領域外提起公益訴訟于法無據(jù)。在某些領域中，如公民個人信息保護領域，如果被侵權人明確具體，即使人數(shù)眾多，也應當讓明確具體的被侵害人提起私益訴訟或者集團訴訟。因此，檢察公益訴訟是在沒有適格權利主體起訴的情況下，由檢察機關作為公共利益的代表者提起的訴訟。筆者認為，檢察機關作為公共利益的代表，對于損害社會公共利益的行為，在依法履行了訴前公告程序之后，在相應的組織如消費者權益保護委員會不提起公益訴訟的情況下，檢察機關可提起公益訴訟。如深圳市某公司、韓某某等人從事公民個人信息非法交易，上海市寶山區(qū)人民檢察院履行訴前公告程序后提起刑事附帶民事公益訴訟，法院支持了檢察機關的訴訟請求。[4]檢察機關提起公益訴訟，不僅彌補了公民個人單獨起訴的不足，還發(fā)揮了法律震懾作用，取到較好的法律效果和社會效果。

（三）新領域公益案件中遇到的具體問題

第一，特殊領域專業(yè)性較強。公益訴訟工作涉及的專業(yè)性問題多且突出，如對文物古跡價值的評估需要結合時代背景、藝術人文、生態(tài)環(huán)境、社會經濟等多重因素綜合認定，但檢察人員受知識結構和人力精力所限，一定程度上難以勝任特殊領域的公益保護工作。第二，調查取證難度大、不充分。如安全生產領域管理相對封閉，檢察機關在僅有案件調查核實權的情況下，采集該領域公共利益受損的基本證據(jù)時，將會受到很大限制。此外，某些地方檢察機關對公共利益受損調查論證不充分，影響案件辦理效果。如河南省某市檢察院針對“違規(guī)冥幣”提起了公益訴訟，但該院對銷售高仿人民幣的冥幣是否等于銷售人民幣圖樣，是否損害人民幣的權威論證不足，導致案涉市場監(jiān)管部門提出質疑。第三，協(xié)調配合機制待健全。因檢察公益訴訟新領域探索缺乏明確法律支撐，在公共利益受侵害尚存爭議的情況下，審判機關、檢察機關之間難以達成一致意見。加之，某些行政監(jiān)管部門對公益訴訟的不理解和不配合，都導致新領域探索難度增加。

三、檢察公益訴訟新領域探索范圍建議

（一）拓展檢察公益訴訟新領域的基本原則

拓展檢察公益訴訟新領域，要堅持統(tǒng)籌兼顧原則，在辦理好法定“4+1”領域基礎上做到法定領域和新領域統(tǒng)籌兼顧。要堅持重點領域探索原則，結合地方實際，辦好有地方立法權的人大常委會通過地方立法、專項決定等明確支持探索的檢察公益訴訟新領域案件。要堅持社會治理原則，通過個案辦理、類案監(jiān)督、專項治理，促成行政機關健全強化監(jiān)管的制度機制，幫助相關行業(yè)優(yōu)化自律自治。要堅持正確價值導向原則，主動與其他部門形成良性、互動、積極的工作關系，并強化社會的回應，努力得到社會認同，促進培育社會民眾的法治信仰，從民眾的文化素養(yǎng)、行為方式和思想觀念等方面促進法治社會建設。

