謝浩 鄭勤華 殷丙山

[摘? ?要] 《中國教育現(xiàn)代化2035》強調(diào)多元協(xié)同共治是教育治理體系現(xiàn)代化的重要模式?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的發(fā)展促進教育的重大變革，同時也推動了教育治理體系的革新。文章結(jié)合回歸論知識觀和公共治理理論，分析了“互聯(lián)網(wǎng)+教育”中知識主體多元化與治理主體多元化之間的天然聯(lián)系、差異與協(xié)調(diào)方式。研究發(fā)現(xiàn)，知識生產(chǎn)主體多元化和知識傳播主體多元化，為教育治理主體多元化提供了天然的基礎，同時也加劇了教育治理對象的進一步復雜化。針對以上研究發(fā)現(xiàn)，文章提出了構建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式的建議：首先需要堅持政府在教育治理中的主導地位，并借由大數(shù)據(jù)保證多元主體的全面在場;其次以知識主體多元化帶來的治理體系扁平化應對治理對象的復雜性;再次通過加強行業(yè)社會組織建設提升各類主體參與共治的積極性;最后知識主體的多元性為自治能力的提升帶來基礎性的保障。

[關鍵詞] 互聯(lián)網(wǎng)+教育; 治理理論; 回歸論知識觀; 多元共治模式; 自治

[中圖分類號] G434? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A

[作者簡介] 謝浩（1977—），男，四川成都人。講師，博士，主要從事終身學習、教育治理研究。E-mail：xiehao@bnu.edu.cn。

一、引? ?言

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中，對教育治理體系與教育治理能力的現(xiàn)代化提出了新要求;同年，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》中為教育治理體系改革提出了發(fā)展方向，即：依法治理、政府主導、學校自治、多元共治四個方向。從治理理論來看，從管理發(fā)展到治理，最為核心的變化就是治理主體的多元化;從“互聯(lián)網(wǎng)+教育”理論來看，互聯(lián)網(wǎng)時代的知識觀發(fā)生了本質(zhì)性的變化，其中知識生產(chǎn)和傳播主體出現(xiàn)了多元化的趨勢。治理理論和“互聯(lián)網(wǎng)+教育”理論都是教育治理體系現(xiàn)代化的基礎性理論，討論這兩個領域中“主體多元化”的聯(lián)系和區(qū)別，將對構建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式提供重要的理論依據(jù)。

二、中國治理理論的核心：政府主導下的多元主體

（一）治理理論源于西方，中國學派日漸成型

治理理論興起于上世紀90年代，詹姆斯·羅西瑙因出版《無政府的治理》被視為治理理論創(chuàng)始人之一，其指出：“治理是一種全新的公共管理機制，與傳統(tǒng)的統(tǒng)治有著重大區(qū)別，治理中從事管理活動的主體未必是政府，治理的實現(xiàn)并非依靠國家的強制力”[1]。格里·斯托克則提出五個論點，嘗試將治理理論系統(tǒng)化，包括：“一是治理的體制和主體來自政府但又不限于政府;二是治理模糊了社會和經(jīng)濟問題的邊界和責任;三是治理明確肯定在管理社會公共事務中各機構之間存在權力的依賴;四是治理的實現(xiàn)依賴于由多元主體構建的自主網(wǎng)絡;五是治理的權力源不再只是依靠政府的行政權力?！盵2]有學者對西方治理理論的誕生評論道：從其“出場的原初語境來看，強調(diào)國家退場是基本一致的訴求”[3]。

20世紀末我國政治學、管理學領域開始引入西方治理理論，俞可平在對西方系列治理理論進行介紹之后，將治理與統(tǒng)治的區(qū)別總結(jié)為兩點：首先二者的本質(zhì)區(qū)別就在于權威主體的不同，統(tǒng)治意味著政府是唯一的權威主體，但治理則是復合型的權威主體，包括公共機構、私營機構以及兩者之間的合作;其次權力運行的向度不同，統(tǒng)治的權力運行方向總是自上而下的，“治理則是一個上下互動的過程”，對公共事務的管理需要通過多方的合作、協(xié)商、博弈等方能實現(xiàn)[4]。

