摘 要：2018年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，由此在全國范圍內(nèi)展開新一輪的掃黑除惡專項行動。為了確保掃黑除惡的力度、廣度、深度，地方政府及公安司法機關(guān)強化階段性業(yè)績評價，具體落實中均推出了系列工作考評辦法、考核細則，將掃黑除惡作為現(xiàn)階段的重點業(yè)務(wù)。個別考評體系中，掃黑除惡專項考核呈現(xiàn)出數(shù)量化、指標化的傾向。各地公安司法機關(guān)在辦理黑社會及惡勢力違法犯罪案件中，不僅應(yīng)重視效率與力度，及時懲處打擊黑社會惡勢力犯罪活動，更要注重依法辦案、統(tǒng)一標準認定黑惡犯罪活動。相關(guān)司法業(yè)務(wù)評價中，應(yīng)強化構(gòu)建科學合理的考評體系，實現(xiàn)對司法公正效果的追求。

關(guān)鍵詞：掃黑除惡;司法業(yè)務(wù)考評;指標考核

一、本輪掃黑除惡專項行動特征

2018年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，由此在全國范圍內(nèi)開展新一輪的掃黑除惡專項行動。本輪掃黑除惡從此前“打黑除惡”轉(zhuǎn)變而來，旨在同反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結(jié)合起來，實現(xiàn)對黑惡組織勢力、黑社會違法犯罪活動及基層微腐敗的根除肅清，呈現(xiàn)出力度前所未有、廣度前所未有、深度前所未有的明顯特征。

與歷次打黑除惡專項斗爭相比，本輪掃黑除惡前一階段的工作內(nèi)容與成果呈現(xiàn)如下主要特征。從打擊內(nèi)容上看，惡勢力活動成為主要整治對象。根據(jù)第一階段即2018年各地市發(fā)布的掃黑除惡“成績單”和相關(guān)案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計，除惡明顯超出打黑，部分地區(qū)惡勢力活動人數(shù)和犯罪案件在掃黑除惡案件的九成以上。這也與以往以黑社會性質(zhì)組織犯罪為主要打擊對象存在明顯區(qū)別。其次，在打擊領(lǐng)域方面，掃黑除惡范圍涵蓋全國，尤其加大基層黑惡勢力如鄉(xiāng)村惡霸等鏟除力度，防范基層公權(quán)力“保護傘”，同時關(guān)注突出行業(yè)領(lǐng)域。這也是本輪掃黑除惡與反腐敗背景下基層微腐敗整治相結(jié)合的重要特征所在。另外，在宣傳與預(yù)防方面都有更強的傾向力度。本輪掃黑除惡宣傳力度較大，特別強調(diào)對涉黑涉惡問題突出的重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點領(lǐng)域的聚焦與政策普及。此外在執(zhí)法活動中同樣加強易發(fā)行業(yè)與群體的監(jiān)督，注重以往違法活動線索的收集等，以實現(xiàn)“打早打小”的目的，徹底鏟除黑惡勢力的滋生土壤與誘發(fā)因素。

二、掃黑除惡司法業(yè)務(wù)考評現(xiàn)狀

本輪掃黑除惡專項行動中，一個較明顯的特征是多部門強化聯(lián)合合作。如此高強度、強部署的專項行動中，各級部門均非常重視對掃黑除惡行動的階段性成效評價。無論是國家政府機關(guān)還是公安司法系統(tǒng)，對本項工作均高度重視。自掃黑除惡專項行動部署以來，各部門在具體落實中推出的系列工作考核辦法、考核細則等被曝光在網(wǎng)上，部分單位對掃黑除惡實行單獨列項考核，多數(shù)部門將掃黑除惡工作作為現(xiàn)階段核心業(yè)務(wù)考核內(nèi)容。除了各級政府部門將掃黑除惡工作單獨列項考核以深化宣傳與加強業(yè)務(wù)評價，同時出臺系列考核指標參數(shù)及細則方案之外，公安司法機關(guān)同樣設(shè)立關(guān)于掃黑除惡辦案要求，重點打擊黑惡犯罪、黑社會團伙及黑社會犯罪大案要案的偵破。較為突出的例子是公安部發(fā)布的每年掛牌督辦重大黑社會犯罪案件目標。

