〔摘要〕政策能力關(guān)乎政策的科學(xué)性以及政策實(shí)施的效果，但在不同的歷史階段以及不同的治理情境中所需要的能力是不同的?，F(xiàn)代社會依靠固定的制度流程與技術(shù)手段來應(yīng)對政策問題，所需要的政策能力主要指稱常規(guī)化的制度運(yùn)作能力及技術(shù)能力，以實(shí)現(xiàn)問題處理的化繁為簡和高效預(yù)測。當(dāng)社會進(jìn)入到風(fēng)險社會中，從客觀上講也就是高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段時，政策過程被置于一個全新而復(fù)雜的情境中，政策能力需要作出蛻變。具體說來，政策過程面對更多的情境性和社會性的因素，政策能力轉(zhuǎn)向?qū)?chuàng)新能力與合作能力的追求。

〔關(guān)鍵詞〕風(fēng)險社會;制度主義;政策能力;創(chuàng)新能力;合作能力

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）05-0100-09

當(dāng)今社會已經(jīng)進(jìn)入一個高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段中，也就是貝克所命名的“風(fēng)險社會”中，風(fēng)險處處存在且因果關(guān)系無法明確，公共危機(jī)事件頻發(fā)，這是一個與工業(yè)社會完全不同的歷史情境，對國家的政策能力提出了新的要求。阿爾蒙德和鮑威爾在《比較政治學(xué)》一書中提出了關(guān)于政策能力的假設(shè)，“一個結(jié)構(gòu)上分化、文化上世俗化的政治體系，將日益增強(qiáng)其影響國內(nèi)外環(huán)境的能力”〔1〕。這一能力就是政策能力，體現(xiàn)為政策改變環(huán)境的有效程度，以及政府與環(huán)境之間的適應(yīng)能力和對政策問題的解決能力。這也意味著，政策是與環(huán)境緊密相連，與人類所處的社會階段相關(guān)，在不同的歷史階段中，政策能力的內(nèi)涵以及評價標(biāo)準(zhǔn)都會發(fā)生變化?，F(xiàn)代社會整體上處于一個低度復(fù)雜性與低度不確定性的歷史階段，政策問題大多是一些常規(guī)性的問題，因此形成了模塊化、規(guī)范化的政策模式，在這種政策模式中所需要的是程序化的執(zhí)行能力與技術(shù)能力。而當(dāng)人類社會進(jìn)入風(fēng)險社會之后，政策過程被置于一個非常規(guī)化的政策情境之中，程序運(yùn)作能力與技術(shù)能力都無法應(yīng)對高度復(fù)雜性的政策問題了，這時除了技術(shù)能力的優(yōu)化之外，更需要創(chuàng)新能力與合作能力來實(shí)現(xiàn)有效的治理。

一、制度主義框架下的政策能力

工業(yè)社會為了實(shí)現(xiàn)理性與效率，注重科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，并將制度化作為科學(xué)賴以展開的基本框架，從而使得社會治理具有了普適性的特征?！暗湫同F(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)性核心，自它18世紀(jì)在西歐形成以來，首要的一點(diǎn)就是普適性的社會規(guī)律，它致力于社會所有單位的規(guī)范化、程式化和通用化。‘現(xiàn)代徹底變革了長期以來的傳統(tǒng)社會，全面改造了它的社會實(shí)踐、話語和制度體系，并不斷地賦予它們新的普適形式。它大規(guī)模地——不妨這么說——制造著普適性（doing generality）?！薄?〕普適性意味著標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作與規(guī)?；幚恚馕吨?guī)范化與程序化，以此形成同一性的、大規(guī)模的社會治理以及制度主義的政策過程。

