葉林 杜聯(lián)繁 郭怡武

摘 要：生活垃圾分類是我國城市治理的熱點(diǎn)議題。近年來我國各大城市在推進(jìn)生活垃圾分類政策的過程中，地方政府的政策工具體現(xiàn)了從自愿性和混合性過渡到強(qiáng)制性的顯著特征。這一政策工具的轉(zhuǎn)變是由政治、財(cái)政、管理和技術(shù)四個(gè)維度的因素驅(qū)動(dòng)的。城市生活垃圾分類政策執(zhí)行模式的轉(zhuǎn)變并不意味著“全能型政府”的重現(xiàn)，而是突出表現(xiàn)為參與主體的多元性和政民關(guān)系的平等性這兩大特征，凸顯了強(qiáng)制性工具在中國場景的適用性和不斷優(yōu)化的政策執(zhí)行模式。

關(guān)鍵詞：城市治理;垃圾分類;引導(dǎo);強(qiáng)制;政策工具

中圖分類號(hào)：D630?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）01-0033-13

一、垃圾圍城之困與地方實(shí)踐

隨著我國城市化進(jìn)程的加快以及人民生活水平的不斷提高，城市生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的垃圾量也迅速增加。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年至2019年間，全國城市生活垃圾清運(yùn)量已從11818.8萬噸上升至24206.2萬噸①。為了減少垃圾處理給環(huán)境和民眾健康帶來的危害，生活垃圾分類已成為城市治理的熱點(diǎn)議題。

我國自2000年開始正式推行生活垃圾分類制度，距今已有二十年的時(shí)間，期間各地政府就生活垃圾分類做了大量的探索和嘗試。廣州作為我國的特大城市之一，也是全國最早開始推行生活垃圾分類的城市，生活垃圾清運(yùn)量與日俱增（參見圖1），在40%生活垃圾回收利用率的目標(biāo)下，生活垃圾分類成為關(guān)鍵一環(huán)。2011年，廣州市政府為支持生活垃圾分類的積極市民設(shè)立“生活垃圾分類貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”[1]，力求通過激勵(lì)型手段引導(dǎo)居民進(jìn)行生活垃圾分類。2018年《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》正式頒布，這標(biāo)志著廣州市生活垃圾分類政策挈帶“強(qiáng)制”特征出現(xiàn)在公眾面前。同時(shí)，上海、北京等城市在推進(jìn)生活垃圾分類政策的過程中，地方政府的政策工具也逐漸由獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制執(zhí)行。這類政策變遷及其影響因素十分值得研究，其反映的政策工具選擇及其執(zhí)行為公共政策分析提供了典型的案例和素材。

二、文獻(xiàn)回顧和研究問題

戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，解決公共問題的方法庫如同箭袋，政府需要做的是合理地從中選擇箭并射向靶心[2]（p.325）。政策工具的選擇直接影響政策目標(biāo)，如何正確地選擇和有效使用政策工具，是政策制定者和執(zhí)行者面臨的一個(gè)重要問題?；羧R特和拉梅什根據(jù)政府干預(yù)程度的強(qiáng)弱，將政策工具劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性三類[3]（p.144）。其中，自愿性工具指政府較少進(jìn)行介入，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的前提下發(fā)揮社會(huì)或市場的作用，由其自主運(yùn)行;強(qiáng)制性工具是指政府運(yùn)用所掌握的政治資源，通過法律法規(guī)、行政處罰、監(jiān)督等規(guī)制手段將政策目的付諸行動(dòng)，用行政整合市場和治理社會(huì)，運(yùn)用干預(yù)手段構(gòu)建并維護(hù)社會(huì)秩序和規(guī)范;混合性工具是指政府干預(yù)程度介于自愿性和強(qiáng)制性政策工具之間的部分，通過宣傳示范、政企合作等方式治理公共問題。在不同的政策工具選擇中，政府與民眾的關(guān)系成為核心變量之一。

因此，政策工具是生活垃圾分類政策目標(biāo)轉(zhuǎn)為地方政府執(zhí)行具體任務(wù)的中介機(jī)制，其設(shè)計(jì)和選擇恰當(dāng)與否直接影響生活垃圾分類的實(shí)際效果。有關(guān)生活垃圾分類的研究最早出現(xiàn)在探討垃圾處置和資源化管理的文獻(xiàn)中。在土地資源走向稀缺化而垃圾處理技術(shù)尚待改進(jìn)的時(shí)代，垃圾焚燒成為一種實(shí)現(xiàn)垃圾減量的捷徑。然而，居民卻對垃圾焚燒可能產(chǎn)生的致癌物質(zhì)“二噁英”充滿抵觸，學(xué)者們圍繞垃圾焚燒及其選址的討論也由此展開[4]。生活垃圾分類成為探討公眾參與和鄰避沖突等問題的典型案例[5]，其演變過程反映了政民關(guān)系從沖突走向協(xié)商的有序發(fā)展[6]。

隨著各地政府相繼推出城市生活垃圾分類政策，對相關(guān)政策的研究也從單純的對策建議轉(zhuǎn)為對其內(nèi)在邏輯的實(shí)證研究。由于政策推行過程中面臨缺乏可操作性的立法措施[7]、居民意愿與行為存在落差[8]、低價(jià)值廢棄物收集利用難[9]等障礙，學(xué)者們開始從不同視角審視居民參與生活垃圾分類的意愿與行動(dòng)。孟祥林較早地對生活垃圾難以高效分類回收的問題進(jìn)行分析，認(rèn)為居民的分類投放行為僅受個(gè)人道德的影響，缺乏監(jiān)督機(jī)制的約束，再加上后面的混收混運(yùn)及其帶來的二次污染，垃圾分類難以形成社會(huì)共識(shí)[10]。曲英、朱慶華基于計(jì)劃行為理論，研究情境因素如何使居民的生活垃圾分類從意向轉(zhuǎn)向?qū)嶋H行動(dòng)[11]。Meng等也從計(jì)劃行為理論出發(fā)，更為深入地分析居民生活垃圾分類的影響因素及其程度[12]。此外，孫鵬、王明雁從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，對上海的“綠色賬戶”進(jìn)行案例分析，認(rèn)為“價(jià)值添附”可以激發(fā)居民參與生活垃圾分類的主動(dòng)性[13]。

