安徽省蕪湖市人民檢察院課題組

摘 要：社會(huì)治理檢察建議在新時(shí)期人民檢察院參與社會(huì)治理中發(fā)揮著日益突出的作用。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層檢察機(jī)關(guān)制發(fā)社會(huì)治理檢察建議存在制發(fā)程序不規(guī)范、建議剛性不強(qiáng)、督促落實(shí)不到位等問題。為解決實(shí)際問題，建議通過轉(zhuǎn)變理念、提升能力、強(qiáng)化協(xié)作、規(guī)范流程、完善機(jī)制等，推動(dòng)社會(huì)治理檢察建議工作健康、科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檢察建議 社會(huì)治理檢察建議 案件化辦理

社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，推動(dòng)完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要監(jiān)督方式。2019年2月26日，《人民檢察院檢察建議規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式實(shí)施，明確將社會(huì)治理檢察建議規(guī)定為一種獨(dú)立的檢察建議類型。為進(jìn)一步落實(shí)《規(guī)定》要求，課題組對《規(guī)定》實(shí)施以來W市社會(huì)治理檢察建議工作進(jìn)行實(shí)證調(diào)研分析。通過調(diào)研來看，社會(huì)治理檢察建議工作推進(jìn)情況較為平穩(wěn)有序，制發(fā)效果明顯，但也發(fā)現(xiàn)存在一些難點(diǎn)和問題，需要引起重視并加以解決。

一、社會(huì)治理檢察建議工作存在的問題

（一）制發(fā)中存在的問題

1.類案監(jiān)督的檢察建議較少。W市制發(fā)的社會(huì)治理檢察建議多是針對個(gè)案提出，對于推動(dòng)行業(yè)整治，制發(fā)的類案監(jiān)督建議少。

2.存在“類案群發(fā)” “一案多發(fā)”的現(xiàn)象。有的基層院為了追求檢察建議數(shù)量，針對同一時(shí)期的同類違法行為，向同一單位制發(fā)多份社會(huì)治理檢察建議，如W市某基層院2019年制發(fā)的10余件社會(huì)治理檢察建議，發(fā)送對象均為當(dāng)?shù)亟值擂k環(huán)保局。

3.文書制發(fā)不規(guī)范問題較為突出。在文書制作環(huán)節(jié)，文號使用錯(cuò)誤、制作格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整等問題較為普遍，個(gè)別文書既沒有引用法律法規(guī)依據(jù)，也沒有列明回復(fù)期限等。在審核環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)法律政策研究的部門審核把關(guān)作用沒有有效發(fā)揮，有的檢察建議書發(fā)出之前，沒有提交負(fù)責(zé)法律政策研究的部門進(jìn)行審核，有的雖提交但僅僅是形式審核。在備案審查環(huán)節(jié)，向上級院對口業(yè)務(wù)部門報(bào)備的多，但向上級院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門報(bào)備的較少。

4.部分檢察建議書質(zhì)量不高。有的檢察建議書內(nèi)容過于簡單，提出的措施原則籠統(tǒng)，可操作性、針對性不強(qiáng);有的存在發(fā)送對象不精準(zhǔn)的問題。如W市某基層院辦案人員制發(fā)前未理清行政機(jī)關(guān)職權(quán)，導(dǎo)致檢察建議發(fā)送對象錯(cuò)誤。

（二）發(fā)送、落實(shí)中存在的問題

1.送達(dá)方式較為單一。根據(jù)《規(guī)定》，檢察建議也可以采取現(xiàn)場宣告送達(dá)方式，但《規(guī)定》實(shí)施以來，W市制發(fā)的社會(huì)治理檢察建議均是采取書面送達(dá)方式，送達(dá)方式單一，檢察建議社會(huì)教育效果未能體現(xiàn)。