制度主義框架下的政策過程依賴于制度和規(guī)范，尋求標(biāo)準(zhǔn)化與程序化的運(yùn)作。官僚制是社會中典型的組織形式，政策過程依托于官僚制的運(yùn)作來開展，并做出模式化的行動。這種模式化的決策就是常規(guī)決策，常規(guī)決策尋求統(tǒng)一的、規(guī)范的流程，尋求標(biāo)準(zhǔn)化的處理方式。雖然現(xiàn)實(shí)中的政策問題復(fù)雜多樣，但都被精細(xì)地分門別類，納入標(biāo)準(zhǔn)化的政策過程中得到規(guī)范化的解決。政策過程中每一步驟都標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，每個工具的使用都要邏輯合理，每個環(huán)節(jié)和程序由組織中特定的層級和職位來負(fù)責(zé)，整個運(yùn)作就如同由不同零件組成的機(jī)器運(yùn)作一樣，按照規(guī)定的程序與步驟來推行，整個政策過程中突顯出對制度的重視和規(guī)范的遵守。

常規(guī)決策過程也就是官僚制的運(yùn)作流程，基于層級節(jié)制而運(yùn)轉(zhuǎn)有序，建構(gòu)出了單向度的線性流程。政策過程中呈現(xiàn)出清晰的兩條線：一是自上而下的信息收集與傳遞，二是自上而下的政策推動與執(zhí)行，二者結(jié)合起來構(gòu)成一個完整的政策循環(huán)。每條線就其本身來看都是單向度的，兩條線之間不存在交叉或者重疊。決策中樞位于組織最上層，信息向決策中心集中，決策做出之后再一層一層向下執(zhí)行。制度主義的框架保證政策過程的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，從形式上實(shí)現(xiàn)了政策過程的民主性，而且從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看明確了對未來的預(yù)期從而降低了交易費(fèi)用，也就是說，制度成為了化解復(fù)雜性與不確定性因素的有效機(jī)制。

在制度主義運(yùn)作下，政策能力主要體現(xiàn)為對政策問題的規(guī)范處理和統(tǒng)一應(yīng)對的能力，具體歸結(jié)為對程序的遵守與命令的執(zhí)行上。在此之中，技術(shù)是制度不可缺少的工具，而制度也為技術(shù)應(yīng)用提供有力支撐，二者都是化解復(fù)雜性與不確定性的工具且彼此關(guān)聯(lián)。不過，無論是程序化操作能力還是技術(shù)工具的使用能力，原則都是化繁為簡，將復(fù)雜的政策問題簡單化，因而符合現(xiàn)代社會的理性化特征?；诖耍吣芰Φ奶嵘鶑膬煞矫嫒胧?，即程序上的規(guī)范與技術(shù)上的發(fā)展。制度的完善與技術(shù)的先進(jìn)都有利于提升政策能力，但由于制度變遷相對緩慢，其對政策能力的影響無法在短期之內(nèi)體現(xiàn)出來，因此，更加靈活且能更快產(chǎn)生明確效果的技術(shù)被賦予了更大的期待。無論是政策問題的建構(gòu)，政策方案的設(shè)計，還是政策評估，都逐步形成了對技術(shù)工具的依賴;無論是何層級、何領(lǐng)域的公共政策，都從程序規(guī)范與技術(shù)發(fā)展中獲得合法性支撐，這時的政策過程成為了技術(shù)生產(chǎn)的流水線。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，政策能力更是被窄化為對技術(shù)和方法的運(yùn)用能力，政策能力的優(yōu)化路徑幾乎被技術(shù)工具的發(fā)展和應(yīng)用所壟斷。以至于西方國家在20世紀(jì)中期出現(xiàn)技術(shù)專家治國的現(xiàn)象，而我國在當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用下也大談技術(shù)治理，這些都看到了技術(shù)工具對于政策能力的重要性，并從技術(shù)路徑上對政策能力進(jìn)行優(yōu)化。