2013年，十八屆三中全會首次將“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”納入全面深化改革的總目標;2019年，十九屆四中全會通過《決定》，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸卫怼敝阅軌蛴梢粋€西方概念發(fā)展為中國的基本治國理念，根本還是依賴于治理理論中國學派的日漸成熟。中國治理理論的核心觀點主要集中在以下兩方面：一是必須堅持治理體系的國家邏輯，多元主體并不意味著“政府失靈”或“國家回退”，治理需要權威引領，否則各主體依然是一盤散沙，難以發(fā)揮合力，國家則是擔任這一權威引領角色的首選，正確發(fā)揮國家在治理體系中的權威引領作用，是“實現(xiàn)社會公正、提高市場效率、培育社會自治”的基礎性保障[3];二是集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構，即“在治權構成方面，呈現(xiàn)為執(zhí)政黨通過政治領導，在組織和意識形態(tài)層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系”，“從而實現(xiàn)了治理的主導性與基礎性、戰(zhàn)略性與常規(guī)性、績效合法性與程序正當性的有機結(jié)合”，同時“兼具治理彈性和功能機制的復合性”[5]。中國經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展、政府在面對緊急事件時的高效，用實踐證明了中國治理理論的科學性和先進性。

（二）政府主導下的多元協(xié)同是公共治理的基本范式

治理理論的研究范疇是由治理主體、治理對象、治理方式和治理過程四個部分組成，四個部分間的基本邏輯是：為應對治理對象的復雜化，需從根本上變革治理主體結(jié)構，并由此衍生出治理方式和治理過程的變化。因此，治理理論研究的核心或邏輯起點是關于治理主體結(jié)構的變革，變革的方向則是由“一元”到“多元”，從“集權”到“分權”。從學界的普遍認識來看，多元治理主體更加強調(diào)主體間地位的平等和治理中互動、協(xié)商和博弈的過程;多元共治的格局則是指由“政府、非政府組織、公民等各個子系統(tǒng)之間構成開放的整體系統(tǒng)”[6]，其中：非政府組織包括以企業(yè)為代表的市場性盈利組織，也包括各類非盈利的社會性組織;公民則既包括公民個體，也包括公民自發(fā)形成的群體性組織等。

教育治理屬于公共治理的范疇，教育本身強調(diào)對教育公平的價值追求，教育治理的對象也日益復雜化，因此，由教育行政管理向教育治理的轉(zhuǎn)型也成了發(fā)展趨勢。基于公共治理理論，教育學界也對教育治理展開了討論。關于教育治理主體多元化的內(nèi)涵，褚宏啟提出，教育治理的突出特征是多主體參與，涵蓋“政府部門、各種非政府組織、各種社會團體、私人部門、公民個人”等[7]。孟繁華等提出，教育公共治理需要建立“國家力量、市場力量和公民社會力量相互博弈和均衡的體制，其價值邏輯是重建良好的教育生態(tài)”[8]。基本與公共治理理論中涉及的治理主體范疇保持一致，即政府、市場、社會。具體包括：各級教育行政部門，在“簡政放權、厘清權責、創(chuàng)新監(jiān)管、減少過多干預”的改革中發(fā)揮其在治理中的主導作用[9];以學校為代表的公立機構，一方面需要除作為利益攸關方參與到協(xié)同共治中，另一方面也需要作出“從他治到自治，從依附到自主”的變革[10];以民辦學校、教育服務供給企業(yè)為代表的私營機構，除了在政府監(jiān)管和市場規(guī)律共同作用下發(fā)揮治理主體作用，也需要通過建立行業(yè)組織等方式形成合力，參與到教育公共治理當中;社會組織及個體，則是通過利益表達、智力支持等多種方式參與到教育治理中[10]。

第一個層面是教育治理對象由公立部門拓展到私營部門?！斗此冀逃分刑岢?，教育不再局限于“公共產(chǎn)品”范疇，其原因之一是“私營部門越來越多地參與教育” “私營部門參與教育的規(guī)模、范圍已滲透到教育事業(yè)的方方面面”[16]。市場化是滿足需求多樣化的重要路徑，私營部門參與到教育服務過程中，彌補了公立教育在滿足個性化需求方面存在的不足，包括：民辦學校、課外輔導機構、社會培訓機構、互聯(lián)網(wǎng)教育產(chǎn)業(yè)等，針對不同的群體、不同類型學習需求提供教育服務，市場化進程也逐漸證明完全市場化并非良性發(fā)展之路，同樣需要市場、政府和社會多元協(xié)同，方能實現(xiàn)私營教育服務機構的有效治理。因此，教育治理對象由單一的學校向私營部門的拓展，是教育治理對象復雜化的第一個層面。