對于如何開展生活垃圾分類，學(xué)者們形成了兩種截然不同的觀點(diǎn)。一方面，生活垃圾分類涉及社會(huì)心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域，但歸根結(jié)底，其作為一項(xiàng)公共事務(wù)，需要政府運(yùn)用制度控制和文化控制手段來強(qiáng)制推行。在一般意義上，強(qiáng)制意指政府采取高強(qiáng)度的政府干預(yù)手段，主要是通過出臺(tái)嚴(yán)格的法律法規(guī)和政策，如撤桶并點(diǎn)、定時(shí)定點(diǎn)、混投罰款等，運(yùn)用公權(quán)力對公眾生活垃圾分類行為進(jìn)行約束。強(qiáng)干預(yù)和弱干預(yù)手段能夠約束居民行為[14]，解決居民集體行動(dòng)的困難[15]。Chen等學(xué)者發(fā)現(xiàn)分類設(shè)施、宣傳以及專項(xiàng)監(jiān)督的增加對居民的生活垃圾分類有顯著的正向影響，而且監(jiān)督覆蓋率每提升1%，居民的生活垃圾分類率就會(huì)相應(yīng)增加3.6%[16]。尚虎平、劉紅梅從全面績效管理角度切入，發(fā)現(xiàn)包括正激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)在內(nèi)的監(jiān)督與反饋會(huì)影響生活垃圾分類的成效[17]。另一方面，部分學(xué)者仍然質(zhì)疑垃圾強(qiáng)制分類實(shí)施的可行性[18]，認(rèn)為治理者與居民關(guān)系不對等、多元治理局面的缺失是生活垃圾分類難以實(shí)施的癥結(jié)[19]。公民與政府之間是一種委托代理關(guān)系，高強(qiáng)度的政府干預(yù)致使生活垃圾分類缺乏足夠的社會(huì)支持，民眾參與生活垃圾分類的積極性不高[20]。這種強(qiáng)制分類模式常常伴隨著政民兩端的信息不對稱，在政府更多地將其作為政治晉升基礎(chǔ)而非公共服務(wù)的情況下，很有可能導(dǎo)致政府公信力的下降，造成“塔西佗陷阱”。因此，讓廣大市民、企業(yè)等利益相關(guān)者與政府以多元共治的形式發(fā)揮作用[21]，最終形成有效的生活垃圾分類體系顯得尤為重要[22]。

綜上所述，既有研究在一定程度上為生活垃圾分類工作提供了豐富的理論支持和實(shí)踐指導(dǎo)思路，但是仍然存在一些不足。第一，已有研究既有從規(guī)范性的宏觀層面說理，也有對居民生活垃圾分類行為進(jìn)行微觀分析，但是缺乏中觀層面的政策執(zhí)行分析，即沒有通過扎實(shí)的定性研究論證生活垃圾分類的作用邏輯。第二，已有研究通常靜態(tài)地觀察生活垃圾分類現(xiàn)狀、問題及原因，并提供解決措施的研究思路，但在順延政策時(shí)間鏈條分析政策轉(zhuǎn)變的原因方面有所欠缺。第三，生活垃圾分類的一大難點(diǎn)在于，政府管理的觸角無法深入至數(shù)量龐大的居民家庭。學(xué)界對生活垃圾分類是否需要高強(qiáng)度的政府干預(yù)尚且存在爭論，近年來各地自上而下推行垃圾強(qiáng)制分類政策存在的實(shí)際困難，以及地方政府如何應(yīng)對還需進(jìn)一步探討。

廣州市作為國際化大都市，在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)高速增長以及人口規(guī)模急劇擴(kuò)大的同時(shí)，面臨著與日俱增的居民生活垃圾。作為我國最早探索實(shí)行生活垃圾分類試點(diǎn)的城市之一，廣州多次率先出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定、條例等，與生活垃圾分類相關(guān)的政策出臺(tái)頻率、數(shù)量及執(zhí)行力度具有典型性與代表性。因此，本文選取廣州市生活垃圾分類政策進(jìn)行個(gè)案分析，從政策工具的視角探析地方政府政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)及其背后的原因。首先，運(yùn)用霍萊特和拉梅什提出的政策工具分類系統(tǒng)，基于廣州市生活垃圾分類政策文本及實(shí)踐，對廣州市政府出臺(tái)的相關(guān)政策文本進(jìn)行初步編碼分析，解讀豐富的數(shù)據(jù)與材料，概述政策工具的變遷過程。其次，基于定性研究方法，通過對廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類管理處、各區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局、街道辦城管科相關(guān)工作人員以及小區(qū)居民等不同主體的深度訪談，結(jié)合對官方文件等二手資料的分析，歸納影響政策工具選擇的各項(xiàng)約束性條件，進(jìn)而理解政策的動(dòng)態(tài)性，回應(yīng)生活垃圾分類政策從引導(dǎo)走向強(qiáng)制的現(xiàn)實(shí)問題。通過研究發(fā)現(xiàn)對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行驗(yàn)證與補(bǔ)充，在現(xiàn)實(shí)與理論的比較中發(fā)現(xiàn)矛盾，反思中國場域的政策工具變遷及未來的發(fā)展趨勢。

三、生活垃圾分類政策工具變遷歷程

基于廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局官網(wǎng)“生活垃圾分類處置”專題專欄信息，本文梳理出廣州市歷年出臺(tái)的29份重要的相關(guān)政策文本，根據(jù)政策執(zhí)行的特點(diǎn)將廣州市生活垃圾分類政策發(fā)展劃分為宣傳教育階段、試點(diǎn)階段以及強(qiáng)制推行階段，并運(yùn)用霍萊特和拉梅什提出的政策工具三分法，歸納出各階段工作所使用的政策工具。

（一）宣傳教育階段（1992—1999年）：政府引導(dǎo)，倡議居民參與

國務(wù)院于1992年頒布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，此后，廣州市迅速意識(shí)到生活垃圾分類對于解決城市環(huán)境問題的重要性，主動(dòng)對中央釋放的政策信號(hào)進(jìn)行回應(yīng)。廣州市政府從1995年率先對生活垃圾分類進(jìn)行調(diào)研，以了解其可行性和居民的認(rèn)可度，到1998年提出“先開放、后規(guī)范;先試驗(yàn)、后推廣，逐步普及”的實(shí)施路徑[23]，為生活垃圾分類的鋪開奠定社會(huì)支持的基礎(chǔ)。1999年，廣州市正式倡議實(shí)施生活垃圾分類，并將垃圾分為不可回收垃圾、可回收垃圾和有害垃圾三種。