制度主義框架下的政策能力是尋求確定性和同一性的能力，是規(guī)范運(yùn)作和標(biāo)準(zhǔn)操作的能力，相對來說，政策能力的創(chuàng)新性與靈活性卻顯不足。從技術(shù)上看，“工業(yè)社會的技術(shù)可以分為復(fù)制的技術(shù)和模仿的技術(shù)兩類，從而，對人的能力要求也主要反映在這兩個方面：一方面是人的復(fù)制能力;另一方面是人的模仿能力?！薄?〕如果政策問題可以通過技術(shù)能力來解決，而技術(shù)能力又是通過復(fù)制或者模仿而來，那么政策產(chǎn)出也就是可大規(guī)模復(fù)制的，常規(guī)決策大多采用了這一策略。即使在面對不確定性的政策問題時，復(fù)制也會成為大量風(fēng)險厭惡者的首選。政策復(fù)制與模仿之間存在不同，復(fù)制是對復(fù)制對象的機(jī)械性照抄照搬，如政策學(xué)習(xí)中經(jīng)常出現(xiàn)的將其他地方的成功政策搬到本地來，這就出現(xiàn)了政策復(fù)制，而政策模仿是對原有政策做一些小的修改或者補(bǔ)充，或者在遵循原有政策精神的前提下對形式作出改動。就政策過程中政策主體所發(fā)揮的作用來看，政策復(fù)制是完全被動的，而政策模仿中行動者享有了更大的自覺性和主動性，行動者會對模仿對象做出主動的認(rèn)識和理解，甚至是創(chuàng)造性的認(rèn)識。政策模仿的結(jié)果一般與模仿對象不完全相同，差異性的存在也表明政策模仿是具有一定的靈活性和適應(yīng)性的，因而能更好地滿足模仿的需要，因此，學(xué)習(xí)-模仿成為了處理相似政策任務(wù)時所經(jīng)常采用的方法。這時，政策模仿過程中也可能會做出一些改動和創(chuàng)新，但不能等同于創(chuàng)新。創(chuàng)新須是全新的建構(gòu)，而模仿不會脫離模仿對象的框架的束縛。無論是復(fù)制還是模仿，都是先存在一個復(fù)制或者模仿的藍(lán)本，在既有的框架之內(nèi)、在既定的屬性范圍之內(nèi)進(jìn)行學(xué)習(xí)和移植。當(dāng)然，創(chuàng)新對于技術(shù)非常重要，政策過程也常常鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，但在牛頓物理學(xué)框架中，技術(shù)發(fā)展是在分析性思維所設(shè)定的范圍之內(nèi)，難以突破現(xiàn)代科學(xué)所劃定的邊界因而無法實(shí)現(xiàn)根本性的創(chuàng)新。

另一方面，即使技術(shù)實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新，但也必須在制度主義的框架下得到應(yīng)用，這也就意味著政策能力在制度所設(shè)定的規(guī)范和框架下趨向穩(wěn)定和明確。制度為政策過程提供了支撐框架，政策過程遵循制度運(yùn)行而井然有序，但也將技術(shù)和知識的應(yīng)用限定在制度所規(guī)定的范圍之內(nèi)。而由于現(xiàn)代社會中的大多數(shù)政策問題只需要從已有政策方案或者方法路徑中獲得啟示，再進(jìn)一步調(diào)整修改而形成新的政策，政策模仿和政策復(fù)制足夠應(yīng)付所有的政策問題，這就意味著創(chuàng)新缺乏來自現(xiàn)實(shí)的動力推動。

同時，技術(shù)的快速復(fù)制與模仿又固化了標(biāo)準(zhǔn)化且確定性的決策模式，并將規(guī)范的思維、方法和路徑擴(kuò)散到政策過程中，政策能力也就被限于實(shí)證主義的邏輯和方法中得到認(rèn)識和評估。邏輯分析、因果推理、模型建構(gòu)、模擬實(shí)驗等方法得到重視，而具體的感知、直覺、想象、回憶、判斷等等無法被納入科學(xué)框架之內(nèi)的因素則被冠之以“非理性”的標(biāo)簽，由此形成的觀點(diǎn)和認(rèn)知也被排斥在政策過程所需要的知識范疇之外。當(dāng)政策過程局限在這一知識體系之下，技術(shù)專家和官僚精英成為了政策制定的主體，他們通過技術(shù)的復(fù)制與擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)政策復(fù)制和模仿，而公眾不具備相應(yīng)的技術(shù)能力則被排斥在政策系統(tǒng)之外，最終，政策過程中民主的主題旁落了。技術(shù)的發(fā)展沒有能夠彌補(bǔ)民主的缺失，相反，在制度主義框架下政策能力被限定在技術(shù)理性的體系中得到評判。