（二）檢察公益訴訟案件新領域建議

1.安全生產、公共衛(wèi)生、生物安全、傳染病防治等公共安全與衛(wèi)生領域。在安全生產領域，國務院已出臺改革發(fā)展意見，提出要研究建立該領域民事和行政公益訴訟制度。在公共安全與衛(wèi)生領域，如在突發(fā)事件中出現(xiàn)高抬物價、非法生產、出售假冒相關物品等情況，屬于法律明確賦權領域的，檢察機關應依法提起公益訴訟。如果涉及公共利益受損其他情況的，檢察機關應探索提起新領域公益訴訟。在此，要準確把握現(xiàn)實侵害與隱患風險對公共利益侵害的關系。存在公共利益受損重大風險的，亦可認定侵害公共利益，如違法占用消防通道導致消防安全隱患、危險化學品等未被依法監(jiān)管導致安全隱患等。此外，不能以案件發(fā)生地的特定性來確定受侵害對象的特定性，而應結合安全生產、公共衛(wèi)生的侵權行為發(fā)生范圍、受侵害群體等方面來綜合確定公共利益是否受損。安全生產問題發(fā)生在具體某單位內部，如果不能證明安全生產影響范圍超出單位范圍，則不能認定損害社會公共利益。

2.婦女、兒童、殘疾人權益保護等社會公益事業(yè)領域。最高人民檢察院聯(lián)合全國婦聯(lián)建立推動保護婦女兒童權益工作合作機制，探索就相關領域就業(yè)性別歧視、貶低損害婦女人格等問題提起公益訴訟。最高人民檢察院也出臺相關意見，對有關部門怠于履職，侵害未成年人權益的，依法通過檢察建議、公益訴訟等方式開展法律監(jiān)督。而殘疾人作為弱勢群體，其身體、心理、出行等也需要社會關懷，如杭州市檢察機關通過公益訴訟拆除了108個無障礙環(huán)境建設違法點，為殘疾人出行帶來極大便利。在此，要結合婦女、兒童、殘疾人的特點，加大預防性公益保護力度，加強心理健康保護，加強給其身體帶來傷害或潛在性傷害如性別歧視、校園周邊食品和生活用品安全隱患等問題的監(jiān)督力度，為其提供全方位司法保障，推動婦女、兒童、殘疾人權益保護社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.金融證券、通信網絡等公共服務領域。與工業(yè)化社會之前的時期不同，當今社會的公共利益已成為新的私利益類型，公共利益源于私益的共享，無私益則無公共利益。[5]在大數(shù)據(jù)時代，大量的個人信息體現(xiàn)了聚合的數(shù)據(jù)價值，逐漸呈現(xiàn)公共屬性，并與社會主義市場經濟秩序密切相關。因此，要加強對公共空間的監(jiān)督，避免信息被過度挖掘和非法傳播。而實踐中，越來越多的金融證券、通信網絡等公共服務領域的侵權行為，在侵害很多個體的人身和財產權益的同時，也影響了市場經濟的健康、有序發(fā)展。因此，在風險治理從個人本位走向社會本位的轉變趨勢下，檢察機關在金融證券、通信網絡等公共服務領域提起公益訴訟，也是對新時代的積極回應。

4.文物和文化遺產領域。立法已經明確文物、文化遺產的國家利益和公共利益屬性[6]，其屬于公益訴訟范疇。中辦國辦印發(fā)的關于加強文物保護利用改革的若干意見提出，“堅持政府主導、多元投入，調動社會力量參與文物保護利用的積極性”。但該領域的立法保護缺乏系統(tǒng)性和具體性，實踐中更加偏向行政保護手段，而行政執(zhí)法中存在多頭監(jiān)管、職責不清、銜接不暢等問題，因此，檢察機關有必要加強文物和文化遺產破壞損毀的預防性保護，降低文物和文化遺產遭破壞的風險。要督促行政機關積極全面履職，提升文物和文化遺產監(jiān)管、保護的力度，促進合法合理利用;要及時阻止破壞文物和文化遺產的行為并排除妨礙、消除危險等，以公益訴訟方式加強文物和文化遺產的司法保護。

