傅艷

[摘?要]治理“小金庫”工作是建立健全預(yù)防和懲治腐敗體系、加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重大舉措，是推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的必然要求。 然而“小金庫”固有的隱蔽性和較強(qiáng)的利益驅(qū)動(dòng)決定了其治理的艱巨性和長期性，筆者通過參與高校“小金庫”的實(shí)際清理工作并經(jīng)過大量調(diào)研分析，總結(jié)了高?！靶〗饚臁钡某梢颍岢隽私⒔∪乐巍靶〗饚臁遍L效機(jī)制的方法及措施，從而達(dá)到完善高校內(nèi)部控制、懲防腐敗體系的目的。

[關(guān)鍵詞]高校 “小金庫”;內(nèi)部控制;長效機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.22.106

隨著高校教育體制的改革，高校辦學(xué)模式發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，收入渠道呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，特別是各種形式的政策性和有償服務(wù)收費(fèi)不斷增加，有些高校由于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制等管理制度不夠完善，滋生出大量“小金庫”，成為干部違規(guī)違紀(jì)甚至違法犯罪的經(jīng)濟(jì)根源，它不僅干擾高校正常的財(cái)經(jīng)管理秩序，還造成了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

筆者在參與學(xué)校的“小金庫”清理工作時(shí)，歸納總結(jié)了“小金庫”的表現(xiàn)形式及產(chǎn)生的深層次原因，為高校內(nèi)部控制視角下建立健全防治“小金庫”長效機(jī)制提供了有力支撐。

1高校“小金庫”的主要表現(xiàn)形式

（1）收入未上繳學(xué)校財(cái)務(wù)或未全額上繳。第一，截留、隱瞞各項(xiàng)創(chuàng)收收入。高校中有的部門或院系利用學(xué)校公共資源優(yōu)勢(shì)開展各種形式的培訓(xùn)班、同國內(nèi)外聯(lián)合辦學(xué)、提供科研服務(wù)及開發(fā)等，其收入款項(xiàng)未上繳學(xué)校財(cái)務(wù)或截留部分收入，成為學(xué)院或部門的“小金庫”。第二，資產(chǎn)處置出租收入。部分高校不遵守學(xué)校資產(chǎn)管理部門制度私自進(jìn)行資產(chǎn)處置和出租業(yè)務(wù)，所得收入未上繳學(xué)校財(cái)務(wù)。第三，通過提供科技服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收取費(fèi)用非經(jīng)營性教學(xué)科研資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)，即利用學(xué)校提供的科研、生產(chǎn)設(shè)備、儀器等向外提供測(cè)試、分析等收取資金設(shè)立的“小金庫”。第四，服務(wù)性及代收費(fèi)收入，如收取的圖書罰款、校園網(wǎng)費(fèi)、證件工本費(fèi)和停車費(fèi)等，高校有些職能部門利用有利條件將代收費(fèi)等服務(wù)性收入私藏為本單位“小金庫”。第五，將捐贈(zèng)的收入或贊助的固定資產(chǎn)直接納入部門“小金庫”。

（2）業(yè)務(wù)往來中各種形式的回扣款。高?；乜劭畲笾掠幸韵旅舾袠I(yè)務(wù)：圖書部采購圖書，教學(xué)部采購教材，學(xué)工部采購新生臥具、軍訓(xùn)服裝，設(shè)備部采購設(shè)備，校醫(yī)院采購藥品，基建部基建工程等回扣款。

（3）虛列支出設(shè)立“小金庫” 虛報(bào)勤工助學(xué)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)人數(shù)套取資金，或以假發(fā)票等非法票據(jù)虛列辦公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等支出，騙取資金設(shè)立的“小金庫”。

（4）違規(guī)收費(fèi)、罰款。利用自制或非正規(guī)渠道購置的發(fā)票收取手續(xù)費(fèi)、變賣收入、賠償費(fèi)等。

2?高?！靶〗饚臁眴栴}的根源成因

（1）財(cái)務(wù)制度不健全，監(jiān)督管理不到位。高校財(cái)務(wù)管理制度不健全或不完善而導(dǎo)致有些會(huì)計(jì)信息失真為滋生“小金庫”提供了適宜的環(huán)境。隨著我國高校招生規(guī)模的增大而引發(fā)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的拓展，相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度卻未能及時(shí)建立，學(xué)院的各種培訓(xùn)班收入、部門開發(fā)創(chuàng)收等各種預(yù)算外資金收支及審核方面缺少成熟的核算機(jī)制;學(xué)校內(nèi)部審計(jì)監(jiān)察的業(yè)務(wù)范圍越來越大，專業(yè)人員配置嚴(yán)重缺乏，致使監(jiān)督與控制作用得不到發(fā)揮，大部分高校均設(shè)置了審計(jì)、監(jiān)察部門，但作為發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用方面，其獨(dú)立性與權(quán)威性難以實(shí)現(xiàn)，在國有資產(chǎn)、專項(xiàng)資金等方面的內(nèi)部控制作用幾乎無法發(fā)揮。