科學合理且符合客觀規(guī)律的考評機制與目標體系是實現(xiàn)工作激勵、監(jiān)督落實的助推劑。然而在中央政策的強勢指引下，部分地區(qū)的政法領(lǐng)域在掃黑除惡工作中也存在異化的指標化等現(xiàn)象，從而使局部掃黑除惡工作出現(xiàn)急于求成的苗頭。具體表現(xiàn)為從移送黑惡線索、打擊黑惡涉案人數(shù)，到辦理黑惡犯罪案件數(shù)量等方面提出了數(shù)字化的工作指標。今年兩會期間，最高人民檢察院也正視回應(yīng)了掃黑除惡下指標問題。最高檢副檢察長孫謙表示，“最高檢在督查和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方對于‘掃黑除惡下指標了，比如要求縣公安局必須要辦幾個案子?！惫菜痉C關(guān)公開對掃黑除惡行動中下指標現(xiàn)象正面回應(yīng)，也顯示出對掃黑除惡辦案中司法業(yè)務(wù)考評工作的進一步關(guān)注與指導。司法業(yè)務(wù)考評尤其是刑事司法業(yè)務(wù)考評不僅要兼顧效率，更要注重對公平質(zhì)量的把握、指引。當前掃黑除惡工作作為公檢法司法業(yè)務(wù)考評的重點，科學合理且符合司法規(guī)律的業(yè)務(wù)考評體系對于掃黑除惡辦案標準統(tǒng)一同樣重要。關(guān)于指標考核問題的慎重考量也是預(yù)防程序瑕疵、保障辦案公平公正效果的必要手段。

三、“指標化”考核機制之利弊

為什么會有量化指標形式？說到指標人們必然會想起考評，隱藏在指標背后的是，往往基于以指標為重要依據(jù)的業(yè)務(wù)考評，我們也可以稱此類考核模式為“指標化考核制”。這種考核機制主要關(guān)注數(shù)字化目標，對于一些適合量化的工作任務(wù)，在工作落實之前下達各項數(shù)量化目標，任務(wù)結(jié)束后主要以實際完成的數(shù)字或比率與預(yù)期目標比對落差進行量化考評。最初這種模式被主要運用于公司生產(chǎn)與行政管理領(lǐng)域。具體到掃黑除惡工作指標化考評現(xiàn)象中，公檢法機關(guān)往往根據(jù)當?shù)厍闆r設(shè)置黑社會惡勢力等犯罪案件偵破辦理數(shù)量。尤其畸形的是，個別地區(qū)存在“一票否決式”的指標考核亂象。據(jù)報道，某省檢察長會議中明確指示，“今年內(nèi)每個基層檢察院至少要辦理一起涉嫌黑社會性質(zhì)組織犯罪案件或惡勢力犯罪集團案件，完不成的基層檢察院年終考核一票否決”。更甚者是，這種高強度、強計劃色彩的指標考評又呈現(xiàn)出短周期性。簡而言之就是在設(shè)置量化指標基礎(chǔ)上，又按月度、季度或更短期時間段進行一輪輪循環(huán)考評。

難以否認，一方面，在司法行政管理部分領(lǐng)域中，對于一些適合量化的工作任務(wù)下達指標或設(shè)置一定的指標幅度，能夠在一定程度上強化對司法人員的管理，提升司法執(zhí)法效率。以迅速落實政策目標，實現(xiàn)司法執(zhí)法效果。此外，后一階段司法程序的相關(guān)考評也能夠在一定程度上對前一階段行為標準與效率形成潛在制約。另一方面，單純從業(yè)務(wù)考核的角度看，部分地區(qū)在掃黑除惡中設(shè)置指標化考核形式或許初衷在于聯(lián)動各個部門，便于營造強烈的激勵機制和工作落實氛圍。然而我們必須要認識到，掃黑除惡不僅是一項重大的政治任務(wù)，更是一場嚴肅的司法活動。對于黑惡勢力的打擊，從公安機關(guān)到檢察院、法院，各個環(huán)節(jié)涉及到對黑社會組織與惡勢力集團的定性，對黑社會組織罪名及首要份子的判斷、以及違法與犯罪的界限等嚴格法律適用問題。盡管上文報道中所涉及的“一起”涉嫌黑社會性質(zhì)組織犯罪案件的目標在數(shù)量上并不算多，但是必須意識到，有的地區(qū)在一定時期或許仍存在沒有黑惡犯罪的可能。假如強硬預(yù)設(shè)并下達辦理涉黑涉惡案件指標，無異于“無中生有”，有違實事求是的辦案作風。況且各地法治環(huán)境與社會狀況有異，黑惡違法犯罪嚴重程度不一，因此，在考慮給該項工作下指標時必須運用法治思維，切實判斷指標化考核機制的采用是否必要、合理。“一票否決”式的考評，極易促使辦案人員把量化的指標作為工作的首要任務(wù)去完成，而忽視了工作質(zhì)量、社會效益與具體案件的公正性與程序性。