5.農業(yè)農村發(fā)展領域。做好農業(yè)農村發(fā)展工作對于確保經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定、如期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標具有基礎和決定性作用。[7]目前，在農業(yè)農村發(fā)展中，存在著環(huán)境污染嚴重、土地非法占用、國家專項資金被騙取的現(xiàn)象，嚴重損害了農村農業(yè)發(fā)展。針對以上損害農業(yè)農村發(fā)展問題開展公益訴訟保護，能夠為脫貧攻堅提供有力司法支持和保障。如果針對影響農業(yè)農村發(fā)展的基礎設施和人居環(huán)境建設，屬于公益訴訟法定領域的，檢察機關應依法提起公益訴訟。[8]如果所涉公共利益受損其他情況，檢察機關應探索提起新領域公益訴訟。在此，可通過多種方式加強宣傳，震懾潛在的違法者，提升社會保護農業(yè)農村發(fā)展意識，加強農村的社會治理，為我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供強有力支撐。

6.國防軍事領域。通過公益訴訟職能維護國防和軍事利益，是檢察機關的重要職責。當前，破壞國防設施、危害軍事安全、侵占軍用土地、侵犯軍隊軍人權益等問題時有發(fā)生，部隊戰(zhàn)斗力建設受到影響和制約。最高人民檢察院、中央軍委關于加強軍地檢察機關公益訴訟協(xié)作工作的意見提出，“積極穩(wěn)妥探索辦理在國防動員、國防教育、國防資產、軍事行動、軍隊形象聲譽、軍人地位和權益保護等方面的公益訴訟案件”。國防軍事領域公益訴訟案件具有軍地互涉、法律關系復雜等特點，在線索發(fā)現(xiàn)移送、調查取證、督促履職、整改跟進等方面要加強軍地檢察機關的相互協(xié)作配合。[9]

（三）公益訴訟新領域案件辦理輔助保障

檢察機關要加強專業(yè)化建設，建立檢察機關公益訴訟案件專家咨詢網及專家人才庫，在專家咨詢網上搭建專家咨詢評估鑒定子平臺，吸收與公益訴訟辦案相關的各個領域技術專家，充實公益訴訟專家?guī)?。各級檢察院應加強調查核實，充分利用自動快速檢測、無人機、無人船、水下機器人、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代科技進行調查核實，重點加強新領域案件證據(jù)收集、固定以及評估鑒定、整改計劃、修復方案、驗收標準等專業(yè)知識的專家咨詢和技術支持工作。檢察機關應主動向人大、黨委政法委匯報工作，增進與法院、行政機關的協(xié)作共識，建立不同層次的溝通交流和協(xié)作配合機制。各級檢察院要主動聯(lián)系專家聯(lián)合攻克相關公益訴訟領域的理論和實踐難題，為公益訴訟制度完善提供理論支持。檢察機關特別是基層檢察院要逐步充實公益訴訟一線辦案力量，苦練內功，不斷提升業(yè)務能力，繼續(xù)建立完善公益訴訟專業(yè)化辦案團隊，為辦理新領域公益訴訟案件提供人才支撐。

注釋：

[1]參見邵明：《憲法視野中的民事訴訟正當程序——兼論我國〈民事訴訟法〉的修改理念》，《中國人民大學學報》2009年第6期。

[2]參見嚴存生：《也談“立法者”》，《河北法學》2016年第1期。

[3]參見李詩蕊：《民間立場——多元化糾紛解決機制的法社會學基礎》，《江淮法治》2016年第14期。

[4]參見（2019）滬0113刑初2482號刑事附帶民事判決書。

[5]參見陳恒宜：《公益訴訟中公共利益的實然判斷》，《人民檢察》2020年第2期。

[6]文物保護法第5條規(guī)定，中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有。古文化遺址古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國際指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動文物，除國家另有規(guī)定的除外。民法典第264條第1款規(guī)定，法律規(guī)定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。

[7]2019年中央一號文件將“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”確定為當前“三農”工作的總方針。

[8]最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，要求在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合，合力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，共同推進生態(tài)文明建設，涉及領域也包括農業(yè)農村發(fā)展。

[9]參見程振楠、王昱璇：《公益訴訟成為軍事檢察工作新引擎》，《檢察日報》2020年6月9日。