高?！靶〗饚臁爆F(xiàn)象的存在，票據(jù)核算和管理上的漏洞也是造成“小金庫”的直接原因，票據(jù)作為財(cái)務(wù)收支和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，更是稅務(wù)審計(jì)、財(cái)政等檢查監(jiān)督的證據(jù)，有些高校沒有專人負(fù)責(zé)管理，缺乏完善的票據(jù)管理制度，管理混亂導(dǎo)致發(fā)出的票據(jù)沒有發(fā)放和回收的記錄備案，存根沒有定期進(jìn)行整理和核銷，更有甚者為謀一己私利，自制票據(jù)或開白條對(duì)外收取費(fèi)用，收入的款項(xiàng)不上繳學(xué)校財(cái)務(wù)。

高校的內(nèi)部審計(jì)基本是先離任后審計(jì)的格局，權(quán)力失去監(jiān)控，財(cái)務(wù)審計(jì)等監(jiān)督部門因?qū)Α靶〗饚臁笔譄o策，普遍采取姑息的態(tài)度，存在認(rèn)為私藏“小金庫”只要金額不大、旁人不知道，就不會(huì)有大問題，自然也就疏于監(jiān)管和防范，即便東窗事發(fā)，也只是退還違法所得錢了事，使得高?！靶〗饚臁比遮叿簽E。這樣內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督形同虛設(shè)，審計(jì)人員就獲取不了審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)所需相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論不真實(shí)。

（2）財(cái)經(jīng)法規(guī)、法制意識(shí)淡薄、政治觀念錯(cuò)誤是“小金庫”問題發(fā)生的根本原因。一方面，高校大部分的領(lǐng)導(dǎo)干部從教學(xué)科研崗位提拔的，相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理及法律法規(guī)知識(shí)缺乏;另一方面，有的領(lǐng)導(dǎo)是非觀念模糊，思想上僥幸心理作祟，想當(dāng)然地以為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“小金庫”為大家謀福利無須大驚小怪，不會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，也出不了大問題，覺得用在職工福利方面還能調(diào)動(dòng)職工積極性不是壞事，就采取默認(rèn)、放任態(tài)度更不會(huì)積極抵制或主動(dòng)舉報(bào)，有些領(lǐng)導(dǎo)在利益驅(qū)動(dòng)下認(rèn)為在對(duì)外聯(lián)系工作中沒有“小金庫”這樣的活錢隨時(shí)支配就無法正常進(jìn)行，這些認(rèn)識(shí)上的偏差導(dǎo)致“小金庫”屢禁難止。

（3）有章不循，制度執(zhí)行不力是違規(guī)違紀(jì)問題發(fā)生的直接原因。有的違紀(jì)行為的發(fā)生，不是缺乏規(guī)范的規(guī)章制度，而是由于主觀思想上置規(guī)章制度于腦后，各項(xiàng)制度是靠每一個(gè)人來執(zhí)行 ，執(zhí)行者如果置制度于不顧，那么不論國家法律還是單位制度都將成為一紙空文。

（4）處罰力度不夠，震懾力不夠，難以起到警戒作用，是導(dǎo)致“小金庫”頑固性的一個(gè)重要原因，部分高校對(duì)于自己審計(jì)檢查出來的“小金庫”問題，查出來就交差，沒有處罰措施，或者只是交回資金到學(xué)校賬上即可，沒有對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究處罰。

“小金庫”腐蝕著領(lǐng)導(dǎo)干部，助長著個(gè)人貪欲，敗壞著黨風(fēng)校風(fēng)及領(lǐng)導(dǎo)形象，是學(xué)校事業(yè)發(fā)展的隱患， 讓人深惡痛絕，但是，由于“小金庫”的利益性，高?；旧线€處在抓一抓放一放狀態(tài)，風(fēng)頭一過，個(gè)人利益再次再度萌芽，“小金庫”屢禁不止，因此，必須建立一套科學(xué)有效的防治“小金庫”長效機(jī)制的內(nèi)部控制制度。