自上而下的政策流程是出于單向度治理體系的需要，在此之中政策能力也具有了工具理性的意涵?！罢麄€官僚制組織都只是領(lǐng)導(dǎo)借助于理性來進(jìn)行管理的工具和載體，官僚制組織中科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展只是提高了統(tǒng)治和管理的效率。理性的發(fā)展不會改變統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)，相反，理性是適應(yīng)于統(tǒng)治的需要的。”〔4〕邊界內(nèi)的管理是有其效率優(yōu)勢的，試想下，如果一個組織不斷和外界進(jìn)行物質(zhì)和資源的交換，那么必然受到外界持續(xù)的有形或者無形的影響，這時是不可能對組織進(jìn)行有效的管理和控制的。只有在明確的邊界之內(nèi)才可能用效率和秩序來統(tǒng)攝整個組織目標(biāo)，但這里技術(shù)工具的使用都具有了對外排斥與對下控制的意味。當(dāng)政策過程限定在制度的運(yùn)作上時，往往會忽略所要解決的政策問題到底是什么，更不會去考慮整個機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)目標(biāo)以及公眾的意愿，后者往往被認(rèn)為是決策者才需要考慮的問題，也是不需要其他人來承擔(dān)責(zé)任的問題。在程序化運(yùn)作中，政策過程實(shí)際上受到自上而下的政治控制，并將控制導(dǎo)向進(jìn)一步傳導(dǎo)到政策對象。

現(xiàn)實(shí)中，政策能力的高低只是一個相對概念，高或者低的判斷是相對于不同階段不同情境下的政策問題而言，與政策的目標(biāo)緊密相關(guān)。制度主義框架下的政策能力可歸為技術(shù)能力的范疇，在線性的政策過程中實(shí)現(xiàn)管理的有效和結(jié)果的確定性，同時基于其規(guī)范性與精確性得到評估。政策能力與技術(shù)路徑捆綁在一起，這成為了工業(yè)社會中的一種固定思維。但是，當(dāng)社會整體進(jìn)入一個高度風(fēng)險的歷史階段，決策模式需要作出改變，政策能力也需要得到重構(gòu)。

二、對技術(shù)能力的反思與政策能力的蛻變

風(fēng)險社會意味著社會風(fēng)險的廣泛性與普遍性，而且風(fēng)險的形式變化多樣，從客觀上看也就是高度復(fù)雜性與高度不確定性的狀態(tài)。通過復(fù)制和模仿的技術(shù)來制定公共政策可以使得政策過程更加標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但卻難以應(yīng)對風(fēng)險社會中的政策問題。政策復(fù)制和模仿都是基于確定的對象來開展，復(fù)制和模仿的結(jié)果也必然是在前所設(shè)定的邊界和框架之內(nèi)。無論是復(fù)制還是模仿，無論是原封不動的政策照搬還是在啟發(fā)之下所進(jìn)行的政策修訂，說到底，都是基于對已知政策知識和思維方法的學(xué)習(xí)，而不會對這一方法本身進(jìn)行反思和批判。但是，正如亞里士多德所說，追求確定性只會帶來一種結(jié)果，即認(rèn)識上具有確定性的政策問題與現(xiàn)實(shí)的脫離。現(xiàn)實(shí)事物是無所謂確定的，也是無法確定的，確定只存在于人的思維和理論中?！叭魏握軐W(xué)，如果當(dāng)它尋求確定性時忽視了自然進(jìn)行過程中這種不確定狀態(tài)的實(shí)在性，就否認(rèn)了確定性之所以產(chǎn)生的條件。如果有人企圖把一切疑難的東西都包括在理論上牢固掌握的確定事物范圍之內(nèi)，這種企圖便犯了虛偽和脫漏的毛病并將因此而具有內(nèi)在矛盾的烙印。”〔5〕通過政策復(fù)制與政策模仿的政策過程，強(qiáng)化了固有的思維和方法，將社會問題拉到常規(guī)的程序化的解決路徑上，但通過復(fù)制和模仿所形成的政策方案往往無法解決現(xiàn)實(shí)中的政策問題。

