史博文

摘 ? 要：ADR（替代性糾紛解決機(jī)制）是PPP爭(zhēng)議解決的重要路徑，合意型ADR作為ADR的一種類型，包括調(diào)解和再談判（或協(xié)商）兩種機(jī)制。由于合同特性、政府守約意識(shí)和第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)的缺乏等因素不利于合意型ADR在PPP爭(zhēng)議解決中的適用，其深層原因在于合同定性不明、合同周期長(zhǎng)，以及合同具有涉他性等。在PPP爭(zhēng)議解決中要推行合意型ADR機(jī)制：一方面，相關(guān)制度或PPP合同中要規(guī)定發(fā)生爭(zhēng)議后的再談判（或協(xié)商）機(jī)制，包括再談判條件、政府組織機(jī)構(gòu)調(diào)整等;另一方面，構(gòu)建PPP爭(zhēng)議的調(diào)解機(jī)制，包括調(diào)解適用的范圍與條件、建立獨(dú)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解制度等。

關(guān)鍵詞：PPP;糾紛解決;合意型ADR;合同糾紛;違約

ADR，即“替代性糾紛解決機(jī)制”（全稱為Alternative Dispute Resolution），是指上世紀(jì)世界各國(guó)在訴訟解決爭(zhēng)議糾紛的制度基礎(chǔ)上，摸索出的訴訟外解決糾紛的路徑或程序的總稱。對(duì)糾紛解決方式分為“合意型”與“決定型”的觀點(diǎn)，最早起源于日本學(xué)者棚瀨孝雄。根據(jù)其依照是否有“第三方拘束力”來(lái)進(jìn)行劃分的理論，ADR按照其運(yùn)行方式應(yīng)分為兩類：合意型ADR與決定型ADR。合意型ADR是指基于雙方真實(shí)意思表示一致而達(dá)成的訴訟外糾紛解決機(jī)制，如再談判（協(xié)商）與調(diào)解;決定型ADR指的是由具有優(yōu)勢(shì)地位與權(quán)力的第三方主體居中裁判以解決糾紛的訴訟外糾紛解決機(jī)制，如行政裁決行為、仲裁行為、專家裁決等等。隨著PPP項(xiàng)目庫(kù)啟動(dòng)清理之后，PPP合同糾紛逐漸增多，ADR成為解決PPP合同糾紛的重要機(jī)制。由于篇幅所限，本文主要研究合意型ADR，僅限于協(xié)商（或再談判）和調(diào)解這兩種ADR。

一、問題提出

（一）合意型ADR之范圍界定

首先，合意型ADR與訴訟糾紛解決機(jī)制有本質(zhì)的不同，是利用非訴手段解決糾紛的制度選擇，是通過非司法途徑解決PPP糾紛。訴訟期間，在法官主持下的調(diào)解就不屬于本文所研究的合意型ADR。其次，合意型ADR不同于決定型ADR。在ADR理論范圍中，合意型ADR與決定型ADR也存在本質(zhì)區(qū)別，其主要區(qū)別在于解決糾紛的路徑存在差異，決定型ADR的運(yùn)行模式?jīng)Q定了其必須存在一個(gè)第三方主體，該主體在PPP糾紛中擁有超越各方當(dāng)事人地位的權(quán)力，其做出的裁決或決定對(duì)PPP各方當(dāng)事人須具有約束力或強(qiáng)制力，否則決定型ADR則名存實(shí)亡;而合意型ADR不需要這種超越各方當(dāng)事人地位的主體存在，只需各方當(dāng)事人達(dá)成合意，簽署具有法律效力的相關(guān)文書，即糾紛解決完畢。相對(duì)于決定型ADR，合意型ADR靈活性的優(yōu)勢(shì)更為顯著，各方當(dāng)事人可以為自己的利益據(jù)理力爭(zhēng)，最后在各方訴求底線之上達(dá)成一份相對(duì)公正的具有法律效力的協(xié)議，使糾紛主體利益在互相妥協(xié)的前提下達(dá)到有限最大化。另外，合意型ADR節(jié)約了解決糾紛所耗費(fèi)的財(cái)政資源與社會(huì)資源，由糾紛主體互相交換意見、互相做出妥協(xié)，避免了具有超然地位的第三方主體的加入與決斷，不僅節(jié)約了資源也維護(hù)爭(zhēng)議雙方良好關(guān)系，最終使PPP各方當(dāng)事人的利益得以最大程度的保障。