在本階段，生活垃圾分類工作主要依靠政府引導(dǎo)推動(dòng)、居民自愿參與。由于缺乏廣泛多元的宣傳教育和民眾配合，整個(gè)社會(huì)的生活垃圾分類共識(shí)度很低，生活垃圾分類工作“孤掌難鳴”，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不大。

（二）試點(diǎn)階段（2000—2017年）：政府動(dòng)員，激勵(lì)居民參與

在2000年以后，廣州市作為我國首批生活垃圾分類試點(diǎn)城市之一，出臺(tái)相關(guān)的工作方案，設(shè)立8個(gè)示范點(diǎn)，以家庭為單位開展生活垃圾分類工作。2004年，廣州市環(huán)衛(wèi)部門印發(fā)相關(guān)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、工作方案、方法技術(shù)等政策文件，為明確生活垃圾分類實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范性指導(dǎo)。自2010年開始，因番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目停建風(fēng)波，以及配合廣州亞運(yùn)會(huì)環(huán)境建設(shè)的需要，廣州市掀起新一輪生活垃圾分類運(yùn)動(dòng)，政府為全面推進(jìn)生活垃圾分類做了大量工作。2011年4月1日，廣州市政府出臺(tái)并實(shí)施國內(nèi)首份地方政府專門針對生活垃圾分類的部門規(guī)章，即《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》。該文件形成可回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其他垃圾四大分類庫，并提出生活垃圾分類專員的職能市場化、志愿宣傳活動(dòng)、使用“工作范本”等措施。一方面，該規(guī)章強(qiáng)調(diào)環(huán)保的宣傳力度，注重宣傳主體的多元化，對宣傳不力者進(jìn)行處罰;另一方面，根據(jù)該規(guī)章，不按規(guī)定投放城市垃圾的需要按要求進(jìn)行改正，拒絕者則要面臨罰款。

廣州市政府于2012年制定實(shí)施《廣州市城市生活垃圾分類評價(jià)及獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》，對小區(qū)生活垃圾分類做出貢獻(xiàn)的主體設(shè)立專門的獎(jiǎng)項(xiàng)，提升其參與生活垃圾分類的榮譽(yù)感，并通過社會(huì)動(dòng)員方案，召開全市生活垃圾分類處理動(dòng)員大會(huì)，總結(jié)各區(qū)試點(diǎn)效果顯著的做法。2014年，廣州市開始推廣生活垃圾分類的市場化，通過與私人企業(yè)合作和培育第三部門，形成各具特色的服務(wù)模式，提升生活垃圾分類指導(dǎo)的服務(wù)效率。其后，廣州市出臺(tái)《廣州市城市生活垃圾分類管理規(guī)定》，夯實(shí)了執(zhí)行者推行政策的基礎(chǔ);同年還制定了一系列政府規(guī)章和規(guī)范性文件，以落實(shí)“誰產(chǎn)生、誰付費(fèi)”，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和垃圾階梯式計(jì)費(fèi)，促進(jìn)低值可回收物的資源化使用。

總體而言，在試點(diǎn)階段，廣州市生活垃圾分類的重要性不斷提升，試點(diǎn)小區(qū)分類后的生活垃圾由環(huán)衛(wèi)工人上門逐層收集，廣州市借助社會(huì)力量初步搭建起生活垃圾分類管理體系。然而，廣州市政府出臺(tái)的一系列政策文件大多是技術(shù)上的指引意見，缺乏法律層面的監(jiān)督考核措施。事實(shí)上，對個(gè)人及單位的罰款幾乎沒有可操作性，執(zhí)法者也未曾開過一張具有約束意義的罰單，這導(dǎo)致生活垃圾分類的執(zhí)行權(quán)難以落實(shí)。

（三）強(qiáng)制推行階段（2018年至今）：政府立法，強(qiáng)制居民參與

2018年3月，《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》出臺(tái)，以地方性法規(guī)的形式確立和完善垃圾計(jì)量收費(fèi)制度，詳細(xì)規(guī)定廣州市生活垃圾從前端到終端的分類要求，并制定監(jiān)督和處罰規(guī)定。2019年7月，廣州市建立生活垃圾分類聯(lián)席會(huì)議制度，生活垃圾分類成為基層黨建的重要組成部分。同年8月，《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》發(fā)布，為全面啟動(dòng)生活垃圾分類工作確定了各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)的時(shí)間安排表，提升了政策執(zhí)行的導(dǎo)向性。同時(shí)，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局與市委組織部聯(lián)名印發(fā)《在職黨員回社區(qū)開展生活垃圾分類服務(wù)工作方案》，黨員通過分類知識(shí)的宣傳教育，在定時(shí)投放點(diǎn)開展生活垃圾分類站桶督促服務(wù)，對社區(qū)內(nèi)單位生活垃圾分類情況進(jìn)行巡查考評。廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局于2020年4月印發(fā)《廣州市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》，建構(gòu)起“市—區(qū)—鎮(zhèn)（街）—社區(qū)”四級考核架構(gòu)，居住小區(qū)、基層單位、公共場所、經(jīng)營單位四類社區(qū)考核單位以及優(yōu)+、優(yōu)、良、中、差五檔評估體系，基于桶點(diǎn)情況的抽查及黨員進(jìn)社區(qū)等維度，開展從各區(qū)的考核排名到生活垃圾分類責(zé)任人的分檔排名工作，考核結(jié)果直接關(guān)系到樣板小區(qū)的評定以及干部約談、調(diào)崗及其工作績效表現(xiàn)，在小區(qū)的生活垃圾分類工作中發(fā)揮了高度的督促作用。