制度規(guī)范強(qiáng)調(diào)邊界，邊界提升了決策速度并加強(qiáng)了執(zhí)行力，但也加大了政策問題建構(gòu)的難度。社會風(fēng)險無處不在而且處于高速流動中，也就是說，政策問題無法被限定在某一邊界之內(nèi)加以認(rèn)識。另外，存在于社會中的政策問題必須要進(jìn)入政策議程才能得到解決，但這只能通過制度化的渠道和路徑，而制度化的渠道只是周期性地開放，除此之外，政策系統(tǒng)幾乎處于完全封閉的狀態(tài)。在低度復(fù)雜性與低度不確定性的社會中，政策系統(tǒng)的封閉性反而能夠保證政策過程的有序和高效，也因為對其他所謂的非理性因素的排斥，而形成一個穩(wěn)定而高效的決策系統(tǒng)。但是在面對高度復(fù)雜的政策問題時，邊界卻導(dǎo)致知識與信息的偏差、政策過程中的不透明、對外界反應(yīng)遲緩等問題。政策過程與政策對象相脫節(jié)，與政策環(huán)境隔離開來，以至于無法找準(zhǔn)政策問題，最終帶來政策失靈。在高度復(fù)雜性的條件下，失靈更加明顯更加頻繁地體現(xiàn)出來。

盡管官僚制是一個正式的制度體系，強(qiáng)調(diào)制度的整體框架與規(guī)范，但是，組織內(nèi)部的層級關(guān)系阻礙了制度的統(tǒng)一和有效，最終政策環(huán)節(jié)之間碎片化，整體上的政策能力大打折扣。在現(xiàn)實(shí)中，信息在自上而下的傳遞路線中屢屢受阻，命令在自上而下的執(zhí)行中也不盡人意。上級通過績效考評等制度形式來實(shí)現(xiàn)自上而下的控制，但地方也會有各種方式來逃避這種控制。唐斯提出官僚組織內(nèi)部的反控制定律：“統(tǒng)治者或者上層官員越想控制其下屬，下屬越試圖逃避或抵制這種控制?！薄?〕同時卻將責(zé)任扔給上級，消極行動以避免犯錯，這種避責(zé)逐利往往會延誤決策的時機(jī)，導(dǎo)致決策的遲滯并加大政策問題的復(fù)雜性。這是在風(fēng)險社會中官僚制運(yùn)行的必然結(jié)果，尤其是在信息模糊和科學(xué)證據(jù)不足，上級指令不明確的情況下，下級會做出風(fēng)險規(guī)避的理性選擇。這樣，依靠制度組織無法形成一個合作的系統(tǒng)，“孤立、競爭和共謀，都會在一定程度上削弱治理系統(tǒng)抵御風(fēng)險的能力”〔7〕。政府層級之間的博弈使得政策系統(tǒng)難以表現(xiàn)出高效的狀態(tài)，尤其是在高度復(fù)雜性的條件下，信息的梗阻與消極選擇會同時出現(xiàn)，這些都是制度主義的政策過程所無法解決的。