合意型ADR包括兩種基本的糾紛解決路徑：其一，PPP糾紛解決的再談判（或協(xié)商）機(jī)制。所謂PPP再談判，指的是經(jīng)過對(duì)前一談判內(nèi)容進(jìn)行歸納總結(jié)之后進(jìn)行的新一輪談判階段，簡(jiǎn)稱再談判，是對(duì)前期談判進(jìn)程的繼續(xù)，也是深入談判的開端。因此，再談判會(huì)更緊張，難度更大。協(xié)商是政府與社會(huì)資本方對(duì)雙方爭(zhēng)議進(jìn)行溝通、商討，最終以妥協(xié)方式解決糾紛。由于PPP合同的長(zhǎng)期性，其再談判或協(xié)商主要發(fā)生合同履行過程中，因合同約定不完整、客觀條件發(fā)生重大變化或當(dāng)事人機(jī)會(huì)主義行為等原因，需要協(xié)商變更PPP合同或相關(guān)融資、采購(gòu)、施工、擔(dān)保等協(xié)議的內(nèi)容。由此可以看出，PPP再談判發(fā)生的條件是客觀情況發(fā)生改變，可能出現(xiàn)需要變更合同的事由，需要通過談判協(xié)商的手段來(lái)變更合同。其二，PPP糾紛解決的調(diào)解機(jī)制。所謂調(diào)解機(jī)制，即PPP項(xiàng)目各方當(dāng)事人發(fā)生糾紛之后，需要一個(gè)第三人來(lái)居中斡旋，平衡各方利益，最終達(dá)成保證各方利益最大化的具有法律效力的文件（如調(diào)解協(xié)議），以此來(lái)約束各方當(dāng)事人執(zhí)行。調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)在于以兼具柔性與剛性的手段來(lái)解決糾紛。調(diào)解柔性體現(xiàn)于糾紛解決的“可談判性”;調(diào)解剛性體現(xiàn)于一旦雙方達(dá)成有效的調(diào)解協(xié)議，對(duì)雙方都具有約束力，一旦違反將承擔(dān)不利后果。

（二）合意型ADR在我國(guó)適用的現(xiàn)實(shí)困境

合意型ADR在我國(guó)歷史悠久，體系完備，但過往的經(jīng)驗(yàn)適用到PPP爭(zhēng)議解決領(lǐng)域，會(huì)陷入諸多的現(xiàn)實(shí)困境。

1.適用合意型ADR在我國(guó)存在現(xiàn)實(shí)需求與適用難題之間的矛盾。一方面，PPP合同具有長(zhǎng)期性與不完整性決定PPP項(xiàng)目存在適用ADR的現(xiàn)實(shí)需求。合同條款的明確約定可以避免某些糾紛的發(fā)生，盡管詳細(xì)具體的合同條款的確可以起到避免糾紛的作用。然而，PPP合同一般都是長(zhǎng)期合同（如10年、30年或50年等等），而且再詳盡的合同都具有不完整性。格羅斯曼、哈特和莫爾共同創(chuàng)立的“不完全契約理論”認(rèn)為，有限理性人簽訂的契約囿于其歷史性，特定社會(huì)性等綜合原因，合同條款總是不完整的，需要后續(xù)履行過程中加以修補(bǔ)和完善。陳婉玲教授認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同是典型的長(zhǎng)期合同，在履行期間具有強(qiáng)烈的不確定性。在PPP項(xiàng)目如此長(zhǎng)的時(shí)間跨度之中，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，社會(huì)狀況、政府政策乃至自然環(huán)境可能面臨明顯改變，此時(shí)若嚴(yán)格恪守PPP合同當(dāng)事人在幾十年前簽訂的合同，無(wú)疑是不合時(shí)宜的，對(duì)當(dāng)下合同內(nèi)容的履行產(chǎn)生阻礙。由此可能產(chǎn)生糾紛風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，我國(guó)大量PPP合同對(duì)ADR適用性條件的約定欠缺科學(xué)性。合意型ADR的適用需要當(dāng)事雙方在訂立合同之時(shí)就對(duì)ADR的適用條件進(jìn)行具體詳盡的規(guī)定，否則可能帶來(lái)隱性違約泛化問題。如PPP合同履行過程中，當(dāng)事一方肆意啟動(dòng)再談判機(jī)制，否定自己在訂約之時(shí)做出的承諾，降低項(xiàng)目工程效率，造成資源浪費(fèi)，也不符合合約理論“在合約無(wú)法繼續(xù)履行的前提下對(duì)其進(jìn)行再設(shè)計(jì)，以此提高經(jīng)濟(jì)效率”的初衷。實(shí)質(zhì)為披著啟動(dòng)“再談判”機(jī)制之皮，行違約行為之實(shí)。