2.后續(xù)跟蹤落實(shí)不夠到位，存在回復(fù)不及時(shí)、逾期不回復(fù)等問題?！兑?guī)定》實(shí)施以來，W市檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)社會(huì)治理檢察建議208份，回復(fù)率為88.5%，回復(fù)率較高，但也存在被建議單位回復(fù)不及時(shí)、回復(fù)內(nèi)容較為籠統(tǒng)等問題。在后續(xù)跟蹤上，受限于案多人少等因素，對于回復(fù)內(nèi)容的真實(shí)性、整改措施的可行性、有效性及時(shí)跟進(jìn)監(jiān)督較少。

3.社會(huì)治理檢察建議剛性不足，存在檢察建議虛假采納整改的問題。一方面，檢察建議本身采納落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)模糊，難以有效認(rèn)定。如W市的某區(qū)院針對轄區(qū)某處長期存在流動(dòng)攤販回收藥品的違法情形向當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局發(fā)出建議，市場監(jiān)督管理局雖回復(fù)采納并采取一定措施，但由于難查處等原因流動(dòng)攤販回收藥品問題不時(shí)反彈，該建議雖采納落實(shí)但未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，能否評價(jià)為整改落實(shí)到位值得商榷。另一方面，被建議單位對檢察建議有抵觸，雖對建議予以回復(fù)，但并未實(shí)際采取有效措施進(jìn)行整改，或者根本不整改。

（三）其他方面存在的問題

社會(huì)治理檢察建議與其他類型檢察建議存在混同問題。《規(guī)定》雖將檢察建議類型進(jìn)行區(qū)分，但對社會(huì)治理檢察建議中明確規(guī)定的可以制作的其他情形與其他類型檢察建議，很難界定區(qū)分。實(shí)踐中，對于行政督促履職類檢察建議是否屬于社會(huì)治理檢察建議，也有爭議。此外，實(shí)踐中也存在社會(huì)治理檢察建議與檢察意見、糾正違法通知書混用問題。

二、產(chǎn)生問題的原因

（一）思想重視不夠，對社會(huì)治理檢察建議認(rèn)識不夠到位

《規(guī)定》出臺后，最高人民檢察院專門制定出臺《人民檢察院檢察建議督促落實(shí)統(tǒng)管辦法》，推動(dòng)檢察建議工作督促落實(shí)，但實(shí)踐中“上熱下冷”的現(xiàn)象依然存在。對于基層辦案人員來說，社會(huì)治理檢察建議制發(fā)不是辦案活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)，存在“制發(fā)檢察建議是在找茬”“多一事不如少一事”等思想，導(dǎo)致社會(huì)治理檢察建議工作推動(dòng)較為困難。

（二）監(jiān)督能力不足，制發(fā)社會(huì)治理檢察建議水平不能滿足新時(shí)期需要

制發(fā)社會(huì)治理檢察建議，不僅需要辦案人員有基礎(chǔ)的文書制作功底，還需要有發(fā)現(xiàn)個(gè)案后隱藏的類案隱患及解決隱患問題的能力。但實(shí)踐中，一線辦案人員辦案能力和水平不能滿足新時(shí)期檢察建議工作需要，對于是否需要制發(fā)、如何制發(fā)等不熟悉，導(dǎo)致制發(fā)質(zhì)量、效果欠佳。負(fù)責(zé)對該類檢察建議審核的人員也同樣存在能力不足的問題。

（三）協(xié)調(diào)配合不深，尚未形成社會(huì)治理檢察建議一體推進(jìn)的工作格局

推進(jìn)社會(huì)治理檢察建議工作需要各部門、各單位上下一體、協(xié)同推動(dòng)?！兑?guī)定》雖明確了辦案部門、負(fù)責(zé)法律政策研究部門、案管部門等相應(yīng)職責(zé)，但由于《規(guī)定》實(shí)施時(shí)間較短，部門壁壘依然沒有打破，相互協(xié)作機(jī)制尚未形成?？鐓^(qū)域及針對類案制發(fā)檢察建議工作尚未形成行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。