復(fù)制能力和模仿能力的提升優(yōu)化了政策工具，但卻陷入了形式主義和虛化的路徑中?！霸诠I(yè)社會，我們根據(jù)科學(xué)認(rèn)識去重構(gòu)世界和重建我們的生活時，我們無法做出實(shí)質(zhì)性的思考，一切摹仿都是形式的摹仿，是質(zhì)的喪失。因為，摹仿是以科學(xué)認(rèn)識為切入點(diǎn)的，是根據(jù)科學(xué)認(rèn)識的結(jié)果而進(jìn)行的摹仿，摹仿的成功有益于滿足人們形式化了的實(shí)用需要，并且反過來促使人們的生活進(jìn)一步形式化。所以，工業(yè)社會的生活是形式化的，在一切社會生活領(lǐng)域中，都造就了形式化的世界?！薄?〕復(fù)制與模仿的能力越高，就越會將注意力引向?qū)夹g(shù)和方法的關(guān)注，政策過程俞益程序化，政策的形式與質(zhì)因此而剝離開來。復(fù)制與模仿能力使得政策思維在某種方法上越來越固化，政策過程中出現(xiàn)明顯的路徑依賴，同時創(chuàng)新和差異化更加不能容忍不可接受。在科學(xué)假設(shè)的框架和符號加工的模式中，人處于被動的、非自主的狀態(tài)，處于模仿對象的控制和束縛之下，所開展的政策制定過程就只能是被動的形式上的行為，實(shí)質(zhì)則是鞏固了既有的政策結(jié)構(gòu)，固化了自上而下的政策流程和控制導(dǎo)向，最終整個政策流程喪失質(zhì)的向度。

20世紀(jì)后半期以來，社會流動加速，一系列突發(fā)事件爆發(fā)，帶來了全新的問題并且是無法確切界定的問題。非結(jié)構(gòu)化的政策問題越來越多，這些問題超出了科學(xué)分析的框架，也無法通過制度主義的路徑來進(jìn)行常規(guī)性的解決?！爸卮笸话l(fā)事件即興決策是指事件發(fā)生后，在信息與資源極度匱乏、時間緊迫、情景極度危急的狀態(tài)且缺乏適用性預(yù)案或無預(yù)案可用的情景下，決策者頂著巨大的心理壓力，以重大突發(fā)事件為處置對象，為了將損失降至最低而在一瞬間憑直覺做出抉擇并調(diào)集利用現(xiàn)有一切資源處置災(zāi)難的過程。這種決策有別于決策者陷入冥想或處理成堆的數(shù)據(jù)后所進(jìn)行的邏輯決策和理想決策，決策者必須加強(qiáng)對整個系統(tǒng)的控制力并發(fā)揮創(chuàng)造力而非按程序進(jìn)行常規(guī)化的決策。”〔9〕盡管治理需要秩序和精確性，但解決突發(fā)事件更需要速度與靈活。政策過程中需要切合情境的靈活的應(yīng)對，沒有現(xiàn)成的方法，甚至沒有可以借鑒的模板，可供復(fù)制或者模仿的對象都無法找到，復(fù)制能力與模仿能力已經(jīng)無處適用。相反，越是堅持復(fù)制與模仿，越會陷入固有思維的桎梏中，甚至可能將社會更快地帶入風(fēng)險的境地?！霸谖覀儭獰o論個人還是集體——生活的很多方面，我們必須經(jīng)常建構(gòu)潛在的未來，但我們知道這種建構(gòu)實(shí)際上可能妨礙這些未來的出現(xiàn)。新的不可預(yù)測領(lǐng)域的出現(xiàn)往往是由企圖控制這些領(lǐng)域的努力所造成的?！薄?0〕往往是對風(fēng)險的認(rèn)識不夠，將未知當(dāng)成已知，將不確定視為確定，延續(xù)控制性的思維與常規(guī)性操作，最終擴(kuò)大了風(fēng)險。