2.政府守約意識(shí)淡薄，再談判缺乏良好的運(yùn)行土壤。雖然早在2006年，黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中第一次明確指出“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。但由于我國(guó)從高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“政府本位”思想在PPP合作過程中仍然存在。個(gè)別地方政府不是以“服務(wù)者”自視，這種情況的存在極易造成在PPP項(xiàng)目中政府毀約的現(xiàn)象發(fā)生。政府在PPP項(xiàng)目中的毀約，一方面是其服務(wù)型理念缺失，另一方面也是政府行政效率低下的表現(xiàn)。再談判的前提是PPP合同雙方不約而同地將對(duì)方視為平等的合同主體，這是合同再談判的核心要素，而政府毀約釋放出的信號(hào)表明我國(guó)PPP項(xiàng)目再談判爭(zhēng)議解決方式發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

3.缺乏專業(yè)而中立的第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)。調(diào)解作為PPP合同爭(zhēng)議解決手段中不可缺少的一部分，其對(duì)調(diào)解者的專業(yè)要求是非?？量痰?。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)狀況也日新月異，政府需要提供的公共服務(wù)具有數(shù)量多、種類繁、質(zhì)量?jī)?yōu)的特點(diǎn)，就種類來(lái)說，政府提供的公共服務(wù)涉及到社會(huì)生活的方方面面：公路、綠化、污水處理、交通工具等等不勝枚舉，每一類公共服務(wù)都具有相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)性。就中立性來(lái)說，調(diào)解機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立于政府體系之外的機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免出現(xiàn)政府“既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員”的狀況，且調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于平衡雙方乃至三方（包括消費(fèi)者）的利益，避免政府利用其強(qiáng)勢(shì)地位在調(diào)解中損害社會(huì)資本方合法權(quán)益的情況發(fā)生，因此調(diào)解機(jī)構(gòu)必須具有一定的獨(dú)立性，其獨(dú)立性的根本就在于財(cái)務(wù)的獨(dú)立。PPP合同發(fā)生爭(zhēng)議后，合同雙方訴諸調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)就提出了極高的專業(yè)要求與中立地位的要求，但我國(guó)目前缺乏這樣的調(diào)解機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP合同爭(zhēng)議適用調(diào)解方式解決糾紛而言，是一個(gè)迫在眉睫的問題。

二、合意型ADR適用困境之原因探究

（一）合同屬性原因

PPP項(xiàng)目的法律關(guān)系實(shí)質(zhì)為以政府和社會(huì)資本方作為當(dāng)事人的合同關(guān)系，雙方當(dāng)事人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)糾紛的根源也在于其簽訂的PPP合同，因此，討論ADR在我國(guó)的適用困境，首先要重視產(chǎn)生糾紛的根本問題，即合同問題。

1.合同定性不明

要解決PPP合同爭(zhēng)議問題，確定PPP相關(guān)協(xié)議的合同性質(zhì)是首先要解決的重要問題，原因在于合同性質(zhì)的確定會(huì)對(duì)糾紛機(jī)制的適用產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，影響甚大。目前學(xué)界大致有四種學(xué)說，第一種學(xué)說認(rèn)為PPP合同是行政合同，第二種觀點(diǎn)認(rèn)為PPP合同是民事合同，第三種觀點(diǎn)認(rèn)為要根據(jù)PPP合同爭(zhēng)議的相關(guān)內(nèi)容來(lái)確定適用民事領(lǐng)域糾紛解決方式還是適用行政領(lǐng)域糾紛解決方式。第四種觀點(diǎn)PPP合同是公私混合合同，兼具民事合同與行政合同雙重屬性。1在立法實(shí)踐中，PPP合同屬性也沒有一致的明確規(guī)定，給PPP爭(zhēng)議適用ADR帶來(lái)了困境。首先，PPP合同是何性質(zhì)決定了合同當(dāng)事人的地位問題，若PPP合同是行政協(xié)議，則雙方當(dāng)事人一方為行政主體，另一方為行政相對(duì)人，雙方從根本上法律地位不平等，在地位不平等時(shí)很難實(shí)現(xiàn)“合意”;若PPP合同是民事合同，則合同雙方是平等的民事主體。其次，PPP合同是何性質(zhì)決定了合同爭(zhēng)議時(shí)的糾紛解決機(jī)制如何實(shí)施的問題，若PPP合同是民事合同，則可以順理成章地適用合意型ADR解決合同糾紛;若PPP合同為行政協(xié)議，則合意型ADR的適用存在法律困難，我國(guó)法律雖規(guī)定了有條件地行政和解與行政調(diào)解，但行政調(diào)解適用的條件卻十分苛刻，行政和解更是暫無(wú)法律依據(jù)。隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的發(fā)展，各地雖出現(xiàn)了一些“行政和解”的案件，如“上海市高院創(chuàng)建行政和解機(jī)制”，2006年山東省各級(jí)人民法院審理行政案件19924件，經(jīng)行政主體與行政相對(duì)人和解，相對(duì)人撤訴案件為9368件，和解撤訴率為47%，2但事實(shí)上我國(guó)對(duì)行政和解并沒有立法，也沒有形成制度依據(jù)，因此行政和解與行政調(diào)解制度的實(shí)施存在法律困難。綜上所述，合同定性不明是阻礙合意型ADR在PPP合同中適用的根本原因。