四、掃黑除惡需警惕下指標現(xiàn)象

作為一種運動型司法模式下的違法犯罪打擊行動，在如此高強度中央政策指引下，如果還是一味地采取指標化方式部署工作，這一過程必然會造成對程序性公正的沖擊。此外，各地區(qū)狀況不同，各部門之間辦案程序與標準也不同，而每一階段的執(zhí)法或司法屬性均差異明顯，關(guān)于掃黑除惡打擊工作的形式和內(nèi)容等方面同樣存在差異。如公安機關(guān)除了承擔偵破黑社會性質(zhì)犯罪這一重要刑事偵查職能外，還要負責打擊黑惡團伙違法行為，同時注重打擊惡勢力發(fā)展并兼具預(yù)防監(jiān)督與宣傳維穩(wěn)的任務(wù)，對該部門的工作標準與評價要求必然應(yīng)區(qū)別于其他機關(guān)。再者，指標化考核極易在部門之間形成傳導作用，一個機關(guān)設(shè)置指標規(guī)定就會給其他機關(guān)傳導壓力。例如，檢察院有辦案指標就會倒逼公安機關(guān)完成任務(wù)，有可能令其在證據(jù)搜集等關(guān)鍵環(huán)節(jié)倉促作結(jié)，造成證據(jù)鏈閉合瑕疵及程序風險。容易預(yù)見這就可能導致學界所警示的此輪掃黑除惡行動中呈現(xiàn)出“隨意擴大打擊面”、“不斷拔高”等現(xiàn)象。

進一步而言，掃黑除惡下指標問題暴露了少數(shù)領(lǐng)導干部和執(zhí)法司法辦案人員不良的政績觀，沒有意識到掃黑除惡作為一項嚴肅的司法運動所應(yīng)遵守的程序規(guī)則，必須避免“先入為主”的色彩。依指標落實任務(wù)，凸顯了在掃黑除惡工作中急于求成的形式主義作風，以及對于本輪行動內(nèi)在法治要求的歪曲。而除了基層區(qū)縣出具的工作成果之外，全國各省市也階段性地公開推出掃黑除惡“成績單”，成績單主要包括逮捕犯罪嫌疑人人數(shù)、打掉涉黑團伙和惡勢力犯罪集團個數(shù)、破獲刑事案件數(shù)等等。且不論各省陸續(xù)出臺的成績單是否帶有攀比性和競爭化的色彩，中央相關(guān)部門公布的掃黑除惡年度成績單同樣主要以數(shù)據(jù)為導向。其中包括打掉涉黑組織、繳獲槍支、一審判決涉黑涉惡被告人等數(shù)量。盡管成績單形式可以較為直觀地反映掃黑除惡的“成果”，但是完全以公開的數(shù)據(jù)為導向，就會給下級部門造成“數(shù)據(jù)壓力”，因而一定程度上誘導了掃黑除惡行動落實中的下達指標。

五、構(gòu)建科學考評體系，注重司法公正效果

剖析掃黑除惡指標化問題的深層次弊端，更值得人們警醒的是，指定辦案往往成為冤假錯案或者放縱犯罪的溫床。對于涉黑涉惡犯罪的打擊涉及黑惡罪名與犯罪特征的認定，《刑法》規(guī)定了組織、領(lǐng)導、參加黑社會性質(zhì)組織罪。掃黑除惡過程中對黑惡犯罪的打擊既包括黑社會性質(zhì)組織犯罪，又包括惡勢力犯罪，兩者存在區(qū)別。“惡勢力”本質(zhì)上并未發(fā)展成黑社會，所以惡勢力份子從事犯罪活動不可能構(gòu)成黑社會性質(zhì)組織犯罪，而可能構(gòu)成其他高發(fā)的共同犯罪，如聚眾擾亂社會秩序罪、非法經(jīng)營罪、尋釁滋事罪等多種罪名。故對于惡勢力團伙犯罪，應(yīng)當按照其實施的單個行為所構(gòu)成的具體犯罪進行處罰。由于兩者概念界限模糊，公安與司法機關(guān)受到打擊黑社會犯罪案件指標壓力的影響，在對證據(jù)、案件事實情節(jié)、犯罪特征程度的采納環(huán)節(jié)，極易將惡勢力違法犯罪甚至普通的共同犯罪、集團或單位犯罪認定成黑社會性質(zhì)組織犯罪，從而導致冤案、錯案發(fā)生，嚴重侵害公民權(quán)利。此外，法律規(guī)定黑社會性質(zhì)組織應(yīng)當同時具備組織特征、經(jīng)濟特征、行為特征、非法控制特征。其中組織特征和非法控制特征是較為明顯的重要特征，涉案人數(shù)的指標壓力容易使一般參與者或其他一般涉案人員被認定為黑社會犯罪的主要犯罪份子，以滿足黑社會罪名構(gòu)成特征和指標規(guī)定。更為極端的是，我們不得不提防掃黑除惡指標化規(guī)定可能形成 “放水養(yǎng)魚”的效應(yīng)。如提前順利完成指標，則對違法犯罪分子打擊時不會迅速收網(wǎng)、結(jié)案，形成預(yù)留以應(yīng)付下一階段的指標考評。如此，下指標的方式無論是實體上還是程序上，對于掃黑除惡之政治目標和司法效果都會產(chǎn)生一定的破壞作用。