（四）建議剛性不強(qiáng)，社會(huì)治理檢察建議工作效果未能得到有效彰顯

檢察建議與其他法律監(jiān)督方式相比，優(yōu)缺點(diǎn)集中于“柔性”。社會(huì)治理檢察建議相對于公益訴訟檢察建議、民事再審檢察建議等，沒有相應(yīng)的保障機(jī)制，更為“柔性”。此外，很多機(jī)關(guān)單位、企業(yè)對檢察建議制度缺乏了解和重視，對社會(huì)治理檢察建議工作的理解和認(rèn)同不夠，導(dǎo)致建議整改落實(shí)往往流于形式。

（五）制度機(jī)制不全，社會(huì)治理檢察建議工作推動(dòng)缺乏強(qiáng)有力手段

社會(huì)治理檢察建議未納入考核指標(biāo)，在缺乏考核“指揮棒”的引導(dǎo)下，該類檢察建議的質(zhì)效主要依靠辦案人員主觀能動(dòng)性。在監(jiān)督管理方面，社會(huì)治理類檢察建議多數(shù)隨案制作，很難有效進(jìn)行監(jiān)管、評估。此外，在落實(shí)方面缺乏相應(yīng)的懲戒或保障機(jī)制下，對于社會(huì)治理建議不及時(shí)回復(fù)、落實(shí)不到位等問題，很難從根源上有效解決。

三、加強(qiáng)社會(huì)治理檢察建議工作的路徑探索

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，突出解決認(rèn)識不足、重視不夠問題

檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，重新審視檢察建議尤其是社會(huì)治理檢察建議在法律監(jiān)督體系中的價(jià)值和效能發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)、多層次監(jiān)督效果的統(tǒng)一。一是樹牢“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”的理念。社會(huì)治理檢察建議工作依托于具體辦案活動(dòng)，要把辦案與監(jiān)督工作進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，主動(dòng)尋找發(fā)現(xiàn)個(gè)案或者類案背后的各種問題隱患，通過制發(fā)社會(huì)治理檢察建議實(shí)現(xiàn)案件“三個(gè)效果”的統(tǒng)一。二是樹立“檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要手段”的理念。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著社會(huì)治理中不可替代的責(zé)任和義務(wù)。檢察建議在參與社會(huì)治理中發(fā)揮著獨(dú)特的作用，尤其是社會(huì)治理檢察建議，更能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能重塑下獨(dú)特的作用。三是樹立“雙贏多贏共贏”的理念。在社會(huì)治理檢察建議制發(fā)中，要以幫助被建議者解決自身存在的問題，以共同治理為出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，做好溝通、獲取理解和支持，形成良性互動(dòng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同治理的效果。

（二）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，突出解決能力不強(qiáng)、業(yè)務(wù)不專問題

辦案人員的專業(yè)水平?jīng)Q定了檢察建議的質(zhì)量，也直接關(guān)乎檢察建議的剛性權(quán)威。尤其是社會(huì)治理檢察建議，“以外行監(jiān)督內(nèi)行”，對辦案人員能力是一種挑戰(zhàn)。一要加強(qiáng)檢察建議工作的教育培訓(xùn)力度，把檢察建議制發(fā)能力作為檢察官培訓(xùn)的必備內(nèi)容，通過網(wǎng)上與網(wǎng)下相結(jié)合、實(shí)踐操作與理論研討相結(jié)合的方式，切實(shí)提升檢察建議專業(yè)能力不足問題。二要充分借助外腦，發(fā)揮專家咨詢委員在制發(fā)社會(huì)治理檢察建議作用，通過專家權(quán)威指導(dǎo)，切實(shí)提升檢察建議的專業(yè)性、必要性和說理性。三要突出專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)建設(shè)，加強(qiáng)對類案的監(jiān)督。社會(huì)治理檢察建議的效果更多體現(xiàn)在類案監(jiān)督、行業(yè)治理等方面，要通過打造專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)專業(yè)化辦案，有效實(shí)現(xiàn)類案監(jiān)督。