2.合同周期長(zhǎng)

PPP合同大多涉及本應(yīng)政府提供的社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由于政府獨(dú)立提供公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能具備財(cái)政緊張、效率低下、管理落后等弱點(diǎn)，因此與社會(huì)資本合作，吸收社會(huì)資本的雄厚資金與先進(jìn)管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等特點(diǎn)。PPP合同存續(xù)期限動(dòng)輒幾十年的時(shí)間跨度，期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變化、政策導(dǎo)向等外部原因變化多端，極易導(dǎo)致合同發(fā)生情勢(shì)變更，影響合同順利履行，引發(fā)合同糾紛。對(duì)于地方政府而言，政府官員的在任穩(wěn)定性相對(duì)較弱，過長(zhǎng)的合同周期容易出現(xiàn)“新官不理舊賬”的問題，踢皮球、互相推諉扯皮的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，社會(huì)資本方的合法權(quán)益難以通過與地方政府的合意型ADR得到良好的制度保護(hù);另一方面，PPP項(xiàng)目成本耗資巨大，合同爭(zhēng)議得不到妥善解決，造成工程廢止或長(zhǎng)期停工，易造成巨大的社會(huì)資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.合同涉他性

PPP合同的合同主體一般是政府與社會(huì)資本雙方，但由于PPP合同所涉及的項(xiàng)目是公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府職能，因此PPP合同天然地帶有涉他性，即PPP合同利害關(guān)系人包括政府、社會(huì)資本方以及公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施惠及的消費(fèi)者與使用者。當(dāng)PPP合同產(chǎn)生糾紛時(shí)，政府與社會(huì)資本作為合同當(dāng)事人，天然地具有糾紛當(dāng)事人的資格，而與PPP項(xiàng)目利害關(guān)系最大的消費(fèi)者，往往在糾紛處理過程中處于不被重視的地位。這種情況的發(fā)生容易造成一些棘手的問題：一方面，在適用合意型ADR解決PPP合同糾紛的過程中，由于合同第三方，即消費(fèi)者的法律地位難以確定，其作為合同的利害關(guān)系人的利益無(wú)法妥善保護(hù)，甚至政府與社會(huì)資本的“合意”侵害了消費(fèi)者利益。另一方面，PPP項(xiàng)目的標(biāo)的物一般都是大型的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)系統(tǒng)，涉及消費(fèi)者數(shù)量巨大。當(dāng)合同雙方發(fā)生糾紛時(shí)，消費(fèi)者作為PPP合同最大的利害關(guān)系方數(shù)量龐大，難以準(zhǔn)確而充分地表達(dá)其意見，政府的意見有時(shí)難以代表所有消費(fèi)者的意見，也阻礙合意型ADR在PPP領(lǐng)域?qū)嵤┑闹匾颉?/p>