第二個層面是治理對象由正規(guī)教育拓展到非正規(guī)、非正式教育。《反思教育》報告中對教育進行定義時指出，“教育可以理解為有計劃、有意識、有目的和有組織的學習”，既包括“一定程度制度化的正規(guī)教育和非正規(guī)教育”，也包括“雖然有意識和有計劃的、但其制度化程度較低的非正式教育”[16]。如果說正規(guī)教育發(fā)生場所為各級各類學校，非正規(guī)教育可能更多地發(fā)生在各類培訓機構，非正式教育則更為復雜，可能發(fā)生在工作場所、地方社區(qū)或日常生活中。知識主體的多元化，使得知識的傳播越來越多地發(fā)生在非正規(guī)、非正式教育和學習過程中，教育治理對象中非正規(guī)和非正式教育的占比將逐步增大，進一步帶來教育治理對象的復雜化。

第三個層面是教育治理對象由機構拓展到個人。“知識經(jīng)濟2.0”特征之一是：學習服務供給者將由機構逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人[17];回歸論知識觀中強調(diào)“基于互聯(lián)網(wǎng)，草根人群直接分享知識，使人類的智慧傳播不同于傳統(tǒng)的知識生產(chǎn)和知識傳播過程，具有時效性、豐富性、個性化等新特征”[11]。

回歸論知識觀中強調(diào)的多元知識主體，顯然存在知識主體同時兼具治理主體和治理對象的雙重身份，如學校、教育產(chǎn)業(yè)、提供教育服務的非營利性組織或個體等，這種身份重合的現(xiàn)象也是公共治理理論中強調(diào)“自治”的理論基礎。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式

公共治理理論中的多元協(xié)同共治與回歸論知識觀中的知識主體多元化相結(jié)合，為構建“互聯(lián)網(wǎng)+教育”多元共治模式提供了基礎。在討論前需要明確以下邊界：首先本文所提及“互聯(lián)網(wǎng)+教育”是泛指互聯(lián)網(wǎng)時代的教育，無論是當前的互聯(lián)網(wǎng)教育產(chǎn)業(yè)中推行的MOM模式（線上線下相融合），還是學校教育領域中利用互聯(lián)網(wǎng)“打破學校圍墻”的發(fā)展趨勢，很難以線上或者線下來作為教育類型的劃分界限，因此，“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的治理并非專門指代對某一種特殊類型教育的治理，而是泛指對互聯(lián)網(wǎng)時代的教育整體治理;其次，本文所構建的治理模式，側(cè)重于對治理主體、治理對象的討論，并通過分析其交互關系對治理方式進行了討論，但并未對技術層面的治理方法和過程進行系統(tǒng)化論述。

（一）政府主導下的多元主體協(xié)同：大數(shù)據(jù)的全樣本性保證決策時的多元主體在場

治理區(qū)別于統(tǒng)治的根本在于分權，但分權并不意味著完全的平均主義，中國治理理論已經(jīng)詳細闡述了“只有國家才能承擔治理體系中的權威角色，只有在國家的正確引領下才能激發(fā)各主體參與治理的動力，并發(fā)揮其協(xié)同治理的合力”[3]。因此，政府主導是多元協(xié)同治理的基本前提。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心就是要建立政府、市場、社會的協(xié)同機制：市場、社會通過參與式民主、協(xié)商式民主等多種形式，參與到政府的決策中;政府對市場的宏觀調(diào)控、政府對社會的治理創(chuàng)新則是形成三方協(xié)調(diào)互動的重要手段。

治理被認為是實現(xiàn)價值與效率的有效手段，也是治理所追求的基本精神。“以各種形式進行分權， 以實現(xiàn)行政過程中的民主決策和參與執(zhí)行， 以期價值得到維護;以各種治理方式及其組合應對治理對象的復雜、動態(tài)和多樣性質(zhì)， 以期效率的實現(xiàn)?！盵18]多元主體參與決策是對民主價值的追求，但充分協(xié)調(diào)多元主體的利益必然導致效率上的損失，公共管理理論也是在調(diào)和這對矛盾中不斷地發(fā)展和進步。從治理理論產(chǎn)生之初所倡導的“國家回退”，到“元治理”理論重新凸顯國家的地位，再到中國的成功實踐向世人展示國家治理現(xiàn)代化發(fā)展方向，都體現(xiàn)了治理對于價值和效率之間的最佳平衡點的追尋。