可以看出，自2018年以來，廣州市政府逐步將生活垃圾分類納入地方法治議程，其政策從獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)過渡到強(qiáng)制執(zhí)行。各區(qū)在樣板小區(qū)試點(diǎn)開展垃圾強(qiáng)制分類工作，在上級領(lǐng)導(dǎo)掛帥下，制定行動(dòng)方案和驗(yàn)收方案，通過黨群聯(lián)動(dòng)、物管服務(wù)單位協(xié)作等方式，強(qiáng)化生活垃圾分類的執(zhí)法力度。

如表1所示，廣州市生活垃圾分類政策從無到有、逐步完善，其發(fā)展歷程與中央政策緊密銜接。就生活垃圾分類政策使用的政策工具而言，在強(qiáng)制分類以前，以倡導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)為主、規(guī)制為輔，使用較多的自愿性和混合性工具;過渡到強(qiáng)制推行階段后，則加大強(qiáng)制性工具的使用力度，強(qiáng)化對居民生活垃圾分類行為的規(guī)制。在政策工具從自愿性和混合性過渡到強(qiáng)制性的過程中，生活垃圾分類政策的可操作性不斷提高，居民的生活垃圾分類行為漸趨得到約束。

四、生活垃圾分類政策工具變遷的四維分析

從上述廣州市生活垃圾分類政策工具的變遷可以看出，自愿性、混合性以及強(qiáng)制性工具本質(zhì)上反映了政府干預(yù)的強(qiáng)度：自愿性、混合性政策工具的受眾自主性較高，政府干預(yù)強(qiáng)度較低;而強(qiáng)制性政策工具的受眾自主性較低，政府干預(yù)強(qiáng)度較大。2018年，廣州市將生活垃圾分類提升到立法層面，越來越多地使用強(qiáng)制性工具，政府干預(yù)的強(qiáng)度在不斷提升。廣州市在近二十余年，主要以倡導(dǎo)教育、宣傳引導(dǎo)的方式推進(jìn)生活垃圾分類，其效果并不理想，為何在近兩年加大推行力度并走向強(qiáng)制執(zhí)行？政策工具的變遷說明其約束條件正發(fā)生變化。那么作為理性人，執(zhí)行者受哪些因素的驅(qū)動(dòng)而選擇政策工具？霍萊特和拉梅什認(rèn)為，政策工具的變化取決于國家能力的強(qiáng)弱和政策體系的復(fù)雜性[3]（pp.281-282）。立足于中國場域，一方面由于生活垃圾分類是一項(xiàng)全流程治理的公共事務(wù)，政策體系的每一環(huán)都直接影響到政府采用何種方式推動(dòng)居民參與生活垃圾分類實(shí)踐;另一方面，分稅制過后，政府能力的提升源于資金、人員等方面的投入[24]，這也對政策工具的選擇與組合產(chǎn)生了一定影響。

生活垃圾分類政策執(zhí)行模式轉(zhuǎn)變的邏輯分析如圖2所示。地方政府作為政策執(zhí)行者，在資源有限的情況下，面對層層加壓的諸多政策，對生活垃圾分類政策分配較多“注意力”的背后，既有縱向和橫向的政治因素，又有涉及生活垃圾分類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政因素，還包括管理體系以及中端收運(yùn)和末端處理技術(shù)體系的完善程度。其中起到支配性作用的是政治因素，財(cái)政因素同時(shí)也會(huì)對管理和技術(shù)因素產(chǎn)生影響。目前居民生活垃圾分類的癥結(jié)在于意愿與行為的悖離，當(dāng)政府動(dòng)力增大時(shí)，強(qiáng)制性工具就成為彌合意愿與行為之間的落差的黏合劑。優(yōu)化政策工具的選擇就會(huì)助推居民做好生活垃圾分類，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

（一）政治因素：縱向考核與橫向競爭

在單一集權(quán)制的政治背景下，地方政府權(quán)力是中央政府授予或委托的結(jié)果[25]。在各個(gè)政府層級之間，中央與地方、上下級之間有著明確的服從與被服從關(guān)系，包括中央在內(nèi)的上級政府部門掌握著下級各項(xiàng)事務(wù)和資源的決定權(quán)，在地方政府行動(dòng)中占據(jù)核心地位的始終是政治因素[26]（p.19）。以集中的人事任命權(quán)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽形成高強(qiáng)度的晉升壓力，層層下達(dá)的中央指令為地方政府具體的政策執(zhí)行模式提供了動(dòng)力來源[27]。因此，地方政府作為理性決策主體，即使擁有充分的自由裁量權(quán)，也會(huì)在治理過程中與中央保持一致。2000年以來，雖然廣州市一直被列為生活垃圾分類的試點(diǎn)城市之一，但由于并未明確具體的考核評價(jià)體系，加上居民的配合不足、中末端處理體系不完善等因素，生活垃圾分類推進(jìn)緩慢。直至2017年3月，住建部對46個(gè)重點(diǎn)城市的生活垃圾分類提出工作安排，生活垃圾分類不再停留于口號(hào)式的倡導(dǎo)宣傳，而是從居民個(gè)人的環(huán)保行為上升為實(shí)質(zhì)性的政治任務(wù)。廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類管理處工作人員指出，“廣州很多工作已經(jīng)走在前列，如之前已經(jīng)制定了部門管理規(guī)定，2017年住建部下發(fā)強(qiáng)制分類的通知以后，我們就通過人大立法，將其上升到法規(guī)層面”②。

對于住建部提出的目標(biāo)和工作任務(wù)，廣州市制定相應(yīng)方案進(jìn)行回應(yīng)，不斷明晰政策制定思路以及發(fā)展指標(biāo)要求（參見表2）。2018年8月，住建部出臺(tái)考核辦法，按季度對重點(diǎn)城市的分類成效進(jìn)行考核，這也驅(qū)動(dòng)廣州市政府采取更多措施提升分類成效。同時(shí)，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議、北京和上?；鶎涌疾斓葓龊献鞒觥吧罾诸惞ぷ骶褪切聲r(shí)尚”等重要指示，將全國各地的生活垃圾分類工作的實(shí)施強(qiáng)度再次推向高潮。2019年下半年廣州市全面推進(jìn)強(qiáng)制分類工作，明確每月的工作重點(diǎn)。據(jù)廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類管理處工作人員介紹，“2020年以廣州市委市政府名義印發(fā)的《廣州市生活垃圾分類考核暫行辦法》成為政府規(guī)范性文件，現(xiàn)在全市的垃圾分類工作都要進(jìn)行檢查考核。首先是每個(gè)單位的日自查，每個(gè)社區(qū)對轄內(nèi)四類單位的垃圾分類投放、宣傳、體制建設(shè)等各個(gè)方面做到周巡查并打分歸檔，每個(gè)街道和每個(gè)區(qū)進(jìn)行月度情況匯總，由此與第三方的日常檢查作為季度考核的基礎(chǔ)”③。