（二）制度原因

1.再談判（再協(xié)商）啟動(dòng)條件和機(jī)制缺失

從20世紀(jì)末至本世紀(jì)初，我國(guó)政府與民營(yíng)資本合作第一項(xiàng)目——刺桐大橋建設(shè)項(xiàng)目開始，十幾年的時(shí)間，PPP模式在我國(guó)歷經(jīng)了由野蠻生長(zhǎng)至近年逐漸規(guī)范的發(fā)展過程，尤其在以92號(hào)文3與192號(hào)文4頒布之后，政府要求清退、整改部分不符合規(guī)范的PPP項(xiàng)目，因此，我國(guó)PPP項(xiàng)目合同面臨大量的再談判需求，但與此相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)再談判啟動(dòng)條件與機(jī)制的缺失。我國(guó)PPP合同在漫長(zhǎng)的履約過程中，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重大變遷，難免會(huì)出現(xiàn)合同簽訂時(shí)未能預(yù)料到的、導(dǎo)致情勢(shì)變更的情況，從理論上講，這時(shí)為了避免糾紛的發(fā)生，順利履行合同，政府方與社會(huì)資本方應(yīng)進(jìn)行一次以修改合同部分條款為目的的再談判（或者發(fā)生爭(zhēng)議后的再協(xié)商），我國(guó)《合同法》也給出了相關(guān)依據(jù)5，但具體實(shí)務(wù)中，再談判的啟動(dòng)卻難上加難。阻礙再談判啟動(dòng)的因素兩種：其一，發(fā)生情勢(shì)變更后，修改合同可能損害某一合同當(dāng)事方的利益。政府訂立合同的根本目的在于以最小的代價(jià)換取社會(huì)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而社會(huì)資本方訂立此合同的根本目的在于盈利，PPP合同的雙方當(dāng)事人訂立合同的根本目的的沖突，決定了其行為模式可能會(huì)產(chǎn)生不和諧的影響。如在發(fā)生情勢(shì)變更后，政府對(duì)合同約定范圍內(nèi)公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施需求減小，其可能會(huì)提出縮短特許經(jīng)營(yíng)期限的訴求，而這個(gè)訴求恰好妨礙了社會(huì)資本方賺取利潤(rùn)，違背社會(huì)資本方參與投資的初衷。其二，啟動(dòng)再談判缺乏合同依據(jù)，我國(guó)目前訂立PPP合同幾乎沒有訂立“可變條款”的習(xí)慣，導(dǎo)致合同確定性有余而靈活性不足，當(dāng)雙方簽訂合同時(shí)，沒有將未來(lái)發(fā)生情勢(shì)變更后，如何變更合同、以及變更合同的條件與范圍等條款納入合同約定，這無(wú)疑為將來(lái)變更合同、啟動(dòng)再談判增加了風(fēng)險(xiǎn)與難度。

2.專門調(diào)解機(jī)構(gòu)與制度缺乏

調(diào)解模式在合意型ADR中占有半壁江山的地位，其優(yōu)勢(shì)就在于在合同雙方都做出一定程度上，在利益底線之上的妥協(xié)與讓步的時(shí)候，達(dá)成雙方合意且具有法律效力的可執(zhí)行性文件，確定雙方權(quán)利義務(wù)，節(jié)約司法資源與當(dāng)事人的時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本，從而有效地解決社會(huì)糾紛，提高糾紛解決效率。但調(diào)解模式在PPP合同糾紛的應(yīng)用中有其特殊性，也決定了在PPP合同糾紛中，現(xiàn)階段的調(diào)解模式在適用方面存在著局限性。我國(guó)廣泛適用調(diào)解制度的領(lǐng)域?yàn)槊袷录m紛解決領(lǐng)域，之所以在民事糾紛領(lǐng)域適用調(diào)解具有極強(qiáng)的適應(yīng)性，原因在于在民事糾紛中，雙方當(dāng)事人地位平等，是平等主體，任何一方主體都不具有地位上的優(yōu)越性，因此雙方更容易地坐在談判桌前為自身的利益據(jù)理力爭(zhēng)，而在PPP合同糾紛中，一方主體為政府部門等行政主體，行政主體社會(huì)地位與資源調(diào)控能力天然高于一般民事主體，行政主體的地位優(yōu)越性為適用調(diào)解解決糾紛帶來(lái)了困惑。主體的不平等性決定了要在PPP合同糾紛中適用調(diào)解，必須建立一個(gè)獨(dú)立于政府部門之外的第三方專門調(diào)解機(jī)構(gòu)——PPP糾紛專家調(diào)解委員會(huì)，同時(shí)通過立法與政府文件全方位地建立PPP合同糾紛調(diào)解機(jī)制，而PPP糾紛解決方面的問題目前并沒有引起有關(guān)部門的重視，相關(guān)的調(diào)解組織與機(jī)制的缺失導(dǎo)致在PPP合同糾紛過程中，調(diào)解制度適用前提是將PPP合同定義為民事合同，適用民事調(diào)解程序，而如前文所述，PPP合同定性問題在學(xué)界有較大爭(zhēng)議。一系列的問題導(dǎo)致調(diào)解制度在PPP合同糾紛解決領(lǐng)域沒有發(fā)揮充分的作用，而這一系列問題的關(guān)鍵所在，是缺乏專門的第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)與專門的PPP調(diào)解制度。