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為治理帶來了新的發(fā)展方向。有學者提出，“在過去的100 年間，政府機構設置經(jīng)歷了韋伯模式—新公共管理模式—數(shù)字治理模式這三種模式的變革”[19];大數(shù)據(jù)與公共治理之間“屬性或特點彼此契合、匹配，成為二者互動合作的內(nèi)在推動力，因此，大數(shù)據(jù)可以‘驅(qū)動這一輪公共治理變革，可推動治理理論的多元、協(xié)同、效能、善治目標”[20]。全樣本性是大數(shù)據(jù)的基本特性之一，所謂大數(shù)據(jù)的全樣本性是相對于抽樣數(shù)據(jù)而言，在傳統(tǒng)的治理過程中，利益攸關者利益述求表達機制多數(shù)都是通過抽樣調(diào)查的方式來完成，嚴謹?shù)某闃与m然能夠代表普遍性的利益，但由于調(diào)查工具本身的主觀性以及樣本數(shù)量的局限性，并不能將每一個利益攸關者的述求考慮到?jīng)Q策當中。大數(shù)據(jù)從來源上看，涵蓋了經(jīng)濟、社會等各個領域，從樣本數(shù)量上來看是全樣本的客觀數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)輔助下的決策是綜合來自市場或是社會、來自機構或是個體所有利益攸關者的信息，由此保障了多元治理主體在決策過程中的“虛擬在場”，既體現(xiàn)了治理過程中各主體的公平、協(xié)商、博弈，也降低了各主體“實際在場”的成本。因此，大數(shù)據(jù)驅(qū)動完美契合了治理追求價值與效率平衡的精神。

（二）應對治理對象的復雜性：知識主體多元化推動治理體系進一步扁平化

知識主體多元化帶來了教育治理對象的復雜化，在增加治理難度的同時，也為治理提供了機遇：“利用多元性，確認并重新理解社會分歧;建構多元性，以此拓展解決公共問題的路徑”[12]。管理體系的扁平化是應對管理對象復雜化的有效途徑之一，扁平化的組織體系是對傳統(tǒng)科層制結(jié)構的改革，是一種更加開放、高效的管理組織體系結(jié)構。

知識主體多元化推動了治理體系的扁平化。知識主體多元化意味著公眾獲取知識和信息的能力增強，由此促進公眾政治參與能力、政治對話能力、自我管理能力等全方位的增強，“這一趨勢將推動現(xiàn)代社會科層制管理形式逐漸轉(zhuǎn)向扁平型組織結(jié)構”[15]。知識主體的多元化，改變了傳統(tǒng)社會的金字塔型結(jié)構，精英與公眾間知識鴻溝的不斷縮小，公眾不斷具備了與精英對話的能力，公眾的政治理解能力、參政議政能力也將不斷增強，這也是最終能夠形成扁平化治理體系結(jié)構的基礎條件之一。

實現(xiàn)組織體系扁平化的另一個基礎條件則是信息通道的快捷和暢通。傳統(tǒng)科層制結(jié)構中，管理信息無論是從“塔尖”傳至“塔底”，還是自下而上的信息傳遞，都需要漫長的過程且伴隨著傳遞過程中的信息損耗?；ヂ?lián)網(wǎng)社會中，信息通信技術高度發(fā)達，社交媒體日新月異，都為治理體系扁平化創(chuàng)造了條件。無論是疫情期間中央召開17萬人共同參加的視頻會議，還是某國元首的“推特治國”，以及互聯(lián)網(wǎng)中的基層輿情登上“熱搜”，引起高層的快速反應等，都是典型的治理體系扁平化案例，管理信息精確、高速、高效地傳遞，金字塔壓平為老百姓與高層的直接對話，這種全新的治理體系是應對治理對象復雜性的有效措施。