廣州市作為試點(diǎn)城市，除了直接面向中央，還要對上級即廣東省政府負(fù)責(zé)。省政府一方面作為承接方，承包中央政府派發(fā)的各項(xiàng)管理事務(wù);另一方面作為轉(zhuǎn)包方，將中央政令向下傳遞，同時(shí)對下級官員進(jìn)行考核與任命[28]。根據(jù)中央一直以來對試點(diǎn)城市的要求，生活垃圾分類也逐步成為省政府的“一把手”工程。廣東省政府在2015年發(fā)布《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》，對生活垃圾的分類投放及管理責(zé)任人制度提出了明確要求。2019年廣東成立省級生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長牽頭生活垃圾分類工作，推動(dòng)省內(nèi)各地生活垃圾分類工作的落實(shí)。廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類管理處工作人員表示：“我們以廣東省深改委的名義印發(fā)了生活垃圾分類的實(shí)施意見，這也意味著領(lǐng)導(dǎo)更加重視，畢竟廣州市不同于其他省內(nèi)城市，還有省直、中直單位，我們也要讓他們發(fā)揮表率作用?！雹?/p>

同時(shí)，廣州市委組織部下達(dá)的《關(guān)于組織全市在職黨員回社區(qū)報(bào)到并開展服務(wù)的通知》為在職黨員開展生活垃圾分類投放站桶指導(dǎo)工作提出了具體要求，充分體現(xiàn)了生活垃圾分類作為一項(xiàng)政治任務(wù)的重要性。隨著中央戰(zhàn)略規(guī)劃、績效考核指標(biāo)的變化，橫向的府際競爭不再局限于“為增長而競爭”[29]，而是擴(kuò)展到公眾滿意度[30]、社會(huì)創(chuàng)新[31]、高質(zhì)量發(fā)展[32]等領(lǐng)域。

除了應(yīng)對來自中央、省級政府的縱向政績考核壓力，廣州市政府也受到橫向府際競爭的壓力。雖然廣州市最早頒布與生活垃圾分類相關(guān)的規(guī)定以及條例，但不可否認(rèn)的是，廈門、深圳、寧波、上海、北京等城市的生活垃圾分類模式成為焦點(diǎn)。如廈門在2018年就完成生活垃圾分類的小區(qū)全覆蓋，并在住建部多次的季度通報(bào)中排名第一[33];上海于2019年7月1日正式實(shí)施《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，利用命令與管制手段開展生活垃圾分類工作，成為生活垃圾分類的“示范區(qū)”之一。在目前的試點(diǎn)城市中，已有30個(gè)城市將生活垃圾分類上升到立法層面，廣州市也需要在立法的基礎(chǔ)上探索更多創(chuàng)新點(diǎn)，從而在橫向府際競爭中占據(jù)優(yōu)勢。據(jù)廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局工作人員介紹，“當(dāng)時(shí)準(zhǔn)備制定《廣州市生活垃圾分類處理工作考核暫行辦法》時(shí)還特意跑去上海學(xué)習(xí)，但是并沒有獲得上海的具體資料，最終還是得自己制定具體辦法?！雹?/p>

（二）財(cái)政因素：生活垃圾分類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

財(cái)政經(jīng)費(fèi)是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，直接影響地方環(huán)境治理能力的提升[34]。在生活垃圾分類政策執(zhí)行中，無論是在宣傳教育、生活垃圾分類設(shè)施的配置、中后端生活垃圾分類處理方面，還是在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的工作人員待遇方面，都需要投入大量的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

廣州市推進(jìn)生活垃圾分類已有近三十年，但直至2012年，市政府與區(qū)政府才分別向各街道撥付相關(guān)經(jīng)費(fèi)，另外各區(qū)也會(huì)分配生活垃圾分類的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但從廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局年度財(cái)政預(yù)算報(bào)告來看，最初生活垃圾分類經(jīng)費(fèi)只是作為數(shù)字化城市管理平臺(tái)建設(shè)、培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)推廣經(jīng)費(fèi)的一部分，用于多次外派學(xué)習(xí)生活垃圾分類的成果案例，并未作為財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開展實(shí)質(zhì)性的生活垃圾分類工作。2017年，生活垃圾分類工作才正式被列入城市維護(hù)建設(shè)資金使用計(jì)劃中，在宣傳、處理、監(jiān)測等方面被給予支持。之后，廣州市對生活垃圾分類財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入力度不斷增加（參見表3）。具體而言，每年都有一部分經(jīng)費(fèi)用于生活垃圾分類的宣傳教育，2017年和2018年有18.7萬和21.3萬元的工作經(jīng)費(fèi)用于生活垃圾理化特性分析監(jiān)測，以及每年26萬元用于生活垃圾填埋場礦化研究，而2018年開始增加了生活垃圾分類經(jīng)驗(yàn)推廣、監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)示范社區(qū)等方面的投入，為生活垃圾分類從宣傳教育走向強(qiáng)制推行提供了實(shí)質(zhì)上的經(jīng)費(fèi)支持。

除此之外，2019年廣州市還采取以獎(jiǎng)代撥的資金分配形式，在三類示范片區(qū)投入1.48億，根據(jù)檢查結(jié)果分配不同等級的資金獎(jiǎng)勵(lì)，從而在提升執(zhí)行生活垃圾分類政策財(cái)政保障的同時(shí)，提高了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效率。同時(shí)該年還加大了有害垃圾的處理力度，投入的財(cái)政經(jīng)費(fèi)從過去兩年的40萬上升到100萬。2019年以來，廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局專設(shè)400萬元及以上的財(cái)政經(jīng)費(fèi)引入第三方進(jìn)行考評，這使得廣州成為目前全國唯一投入如此之多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于生活垃圾分類考核的城市。正如廣州市某區(qū)生活垃圾分類辦公室工作人員在訪談中提到，“現(xiàn)在我區(qū)的生活垃圾分類投放和宣傳設(shè)施都需要升級改造。在提升生活垃圾分類質(zhì)量水平過程中還存在很大的經(jīng)費(fèi)缺口，最后是生活垃圾分類處向財(cái)政局申請到的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”⑥。