三、合意型ADR之再談判制度構(gòu)建

合意型ADR的大力推行，首先要構(gòu)建PPP合同爭(zhēng)議的再談判或再協(xié)商機(jī)制，涉及再談判的觸發(fā)條件、談判程序與政府組織機(jī)構(gòu)調(diào)整等問題。

（一）約定觸發(fā)再談判機(jī)制

在當(dāng)事雙方簽訂PPP合同時(shí)，適用合同柔性理論，約定相應(yīng)的“可變條款”，如合同可變更條件、可變更范圍及可變更幅度等。提高合同條款的開放性，為將來(lái)可能發(fā)生的情勢(shì)變更導(dǎo)致的合同再談判提供余地與合同依據(jù)。這種提前設(shè)定“可變條款”的方式在西方發(fā)達(dá)國(guó)家早有先例，如“早期警告”條款在英國(guó)工程施工合同中的大量使用。這種約定開放性條款的方式就有很強(qiáng)的科學(xué)性，原因在于PPP合同大多屬于超長(zhǎng)期合同類別，合同履行期限動(dòng)輒幾十年，在長(zhǎng)達(dá)幾十年的履行期限中，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的變化，刻板地要求合同雙方按照合同簽訂時(shí)的客觀條件履行合同，難免有些“刻舟求劍”的弊端，因此PPP合同的長(zhǎng)期性要求合同雙方在長(zhǎng)達(dá)幾十年的合同履行期限內(nèi)擁有通過再談判修改合同的機(jī)會(huì)，而約定“可變條款”的為合同雙方提供了這樣的機(jī)會(huì)。

（二）通過改變政府組織結(jié)構(gòu)建立科學(xué)的再談判觸發(fā)制度

通過改變政府組織結(jié)構(gòu)建立科學(xué)的再談判觸發(fā)制度，以此路徑來(lái)解決再談判觸發(fā)“名不正，言不順”的問題，分為兩個(gè)步驟：第一步，改變政府組織結(jié)構(gòu)，第二步，建立合理的再談判觸發(fā)制度。由于我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的高速發(fā)展與大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的地方負(fù)債已經(jīng)頻頻越過警告線，但基礎(chǔ)設(shè)施的完善建設(shè)之路仍然任重道遠(yuǎn)，此時(shí)若還將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)壟斷在政府手中，勢(shì)必會(huì)造成地方政府財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，從而導(dǎo)致社會(huì)問題的發(fā)生，由此現(xiàn)狀可知，利用PPP模式，使社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與提供社會(huì)公共服務(wù)中來(lái)是未來(lái)我國(guó)政府履行職能的不二選擇。因此，我國(guó)應(yīng)建立獨(dú)立于政府之外的PPP專項(xiàng)負(fù)責(zé)部門，由中央到地方，層層設(shè)立。以往我國(guó)的PPP項(xiàng)目由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，如中央的財(cái)政部，地方的財(cái)政廳與財(cái)政局，如此機(jī)構(gòu)設(shè)置有其優(yōu)越性，如減少行政成本等，但也有其弊端，如財(cái)政部門對(duì)PPP項(xiàng)目而言作用過于單一，僅僅是以出臺(tái)文件的形式參與PPP項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行過程少有涉及，尤其是爭(zhēng)議解決的環(huán)節(jié)。設(shè)立獨(dú)立于政府的PPP專項(xiàng)負(fù)責(zé)部門更具有科學(xué)性，首先，在此之前財(cái)政部門負(fù)責(zé)的PPP政策文件出臺(tái)部分工作，新的PPP專項(xiàng)負(fù)責(zé)部門完全可以勝任，與此同時(shí)，通過PPP專項(xiàng)負(fù)責(zé)部門，可以建立一系列的PPP糾紛解決制度，如再談判觸發(fā)制度，由于其本身獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外，因此其作為PPP合同的第三方，能夠起到公正審視合同糾紛的作用。就建立合理的再談判觸發(fā)制度而言，PPP專項(xiàng)負(fù)責(zé)部門可以確立定期審議制度，即在PPP合同簽訂后，每隔固定期限，都要從PPP合同數(shù)據(jù)庫(kù)中審查簽訂過的PPP合同，如出現(xiàn)明顯情勢(shì)變更，即以書面形式通知PPP合同當(dāng)事雙方，以便其采取再談判的形式變更合同，由于PPP項(xiàng)目主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)，所以PPP項(xiàng)目從來(lái)都不僅僅涉及當(dāng)事雙方的利益，而是涉及全社會(huì)消費(fèi)者的合法權(quán)益。因此在PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門認(rèn)定情勢(shì)變更程度已足以需要通過再談判的方式更改合同時(shí)，PPP合同雙方必須啟動(dòng)再談判機(jī)制，即通過賦予PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門一定的強(qiáng)制力，來(lái)保證PPP合同的順利履行，保護(hù)廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益與平衡各方利益。