結(jié)合指標化考核問題的深層反思，筆者認為，過分重視指標所產(chǎn)生的沉痛教訓在歷史上是存在的。人們反思嚴打時期的負面措施和冤假錯案的部分歸因，“下指標、定任務(wù)”的做法是最為詬病的。因此取消不合理的指標，是從科學管理和完善考評的角度來預(yù)防人為災(zāi)難發(fā)生的關(guān)鍵舉措。在2015年時，中央已逐漸重視司法領(lǐng)域指標化考評問題，中央政法各單位和各地政法機關(guān)當年對各類執(zhí)法司法考核指標進行全面清理，堅決取消刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理的考核項目。同年，最高人民法院也曾宣布取消對全國各高級人民法院的考核排名，并要求各高級人民法院取消本地區(qū)不合理的考核指標。同樣，針對本輪掃黑除惡亂象，我國檢察機關(guān)率先作出回應(yīng)。最高人民檢察院檢副檢察長孫謙針對指標現(xiàn)象與檢察系統(tǒng)工作談到，“如果真沒有黑社會，這不是把好人當成壞人給辦了？對于一個一般犯罪，也把他當成黑社會給辦了？這是不可以的?！薄按兜臅r候，必須弄清楚，不是黑社會的，就不能按照黑社會批捕。不是這個犯罪，就不能按照這個罪名起訴”，系列講話指示表現(xiàn)出對掃黑除惡定指標做法的否定態(tài)度。此外，最高人民檢察院也曾于2019年發(fā)布緊急通知，要求各地檢察機關(guān)必須嚴格把握逮捕和起訴標準。公開數(shù)據(jù)顯示2018年偵查機關(guān)以涉黑惡移送審查起訴，檢察機關(guān)不認定9154件，未以涉黑涉惡移送，依法認定2117件。由此數(shù)據(jù)對比表明在掃黑除惡刑事案件辦理中，有大量案件并未被檢察機關(guān)以涉黑涉惡案件認定移送。這進一步表明相關(guān)司法機關(guān)在涉黑涉案案件認定處理過程中統(tǒng)一司法標準，嚴格依據(jù)罪名特征與案件證據(jù)事實辦案的態(tài)度與行動。

總結(jié)而言，功利性的指標考核模式本身帶有不可磨滅的負面影響，而本輪掃黑除惡專項行動中的存在的下指標和指標化考核問題，不但暴露出司法形式主義之風遺存，而且有違法律程序和基本法治思維，更是冤假錯案和放縱犯罪的溫床。時至目前，為期三年的掃黑除惡專項行動已從全面開展的第一階段、縱深發(fā)展的第二階段轉(zhuǎn)向收尾攻堅的第三階段。從治標到治根的深水區(qū)、攻堅期，已經(jīng)經(jīng)歷對黑惡犯罪大規(guī)模全面整治后，就“深挖幕后、源頭鏟除”的現(xiàn)階段而言，必須更加嚴格正視指標化問題的弊端。結(jié)合工作轉(zhuǎn)向加快考評內(nèi)容的整合改變，堅決剔除下指標問題，依法避免“隱形指標”現(xiàn)象存在的可能，同時規(guī)范量化的工作內(nèi)容。掃黑除惡深挖階段辦案難度與周期相應(yīng)加大，應(yīng)減少攀比性的公開數(shù)據(jù)化的成績單，限制量化考評?？梢赃m度增加典型案例指導、工作報告和群眾打分評議等方式，實現(xiàn)考核的去層壓化、增強考核的激勵機制，構(gòu)建科學的掃黑除惡考評體系。另一方面，增強掃黑除惡專項斗爭的法治思維，并重視程序性制約對于部門內(nèi)部指標亂象能夠產(chǎn)生一定的遏制作用。根據(jù)中央政法委在去年12月全國掃黑辦專項會議上關(guān)于今年掃黑除惡行動的全面部署，2020年需要推進掃黑除惡專項斗爭從深挖根治向長效常治目標挺進。而要落實穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)則需要改進調(diào)整指標考核的工作機制，徹底剔除對涉黑惡人數(shù)或案件下指標何強攤派的現(xiàn)象。新時期在在涉黑涉惡案件深挖嚴懲行動面前仍要堅守司法底線，真正實現(xiàn)掃黑除惡辦案“不湊數(shù)、不拔高、不申訴、不糾偏”，使本次掃黑除惡專項行動經(jīng)得起歷史與人民的考驗。

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作者簡介：吳陽陽（1996——）女，漢族，河南周口人，單位：北京師范大學刑事法律科學研究院2018級碩士研究生，刑事訴訟法學專業(yè)，研究方向：刑事訴訟法學、刑事司法、證據(jù)法學;