（三）提升參與共治積極性：行業(yè)社會組織的發(fā)展是關鍵

在長期的治理實踐中，利益攸關者參與治理的意愿和能力一直是影響治理效果的重要因素，因此，激勵多元主體參與共治和提升其參政議政能力是治理能力現(xiàn)代化的重點和難點。在圖1中，企業(yè)和個體是各類主體中相對更難參與共治的主體，但它們作為教育服務的供給者，具體地參與到了一線教育實踐中，對于教育基層實踐、教育行業(yè)發(fā)展、乃至整個社會的學習生態(tài)具有直觀的認識和充分的發(fā)言權。針對企業(yè)可以加大自發(fā)的行業(yè)組織建設，針對個體則加大各類社會組織建設，通過“集體”的力量，能激發(fā)其參政議政的積極性，通過建言獻策、與政府對話、協(xié)商等多種方式，參與到教育公共治理中;另外，作為利益攸關方，機構和個體的發(fā)展權益需要通過各種渠道進行訴求表達，透過行業(yè)組織和社會組織也能規(guī)范訴求表達的方式、增加訴求表達的力度，使多元主體真正參與到“互聯(lián)網(wǎng)+教育”治理服務結(jié)構中[21]。

（四）提升自治能力：知識主體多元化提供基礎性保障

教育治理對象自治能力的不斷提升，不僅僅是教育治理能力現(xiàn)代化的重要表征，同時也是完善治理結(jié)構的基礎條件，進而推動教育治理體系現(xiàn)代化的進程。知識主體多元化帶來的教育治理對象復雜化，需要對象進一步加強自治而形成良好、自洽運行的復雜體系;知識主體多元化為機構或是個人教育治理對象，在政治理解、參政議政、自我發(fā)展等能力的提升方面提供了知識儲備;互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展、知識存儲的網(wǎng)絡化，逐漸形成了發(fā)達的社會網(wǎng)絡，機構、行業(yè)、個體通過自發(fā)形成的組織網(wǎng)絡將進一步提升其自治能力。

《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，“提升學校的自主管理能力”是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，就當前階段而言，具體可以包括以下措施：一是加強學校章程建設，創(chuàng)新章程實施的保障機制;二是推進學校管理層面的多元參與機制建設，社會公眾、家長、教師等多元主體應參與對學校事務的監(jiān)督、評價與問責;在依法治校的基礎上，逐步完善學校法律顧問制度與法律救濟制度，由此保障學校依法自主辦學的權益等[22]。

隨著人民對個性化教育需求的不斷增加，教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，包括營利性的民辦學校、社會培訓機構、校外輔導機構、在線學習供應商等，教育或?qū)W習服務市場從一種對公共教育事業(yè)的補充，逐漸壯大為不可忽視的教育力量。作為產(chǎn)業(yè)，其主要調(diào)整機制是市場競爭機制，同時作為專門提供教育服務的產(chǎn)業(yè)也應受到教育行政部門的監(jiān)管。另外，也應培育行業(yè)性的社會組織，一方面能提升與政府對話的地位，更好地參與到教育公共治理事務中;另一方面也通過加強行業(yè)自律，提升自治能力。

對于除機構以外提供教育、學習服務的個人，目前來看還屬于治理的“盲點”，無論是教育領域的立法或是教育行政的監(jiān)管都鮮有涉及。當然，目前大多數(shù)獨立提供教育、學習服務的個人都依附于互聯(lián)網(wǎng)平臺，均是在具體的平臺規(guī)則的約束下以及遵循某種商業(yè)模式規(guī)律下的個人行為。由于“與生俱來”的互聯(lián)網(wǎng)屬性，自發(fā)形成的社會組織網(wǎng)絡通過同行間或與平臺之間的協(xié)商與博弈，以此實現(xiàn)自治能力的不斷提升。

五、結(jié)? ?語

關于教育治理的研究，往往都是對公共治理理論向教育場域的直接遷移，實踐的創(chuàng)新高于理論的創(chuàng)新。通過對知識主體多元化與治理主體多元化這對概念的探析，在兩者互證的同時，實際也顯示出了互聯(lián)網(wǎng)時代教育治理理論的獨特邊界。知識主體多元化必然會影響到國家治理、公共治理以及社會治理的方方面面，但是知識主體是教育治理的專門對象，知識主體多元化將成為教育治理理論創(chuàng)新的突破口，成為教育治理實踐中結(jié)構性改革的切入點。

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