四、合意型ADR之調(diào)解機(jī)制構(gòu)建

（一）調(diào)解在PPP糾紛解決中的適用范圍

調(diào)解制度作為PPP合同糾紛解決機(jī)制，其具有一定的適用范圍，在此范圍之內(nèi)，可以運(yùn)用調(diào)解制度解決糾紛。因此，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該以列舉加兜底條款方式明確PPP合同糾紛可適用調(diào)解的范圍。法律法規(guī)在明確范圍時(shí)，需要達(dá)到以下幾個(gè)條件：（1）雙方當(dāng)事人同意。雙方當(dāng)事人都有調(diào)解的意愿是調(diào)解制度的適用前提。（2）僅涉及合同標(biāo)的額與履行期限等可變因素，不涉及合同主要目的的糾紛。PPP合同具有合同周期長(zhǎng)、合同標(biāo)的額大、利害關(guān)系人眾多的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了若PPP合同主要目的發(fā)生更改，將會(huì)造成眾多利害關(guān)系人利益受損以及大量社會(huì)資源浪費(fèi)的情況，因此PPP合同的主要目的不可通過合同雙方合意而更改;隨著社會(huì)的快速發(fā)展，可能會(huì)發(fā)生某些客觀條件的情勢(shì)變更，因此針對(duì)合同標(biāo)的額與履行期限等約定，雙方可以根據(jù)客觀狀況、合同履行現(xiàn)狀、公共項(xiàng)目的盈虧情況來(lái)合意更改，這也就為調(diào)解制度在此范圍內(nèi)的適用創(chuàng)造了條件。（3）尚未經(jīng)過法院生效裁判的PPP合同糾紛。PPP合同發(fā)生糾紛一般有兩種糾紛解決方式：司法訴訟與ADR。調(diào)解屬于ADR機(jī)制的一種，若PPP合同當(dāng)事雙方發(fā)生糾紛后已訴諸法院，法院也已作出判決，則合同雙方須維護(hù)司法判決的確定力與公信力，雖在法院執(zhí)行程序中，當(dāng)事人可以達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議，但執(zhí)行和解理論上也屬司法訴訟范疇之內(nèi)，因此，為避免具有執(zhí)行力的文件發(fā)生沖突，造成混亂，法院已做出生效裁判的案件，不得再行調(diào)解。（4）調(diào)解結(jié)果不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

（二）調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立

在具體實(shí)施PPP合同糾紛調(diào)解機(jī)制方面，我們需要另辟蹊徑，不能局限于依賴法院對(duì)糾紛進(jìn)行裁判以及雙方對(duì)合同的再談判制度，第三人調(diào)解在PPP合同糾紛解決過程中同樣十分重要。其原因在于：首先，PPP合同定性問題學(xué)界尚無(wú)定論，且我國(guó)尚未設(shè)立專門的經(jīng)濟(jì)法院審理PPP合同糾紛，這些客觀條件為PPP合同糾紛訴諸法院帶來(lái)了巨大的困惑，各地方法院針對(duì)同一案件事實(shí)可能有不同的看法與裁斷，不利于維護(hù)司法權(quán)威;其次，在解決糾紛過程中，亦不可過度依賴雙方當(dāng)事人的再談判，原因在于PPP合同標(biāo)的額巨大，合同內(nèi)容通過再談判發(fā)生更改可能會(huì)對(duì)社會(huì)資本或政府方產(chǎn)生巨大的影響，若任由雙方自行協(xié)商，則易出現(xiàn)糾紛久拖不決的情況，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效率運(yùn)行。因此，調(diào)解制度在PPP合同糾紛解決領(lǐng)域內(nèi)至關(guān)重要，