3?完善內(nèi)控制度，建立高校防治“小金庫”的長效機(jī)制

（1） 完善和建立財(cái)務(wù)核算和資金管理制度，堵塞財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)的漏洞，有效防治“小金庫”的滋生。第一，加強(qiáng)預(yù)算管理。高校的全部資金應(yīng)集中于財(cái)務(wù)處統(tǒng)籌分類進(jìn)行預(yù)算管理，二級(jí)院系不管資金。二級(jí)單位按照教學(xué)科研需要提出預(yù)算申請(qǐng)，學(xué)校實(shí)行預(yù)算切塊、歸口審批的模式下達(dá)，通過預(yù)算編制，能有效地將事業(yè)和創(chuàng)收收入分解落實(shí)到每個(gè)學(xué)院和職能部門，實(shí)行一支筆按預(yù)算項(xiàng)目審批進(jìn)行列支制度。第二，規(guī)范票據(jù)管理。票據(jù)管理制度要求所有收費(fèi)和票據(jù)業(yè)務(wù)由財(cái)務(wù)部門集中管理，每一筆收入必須開具財(cái)政監(jiān)制的統(tǒng)一稅務(wù)電子票據(jù)， 開具發(fā)票必須與財(cái)務(wù)核算憑證關(guān)聯(lián)起來，確保所有收入的記賬及時(shí)無誤完整，還要票據(jù)的領(lǐng)出、退還及繳驗(yàn)環(huán)節(jié)統(tǒng)一納入高校票據(jù)管理系統(tǒng)，堵塞票據(jù)管理漏洞，從而提高財(cái)務(wù)運(yùn)行的準(zhǔn)確性，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度。第三，建立收入支出管理制度，執(zhí)行收支兩條線管理。建立收入授權(quán)制、崗位制約機(jī)制，明確提供服務(wù)主管人與費(fèi)用收取人相分離，未經(jīng)學(xué)校財(cái)務(wù)部門授權(quán)任何單位、個(gè)人不得辦理收費(fèi)業(yè)務(wù)，私自收取費(fèi)用。學(xué)校規(guī)定對(duì)收入業(yè)務(wù)的批準(zhǔn)審批方式、范圍、程序及相關(guān)責(zé)任等，明確全部收入要納入財(cái)務(wù)統(tǒng)一核算和管理，有效防范違規(guī)收入和私設(shè)“小金庫”行為。第四，建立健全支出管理制度。所有支出納入學(xué)校進(jìn)行全盤預(yù)算，按照不相容職務(wù)分離原則，建立支出崗位責(zé)任制，根據(jù)支出性質(zhì)制定支出預(yù)算及定耗定額控制等指標(biāo)，按照先申請(qǐng)?jiān)賹徍嗽倭兄е贫?，明確相關(guān)部門崗位和職責(zé)，嚴(yán)格做好事前監(jiān)督，認(rèn)真審查審批手續(xù)，加強(qiáng)對(duì)原始憑證真實(shí)完整和合法合規(guī)的審核，做好支出控制環(huán)節(jié)。

（2）完善制度建設(shè)，強(qiáng)化源頭治理。第一，建立健全財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制。各單位要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，所有資金收入、支出項(xiàng)目必須及時(shí)、真實(shí)地納入財(cái)務(wù)賬目，規(guī)范收入分配秩序，落實(shí)賬戶管理制度，強(qiáng)化銀行賬戶管理，禁止多頭開戶，嚴(yán)禁將公款私存私放，形成脫離法定賬目的“小金庫”，不健全的管理制度要及時(shí)更改，做到通過制度規(guī)定堵塞漏洞，鏟除“小金庫”滋生的土壤。對(duì)固定資產(chǎn)制定條碼管理政策，實(shí)現(xiàn)在用固定資產(chǎn)使用狀態(tài)、使用年限和使用周期的全程跟蹤，保證信息流和資產(chǎn)實(shí)物隨時(shí)對(duì)應(yīng)，轉(zhuǎn)讓或變賣價(jià)值高的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)通過拍賣等市場(chǎng)競價(jià)方式公開處理。第二，完善內(nèi)部審計(jì)制度。要進(jìn)一步加大財(cái)務(wù)收支情況的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管力度， 定期或不定期地對(duì)財(cái)務(wù)收支檢查和“小金庫”專項(xiàng)監(jiān)察，嚴(yán)格各項(xiàng)財(cái)務(wù)程序：各項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目收費(fèi)票據(jù)是否由學(xué)校統(tǒng)一管理，所有收入項(xiàng)目是否都納入學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)一預(yù)算和分配，是否有單位的“創(chuàng)收”經(jīng)費(fèi)由本單位自收自管自支的做法。第三，建立多渠道的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。建立以監(jiān)察部門牽頭，審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門參與的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督體系，同時(shí)發(fā)動(dòng)群眾參與監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的整體合力，設(shè)立舉報(bào)電話，讓“小金庫”置于學(xué)校廣大教職員工的監(jiān)督下，要讓教職工充分認(rèn)識(shí)“小金庫”的危害，領(lǐng)悟“小金庫”治理工作的重大意義。第四，建立“小金庫”舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)細(xì)則，用公開合法的獎(jiǎng)勵(lì)金取代非法渠道的利益 ，養(yǎng)成自覺維護(hù)學(xué)校正常的財(cái)經(jīng)秩序的習(xí)慣。第五，建立健全信訪舉報(bào)制度。學(xué)校定期通報(bào)各基層單位財(cái)務(wù)收支情況，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)公開制，尊重教職工的知情權(quán)，調(diào)動(dòng)起廣大教職員工參與監(jiān)督的積極性和主人公精神，充分發(fā)揮信訪的監(jiān)督作用，開通適當(dāng)渠道， 對(duì)“小金庫”的情況進(jìn)行舉報(bào)。用典型案例開展說服教育工作，扼殺領(lǐng)導(dǎo)干部的僥幸心理，把“小金庫”問題的宣傳納入普法教育之中，增強(qiáng)他們的遵紀(jì)守法意識(shí)。