可以看到，財(cái)政經(jīng)費(fèi)是各小區(qū)推進(jìn)生活垃圾分類政策的一大制約因素。由于各區(qū)財(cái)政狀況存有差異，各街道可供開展生活垃圾分類工作的經(jīng)費(fèi)短缺程度各有不同。在經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，執(zhí)行者沒有額外的工資補(bǔ)償，缺乏開展生活垃圾分類工作的動(dòng)力。由于缺乏宣傳資源和分類設(shè)施，居民也不能充分地獲得生活垃圾分類相關(guān)知識(shí)，無法參與到實(shí)際行動(dòng)中來;加上中端的收運(yùn)需要增加分類運(yùn)輸車以及后端的處置，如果投入不足就會(huì)導(dǎo)致源頭分類前功盡棄。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣州市財(cái)政能力不斷提升，也有更多的財(cái)政資金投入到城市環(huán)境建設(shè)中來，緩解了各街道的經(jīng)費(fèi)短缺問題，為生活垃圾分類走向強(qiáng)制提供了重要的執(zhí)行動(dòng)力。

（三）管理因素：多元主體參與

生活垃圾分類的強(qiáng)制性在管理層面體現(xiàn)于成立分類管理處、黨員回社區(qū)“當(dāng)桶長”以及志愿者督導(dǎo)等方面。在強(qiáng)制性工具實(shí)施之前，廣州市并未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，而是由廣州市固體廢棄物處理工作辦公室統(tǒng)籌負(fù)責(zé)生活垃圾分類工作。生活垃圾分類管理負(fù)責(zé)部門具有協(xié)調(diào)性差、專業(yè)化程度不高等問題，這使得生活垃圾分類工作進(jìn)展緩慢且運(yùn)動(dòng)式治理色彩明顯。隨著廣州市在城市管理和綜合執(zhí)法局成立分類管理處，主要負(fù)責(zé)組織實(shí)施有關(guān)生活垃圾分類法規(guī)和政策，統(tǒng)籌指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)全市生活垃圾分類及其獎(jiǎng)懲體系建設(shè)等工作，全市生活垃圾分類工作進(jìn)入了全新的階段。該部門的設(shè)立，加強(qiáng)了部門間的協(xié)同性，使得“碎片化”的生活垃圾分類工作得到整合，生活垃圾分類工作中的權(quán)威性和專業(yè)性明顯提升，有力推動(dòng)了強(qiáng)制性工具的應(yīng)用。同時(shí)，各鎮(zhèn)街和社區(qū)配備了一定數(shù)量的生活垃圾分類管理員，指導(dǎo)并監(jiān)督居民進(jìn)行生活垃圾分類。廣州市諸多街道和社區(qū)在開展生活垃圾分類實(shí)際工作中，由黨員擔(dān)任“桶長”，志愿者作為“督導(dǎo)”，指導(dǎo)并監(jiān)督居民進(jìn)行生活垃圾分類，并且階段性開展入戶宣傳活動(dòng)。

在生活垃圾分類工作中，黨員和民眾的參與體現(xiàn)出政府與社會(huì)力量的合作趨勢，實(shí)現(xiàn)了地方政府和社會(huì)民眾共同參與生活垃圾分類工作的耦合。在生活垃圾分類工作中，強(qiáng)制性工具的使用并非僅憑政府一方意志強(qiáng)力推行，而是有著自下而上的自主參與?！巴伴L”和“督導(dǎo)”的角色看似渺小，實(shí)則促進(jìn)了政民之間的互動(dòng)，增強(qiáng)了居民本位的意識(shí)，通過宣傳、教育并監(jiān)督民眾，切實(shí)把控源頭分類。

（四）技術(shù)因素：垃圾分類綜合處理體系

生活垃圾分類和處理是一個(gè)緊密相連的環(huán)節(jié)。前端生活垃圾分類之后，中端的垃圾運(yùn)輸和后端的垃圾處理必須跟得上，這樣才能形成生活垃圾從產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸?shù)教幚淼囊粋€(gè)完整閉環(huán)。如果中端的收運(yùn)體系和末端的垃圾處理體系無法提供足夠支撐，就會(huì)使生活垃圾強(qiáng)制分類的政策目標(biāo)落空，也會(huì)導(dǎo)致民眾喪失對生活垃圾分類工作的信心。事實(shí)上，民眾對于生活垃圾分類的困惑不局限于“垃圾如何分類”，他們更想知道“分類后的垃圾去哪里了”。因此，垃圾處理中后端配套措施的完善為垃圾處理提供了技術(shù)支持，是政府使用強(qiáng)制性工具的有力保障。正如廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類管理處工作人員提到，“以前會(huì)說引導(dǎo)，因?yàn)橐郧盎A(chǔ)設(shè)施還沒建好，能力也不夠?，F(xiàn)在我們設(shè)施已經(jīng)擺在那里了，從頭到尾的設(shè)施也比較完善”⑦。

縱觀廣州市生活垃圾強(qiáng)制分類的實(shí)踐過程，可以看出近兩年廣州市在垃圾處理技術(shù)層面做到了較大改變?！稄V州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》和《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》對分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置作出了明確要求，強(qiáng)調(diào)后端垃圾處理要提升機(jī)械化作業(yè)水平和資源利用效率?；诖?，廣州市生活垃圾分類在運(yùn)輸和處理過程中改變了以往“混收混運(yùn)”的局面，除了增加收運(yùn)車輛和調(diào)整優(yōu)化收運(yùn)路線以外，還向社會(huì)公布1321條收運(yùn)線路信息[35]，接受全社會(huì)監(jiān)督，以提升分類投放精準(zhǔn)度和收運(yùn)能力。截止到2019年10月，廣州市已經(jīng)建成15個(gè)垃圾處理設(shè)施，對于不同類別的垃圾采取差異化處置和再生利用的方式。廣州東部生物質(zhì)綜合處理廠作為廣州規(guī)模最大的生活垃圾生化處理項(xiàng)目，標(biāo)志著廣州市全流程的垃圾處理體系的建立，后端垃圾處理能力與前端生活垃圾分類基本匹配[36]，從而為生活垃圾前端的分類提供了重要支撐。