建立完整的PPP合同糾紛調(diào)解制度，首先要建立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，即PPP專家調(diào)解委員會(huì)。該委員會(huì)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，由公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)專家與法學(xué)專家組成，原因在于PPP項(xiàng)目發(fā)生糾紛，不僅是單純的法律問題，在解決PPP合同糾紛的過程中，也不應(yīng)狹隘地陷入“法律沙文主義”。PPP項(xiàng)目工程巨大且項(xiàng)目領(lǐng)域跨度大，需要各行各業(yè)的相關(guān)專家在糾紛解決過程中提出建設(shè)性的意見，最終結(jié)合PPP合同具體項(xiàng)目的行業(yè)特征，遵循公平、效率的原則，在法律的范圍內(nèi)解決糾紛。

（三）調(diào)解制度的構(gòu)建

調(diào)解制度是PPP合同糾紛解決領(lǐng)域的重要制度之一，在目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域走向規(guī)范、法治、理性的過程中，構(gòu)建調(diào)解制度勢(shì)在必行。

1.設(shè)立PPP專家調(diào)解委員會(huì)，設(shè)立PPP糾紛解決ADR專家咨詢數(shù)據(jù)庫(kù)，廣泛吸納PPP有關(guān)行業(yè)專家人才，在解決PPP合同糾紛時(shí)，專家調(diào)解委員會(huì)將具有極強(qiáng)的專業(yè)性。

2.賦予專家調(diào)解委員會(huì)法律職權(quán)，其做出的調(diào)解書可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。想確立一個(gè)制度并保證其良好運(yùn)行，強(qiáng)制力是最強(qiáng)大的保證力量，若專家委員會(huì)做出的調(diào)解書沒有執(zhí)行力，就變成一紙空文，專家委員會(huì)無(wú)法充分行使其職能。賦予專家調(diào)解委員會(huì)做出的調(diào)解書可以申請(qǐng)執(zhí)行的權(quán)力是保證PPP合同糾紛調(diào)解機(jī)制確立的重要保證。

3.調(diào)解書與法院判決相沖突，由專家調(diào)解委員會(huì)與法院進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成，應(yīng)組織法院有關(guān)工作人員與專家調(diào)解委員會(huì)成員組織專家論證，合議決定。在PPP糾紛解決實(shí)務(wù)中，可能會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人既向?qū)＜艺{(diào)解委員會(huì)提出調(diào)解申請(qǐng)，又向法院起訴的情況，導(dǎo)致法院做出判決可能會(huì)出現(xiàn)與專家調(diào)解委員會(huì)做出的調(diào)解書相矛盾的狀況，此時(shí)應(yīng)由專家調(diào)解委員會(huì)與法官進(jìn)行協(xié)商決定，若協(xié)商不成，應(yīng)組織法官與專家調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行專家論證，最終合議決定。

4.在PPP合同糾紛解決過程中，應(yīng)將調(diào)解分為兩個(gè)階段：第一階段，結(jié)合PPP具體項(xiàng)目的行業(yè)特殊性，組織該行業(yè)相關(guān)專家與當(dāng)事人雙方調(diào)解出一個(gè)最為經(jīng)濟(jì)效率的調(diào)解方案;第二階段，由法學(xué)專家組成調(diào)解組，與當(dāng)事人雙方達(dá)成符合我國(guó)法律的調(diào)解方案，最終將兩個(gè)調(diào)解方案合二為一，取其精華，以達(dá)到公平與效率兼顧的目的。

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Abstract： ADR （alternative dispute resolution mechanism） is an important way to resolve PPP disputes. As a type of ADR， consensual ADR includes mediation and renegotiation （or negotiation） mechanisms. Because of the characteristics of the contract， the government's awareness of compliance and the lack of third-party mediation agencies， it is not conducive to the application of consensual ADR in PPP dispute settlement. The underlying reasons lie in the unclear nature of the contract， the long contract cycle and the other-related nature of the contract. On the one hand， the relevant system or PPP contract should stipulate the mechanism of renegotiation （or negotiation） after disputes occur， including the conditions for renegotiation， the adjustment of government organizations， etc. On the other hand， the mediation mechanism of PPP disputes should be constructed， including the scope and conditions of application of mediation， the establishment of independent mediation institutions and mediation systems.

Key words： PPP; dispute resolution; consensual ADR

責(zé)任編輯、校對(duì)：錢曉東