（3）積極推行公務(wù)卡結(jié)算及信息化建設(shè)。高校應(yīng)推行公務(wù)卡刷卡消費(fèi)制度，公務(wù)卡管理系統(tǒng)可以提取包括消費(fèi)金額、對(duì)方戶名、日期、地點(diǎn)等信息，這些信息被真實(shí)全面地記錄下來， 通過審核公務(wù)卡管理系統(tǒng)使財(cái)務(wù)部門支出更加真實(shí)有效，內(nèi)部審計(jì)等部門通過公務(wù)卡消費(fèi)信息可以對(duì)支出情況進(jìn)行監(jiān)督，該制度執(zhí)行有效避免了業(yè)務(wù)人員接觸現(xiàn)金的機(jī)會(huì)，大大提高支出的真實(shí)性和透明度，杜絕假發(fā)票假業(yè)務(wù)現(xiàn)象，真正從源頭上預(yù)防“小金庫”行為發(fā)生。

（4）加強(qiáng)校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員的財(cái)經(jīng)法規(guī)和規(guī)章制度教育。大多高校缺少對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“小金庫”知識(shí)的培訓(xùn)環(huán)節(jié)，致使各級(jí)管理干部不明白應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，所以，健全防治“小金庫”教育培訓(xùn)管理，提高培訓(xùn)教育的制度化和規(guī)范化水平已迫在眉睫，堅(jiān)持教育在先，防范在前，從加強(qiáng)教育引導(dǎo)出發(fā)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部懂得什么事可為、什么事不可為，增強(qiáng)拒腐防變的能力，做到廉潔自律，把治理工作納入日常管理。

自覺抵制“小金庫”的發(fā)生要不斷拓寬教育的內(nèi)容和形式，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成嚴(yán)格按制度辦事的良好習(xí)慣，模范先進(jìn)學(xué)習(xí)和反面警示教育、激勵(lì)教育和誡勉教育結(jié)合起來，逐步建立起培訓(xùn)的長效機(jī)制。

（5）加大處罰力度。對(duì)隱瞞、截留、坐支學(xué)校事業(yè)收入或預(yù)算外收入的行為絕不姑息，從嚴(yán)從重懲處，加大懲治力度，對(duì)虛假支出的，查出一起，處罰一起，

發(fā)現(xiàn)頂風(fēng)違紀(jì)的依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)懲，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，堅(jiān)決防止問題反彈。學(xué)校各二級(jí)單位要根據(jù)學(xué)?！靶〗饚臁碧幜P意見制定各部門相應(yīng)的細(xì)化處罰措施，比如，把“小金庫”的防范作為負(fù)責(zé)人重要的考核指標(biāo)執(zhí)行，也可以納入校內(nèi)業(yè)績考核等制定的考評(píng)辦法中，對(duì)縱容及參與“小金庫”的職工不予晉升。

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[基金項(xiàng)目]本項(xiàng)目獲山東省會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)（項(xiàng)目編號(hào)：sdjk2019182）項(xiàng)目立項(xiàng)。