五、發(fā)現(xiàn)與討論：強(qiáng)制性工具的應(yīng)用與反思

近年來，社會(huì)各界將生活垃圾邁入強(qiáng)制時(shí)代歸為必然，前文對何以促成此種“必然”，即推動(dòng)廣州的生活垃圾分類政策走到強(qiáng)制的影響因素進(jìn)行了分析?！皬?qiáng)制”已經(jīng)成為2018年以來生活垃圾分類政策執(zhí)行的關(guān)鍵特征。生活垃圾分類由引導(dǎo)到強(qiáng)制的政策信號(hào)，反映了地方政府在社會(huì)治理過程中不斷強(qiáng)化的政府干預(yù)作用，凸顯其致力于尋求更為有效的政策工具和不斷提升治理能力。

從歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，“強(qiáng)制”特征有其存在的必然性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的各級政府就對社會(huì)實(shí)施嚴(yán)格的管理和控制，行政權(quán)力滲透于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，塑造“全能型政府”的形象。然而，從引導(dǎo)走向強(qiáng)制的政策執(zhí)行模式的變化是否意味著“全能型政府”的重現(xiàn)？在參與主體的多元性方面，廣州已不再憑一己之力推動(dòng)生活垃圾分類，而是吸納更多的社會(huì)主體參與其中。如今“吶吉島”等智能垃圾投放設(shè)備已成為多數(shù)小區(qū)推行生活垃圾分類的必備品，極大提升了管理效率。此外，還有社區(qū)黨員作為桶長、志愿者成為督導(dǎo)、第三方評估小組的抽查檢查等，多種社會(huì)力量共同監(jiān)督小區(qū)生活垃圾分類，體現(xiàn)了行政主導(dǎo)下的多元參與。

在政民關(guān)系的平等性方面，地方政府更加尊重居民的主體性，注重居民參與生活垃圾分類的執(zhí)行過程。在生活垃圾分類收運(yùn)及處理體系處于起步階段時(shí)，廣州市并未強(qiáng)制居民參與生活垃圾分類，而是先從宣傳著手，提升居民分類意愿、強(qiáng)化通曉率和分類意識(shí)。直至生活垃圾分類中后端較為完善，廣州市才逐步將生活垃圾分類上升為居民的法定義務(wù)，使用強(qiáng)制性工具加快政策的執(zhí)行進(jìn)程。正如廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局分類管理處工作人員所言：“如果我們自己都沒有做好中后端分類處理，又怎能要求居民進(jìn)行生活垃圾分類？這樣他們覺得分和不分沒有區(qū)別，不會(huì)認(rèn)真配合?！雹嘣谏鐓^(qū)考核中，工作人員也提到漸進(jìn)推進(jìn)垃圾強(qiáng)制分類的治理思路，“我們雖然現(xiàn)在會(huì)檢查具體的分類率，但是不會(huì)作為特別的重點(diǎn)。因?yàn)槿绻F(xiàn)在以投放準(zhǔn)確率作為重點(diǎn)過于苛刻，只有那種做得特別好的小區(qū)，投放準(zhǔn)確率才可能很高。大部分居民在我們的指導(dǎo)下，愿意配合就很不錯(cuò)了。真正做到準(zhǔn)確投放，事實(shí)上還是比較難的”⑨。

在生活垃圾分類政策真正在小區(qū)落地時(shí)，居民的意見也會(huì)被納入其中。如在生活垃圾分類桶設(shè)點(diǎn)上，如果能做到平衡不同的利益訴求，就會(huì)減緩居民起初因樓道撤桶產(chǎn)生的抵觸心理。根據(jù)相關(guān)報(bào)道及受訪者提供的信息，小區(qū)在生活垃圾分類設(shè)桶問題上都會(huì)征求居民的意見。一位居民在訪談中提到：“原先我們小區(qū)是在地面上設(shè)桶，離得又遠(yuǎn)，大家意見都挺大的。后來物業(yè)就組織居民代表進(jìn)行討論?，F(xiàn)在生活垃圾分類桶改放到了地下停車場，大家都挺滿意，反對意見沒有以前那么大。”⑩

可以看到，強(qiáng)制性工具使用的背后并不是政府意志的單方面灌輸，使政府與居民形成支配與被支配的關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)形成多元參與的共治格局。通過納入市場、非政府組織、居民個(gè)體的力量，使其共同參與生活垃圾分類的各環(huán)節(jié)，生活垃圾分類政策贏得了社會(huì)的認(rèn)可與配合，在降低行政成本的同時(shí)提高了政策的執(zhí)行效率。

強(qiáng)制性工具使用時(shí)間不長，過去十余年，政府將資源、精力等較多地投入到對政策受眾的引導(dǎo)教育方面，自身管理機(jī)制有待提升，這導(dǎo)致強(qiáng)制性政策工具在實(shí)際運(yùn)作時(shí)仍存在諸多問題，主要體現(xiàn)在管理體系、管理主體、管理方式與管理限度上亟須從碎片化走向整合，從而提升生活垃圾分類政策協(xié)調(diào)整合的治理能力。

在管理體系方面，廣州市雖然已經(jīng)建立“市-區(qū)-街道-社區(qū)”縱向一體化的生活垃圾分類聯(lián)席會(huì)議制度，由分類管理處落實(shí)生活垃圾分類的各項(xiàng)工作，但是仍難以避免管理體系分割的問題。如落實(shí)生活垃圾減量和資源化利用涉及社區(qū)居委會(huì)、城管執(zhí)法中隊(duì)和環(huán)衛(wèi)站，統(tǒng)籌組織推進(jìn)社區(qū)范圍生活垃圾分類收集容器和投放收集點(diǎn)設(shè)置工作還要加上城管科，落實(shí)生活垃圾分類管理責(zé)任人履行生活垃圾分類責(zé)任更要加上組織辦，諸如此類，形成管理上的“九龍治水”局面。