（三）創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，突出解決各自為政、職能弱化問題

社會(huì)治理檢察建議涉及“四大檢察”，這就需要檢察機(jī)關(guān)建立內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，相互配合、相互提供支持。制發(fā)部門、法律政策研究部門、案件管理部門各司其職的同時(shí)，要做好協(xié)作配合，切實(shí)形成工作最大合力。從上下層級來看，應(yīng)建立區(qū)域間、層級間的聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)線索上移或者跨區(qū)域轉(zhuǎn)送，同時(shí)也可以解決跨區(qū)域制發(fā)、送達(dá)及落實(shí)建議的區(qū)域障礙。

（四）探索“案件化”辦理，突出解決不甚規(guī)范、質(zhì)量不高問題

隨案制作的社會(huì)治理檢察建議，不能反映調(diào)查核實(shí)程序，也沒有相應(yīng)的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。要解決建議不規(guī)范、質(zhì)量不高問題，必須要以案件化的流程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范制作，嚴(yán)把制發(fā)關(guān)口。一是統(tǒng)一案卡制作。對于社會(huì)治理檢察建議要單獨(dú)建立案卡，設(shè)置嚴(yán)格的辦案流程節(jié)點(diǎn)，明確文書規(guī)范要求，為后續(xù)流程監(jiān)控、監(jiān)督管理奠定基礎(chǔ)。二是完善立案、調(diào)查核實(shí)程序。對于需要啟動(dòng)制發(fā)立案程序的，明確領(lǐng)導(dǎo)審批流程，規(guī)范各節(jié)點(diǎn)文書的制作、審核。督促辦案人員用足、用好調(diào)查核實(shí)手段，對于未經(jīng)調(diào)查核實(shí)程序，或者調(diào)查核實(shí)的事實(shí)不清、證據(jù)不足的，一律不予制發(fā)。三是嚴(yán)格審核把關(guān)程序。配齊配強(qiáng)法律政策研究部門力量，可以安排專職委員或者有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的員額檢察官專門負(fù)責(zé)對建議實(shí)質(zhì)性審核。對于需要類案監(jiān)督或者制發(fā)有重要意義的建議時(shí)，可以借助專家咨詢委員力量，必要時(shí)由檢委會(huì)進(jìn)行審核把關(guān)。四是建立歸檔評查制度。明確社會(huì)治理檢察建議“一案一檔”，定期進(jìn)行評查并將評查結(jié)果納入檢察官執(zhí)法辦案檔案，納入績效考核及檢察官考評體系。

（五）完善相關(guān)制度，突出解決落實(shí)不佳、成效不顯問題

一是健全社會(huì)治理檢察建議公開宣告、抄送等制度。明確社會(huì)治理檢察建議一般應(yīng)當(dāng)采取公開宣告方式，借助社會(huì)民主監(jiān)督力量，提高被建議單位重視度。把檢察建議書納入檢務(wù)公開范圍，以公開倒逼質(zhì)量。二是健全社會(huì)治理檢察建議跟蹤反饋、評價(jià)機(jī)制。明確制發(fā)人員后續(xù)跟蹤反饋的要求、措施、后續(xù)督促方式及落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)情況對整改落實(shí)措施、效果進(jìn)行科學(xué)評價(jià)。三是建立社會(huì)治理檢察建議落實(shí)情況通報(bào)制度。定期向黨委和人大匯報(bào)社會(huì)治理檢察建議工作情況，爭取地方支持。對于制發(fā)的建議可以同步抄送黨委、人大及被建議單位上級主管部門或者行業(yè)主管部門等，形成良好的溝通機(jī)制，有效督促被建議單位依法落實(shí)。