在管理主體方面，生活垃圾分類政策存在執(zhí)行者的數(shù)量和專業(yè)性不足的困境。在沒有改革現(xiàn)有管理體制的情況下作為政治鏈條末端的街道，在強(qiáng)制執(zhí)行生活垃圾分類政策時(shí)將面臨更大的行政成本。基層工作者在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，需要承擔(dān)更多的任務(wù)，即還是“一根針”，但是需要對接“更多條線”。垃圾強(qiáng)制分類政策執(zhí)行時(shí)間不長，很多工作尚未細(xì)化。專門負(fù)責(zé)生活垃圾分類工作的基層工作者在兼顧其他工作的同時(shí)，還要對接完成區(qū)的日常上報(bào)，在考評和臺(tái)賬工作上缺乏專業(yè)性，很可能導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)的混亂B11。一位街道城管科工作人員表示：“城管科暫時(shí)只有一個(gè)環(huán)保員（我）和副科長（有領(lǐng)導(dǎo)檢查才會(huì)出來應(yīng)付）對接生活垃圾分類工作，我平時(shí)還需要做排水戶、市政等基層工作。”B12

在管理方式方面，生活垃圾分類在實(shí)際操作時(shí)還存在精細(xì)化程度不足之處。如在投放時(shí)，經(jīng)過分類的廚余垃圾和可回收垃圾較多，而有害垃圾和其他垃圾較少，但四類垃圾桶容量一致，如果垃圾收運(yùn)不及時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致有的垃圾桶過滿，嚴(yán)重影響美觀。有的居民甚至因此將已分類的垃圾亂投，降低小區(qū)生活垃圾分類率?！安环诸惒皇者\(yùn)”實(shí)際上并不能起到倒逼居民進(jìn)行生活垃圾分類的作用，反而會(huì)因拒收影響小區(qū)環(huán)境，最終還是生活垃圾分類收運(yùn)站進(jìn)行妥協(xié)。再比如，目前廣州市已經(jīng)實(shí)行生活垃圾分類專車專線收運(yùn)，卻并沒有對居民做到廣泛宣傳。一位受訪居民提到：“我覺得最好還是在小區(qū)內(nèi)宣傳一下我們生活垃圾分類后中后端的處理過程，這樣也能減少我們以往對生活垃圾分類的誤解，讓大家知道我們的分類沒有白費(fèi)?！盉13

在管理限度方面，政策執(zhí)行者對居民生活垃圾分類的執(zhí)法力度有限。事實(shí)上，由于執(zhí)法必須有法可依，而管理?xiàng)l例列舉的事項(xiàng)有限，執(zhí)行者又難以取證，所以生活垃圾分類的執(zhí)法實(shí)踐并未與法規(guī)條文對應(yīng)，對居民執(zhí)法僅為個(gè)案，這也帶來很高的執(zhí)法成本。由于政策條文并未明確規(guī)定采取“樓道撤桶”的措施，據(jù)某區(qū)城管執(zhí)法局相關(guān)工作人員反映，“有的物業(yè)可能會(huì)存在慢作為甚至不作為，還有可能會(huì)引起業(yè)主的反對”B14。在街道的執(zhí)法檢查更多地面向公共機(jī)構(gòu)和其他單位的情況下，行動(dòng)個(gè)體受到的法律約束力仍然有限，如居民在受訪中提到，“我對生活垃圾的處理分兩種情況，在有要求需要生活垃圾分類的區(qū)域我會(huì)自覺地進(jìn)行生活垃圾分類，在沒有要求生活垃圾分類的區(qū)域就沒有”B15，“隨處扔垃圾的情況仍然普遍存在，即使把垃圾扔到定點(diǎn)投放桶后，還需要清潔員重新分類。特別是疫情期間，生活垃圾分類成為一紙空文，小區(qū)物業(yè)也沒有人力物力進(jìn)行監(jiān)管，業(yè)主也不自覺了”B16。

在垃圾強(qiáng)制分類以前，廣州市通過倡導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)，逐步強(qiáng)化居民的生活垃圾分類意識(shí)，為現(xiàn)在政策的強(qiáng)制推行打下了較好的基礎(chǔ)，但是居民的參與率還需要通過有效的外部約束進(jìn)行提升。值得注意的是，各區(qū)由于生活垃圾分類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)存有差異，生活垃圾分類體系建設(shè)的進(jìn)度并不統(tǒng)一。同時(shí)，沒有物業(yè)管理的小區(qū)更是成為管理和監(jiān)督的漏洞，居民在生活垃圾分類問題上的認(rèn)知與行動(dòng)還需要通過繼續(xù)完善政策設(shè)計(jì)予以提升。

生活垃圾分類政策執(zhí)行模式從引導(dǎo)走向強(qiáng)制，這一轉(zhuǎn)變凸顯強(qiáng)制性工具在中國場景的適用性和不斷優(yōu)化的政策執(zhí)行模式。首先，作為我國城市管理中的重要公共政策，生活垃圾分類全面推行的首要之務(wù)是理順部門職責(zé)關(guān)系，提高基層治理能力，整合各方主體力量，完善基層治理能力。其次，需要在正確處理政府和市場關(guān)系的基礎(chǔ)上探索市場化運(yùn)作機(jī)制，積極支持相關(guān)環(huán)保企業(yè)加入生活垃圾分類工作中，加快生活垃圾分類的推進(jìn)力度。最后，需要完善政策設(shè)計(jì)，在政策執(zhí)行的不同階段，精準(zhǔn)回應(yīng)居民多元化的服務(wù)需求。充分利用參與主體的多元性和政民關(guān)系的平等性，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高政策工具的執(zhí)行效度，達(dá)到公共政策的預(yù)期目標(biāo)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

②訪談資料GOVL20200227。

③訪談資料GOVG20200911。

④訪談資料GOVL20200227。

⑤訪談資料GOVG20200911）。

⑥訪談資料GOVC20200223。

⑦訪談資料GOVL20200227。

⑧訪談資料GOVL20200227。

⑨訪談資料GOVG20200911。

⑩訪談資料CTZNW20200222。

B11訪談資料CTZNW20200222。

B12訪談資料GOVJ20200302。

B13訪談資料CTZNW20200222。

B14訪談資料GOVC20200223。

B15訪談資料CTZNA20200219。

B16訪談資料CTZNS20200217。

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