面對高度復(fù)雜性的政策問題，制度主義需要轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆又髁x的框架，政策能力的構(gòu)成需要調(diào)整。制度主義框架適合于復(fù)雜性程度位于較低水平的政策問題，通過制度和技術(shù)能夠進(jìn)行有效的預(yù)測和控制，而高度復(fù)雜性的條件需要突出靈活的行動。正如西利亞斯所說，復(fù)雜（complex）不能等同于復(fù)合（complicated）?！跋到y(tǒng)組成之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間具有相互作用的復(fù)雜系統(tǒng)，則具有這樣的屬性：作為整體的系統(tǒng)不可能只通過分析其組分而得到完全理解。而且，這樣的一些關(guān)系并非固定不變的，而是流動著、變化著，常常是作為自組織（self-organisation）的結(jié)果。這會產(chǎn)生出新的特征，通常稱作涌現(xiàn)性質(zhì)（emergent properties）。大腦、自然語言和社會系統(tǒng)是復(fù)雜的。”〔11〕政策問題的復(fù)雜性意味著問題與社會情境的緊密相關(guān)性，以及歷史演進(jìn)的延續(xù)性，也就是說，政策問題不能被簡化為一個簡單明晰的常規(guī)性的技術(shù)問題，而是包含了價值和關(guān)系，包含了歷史與情境。復(fù)制與模仿所形成的常規(guī)化決策模式往往將政策問題簡單化，使得政策問題從社會情境和歷史背景中剝離開來，只關(guān)注政策問題的形式上的一面與可分析的一面。在面對比較簡單和清晰的政策問題時，這種方法比較有效而且能在規(guī)?；幚碇畜w現(xiàn)出效率，但是，當(dāng)政策問題具有高度復(fù)雜性的特征時，程序化的處理無法生成有效的政策方案了。這時所要求的政策能力不僅僅指稱技術(shù)能力，或者說，技術(shù)能力在政策能力中所占的分量越來越小，政策能力需要新的內(nèi)涵。

解決高度復(fù)雜性的政策問題不僅需要技術(shù)知識，而且更需要確立完整的理性觀念，需要基于經(jīng)驗理性而生成的創(chuàng)新能力與合作能力。經(jīng)驗理性是基于對現(xiàn)代科學(xué)認(rèn)識論的反思，在打破了主客觀分離的認(rèn)識框架之后將政策問題放在具體的情境和場域中進(jìn)行分析。這時不僅需要技術(shù)和工具的使用，而且需要突破物理學(xué)科學(xué)框架所劃定的范圍，將之前被劃為非科學(xué)的因素和內(nèi)容納入進(jìn)來，需要基于想象、推理、隱喻、判斷等開展認(rèn)識。技術(shù)能力的提升需要遵循固定的套路和方法，而且往往是在相對封閉的路徑中展開，而經(jīng)驗理性倡導(dǎo)將問題放到社會背景和情境中去加以解讀，放到復(fù)雜多變的系統(tǒng)中去重新建構(gòu)。相比于技術(shù)理性的專業(yè)性與邏輯性，經(jīng)驗理性更關(guān)注具體層面并具有整體視野，不限于固定的方法和技術(shù)，保持開放和包容，這正推動了創(chuàng)新能力的提升。就組織來看，代表工具理性的官僚制組織體系成為了創(chuàng)新能力的桎梏，這時需要建構(gòu)出開放的靈活的合作制組織?！爱?dāng)組織是一個相對封閉的系統(tǒng)時，它解決問題的方案以及經(jīng)驗都來自于自身所承擔(dān)的任務(wù)的要求，每個組織都僅僅享用自己的知識和經(jīng)驗，而組織間共享知識和經(jīng)驗的可能性微乎其微。”〔12〕復(fù)雜性的政策問題需要創(chuàng)新的意識與思維，需要重構(gòu)理性觀念，基于多元知識的融合而實(shí)現(xiàn)多元主體的靈活互動與合作。

創(chuàng)新能力是一種包容的、開放的能力體系，也必然是一種合作能力。創(chuàng)新能力所需要的知識不再僅僅是理性知識，即技術(shù)和工具層面的知識，而是包括了經(jīng)驗知識和具體感知，是一種全面的無邊界的知識體系。創(chuàng)新沒有固定的模式也沒有固定的套路，在現(xiàn)代科學(xué)已經(jīng)形成了成熟的邏輯體系基礎(chǔ)上，創(chuàng)新尤其需要注重經(jīng)驗。經(jīng)驗來自于社會實(shí)踐，不存在框框限制，是一種開放和包容的知識來源，能夠為創(chuàng)新提供更多的靈感和可能。“在信息社會中，對人的要求也不同了，如果說在工業(yè)社會中對人的理性能力有著較高的要求的話，那么，在走向后工業(yè)社會的進(jìn)程中，在這個所謂信息社會中，則對人的感性能力提出了較高的要求?！薄?3〕高度復(fù)雜性的政策問題無法用統(tǒng)一的思維和規(guī)模化的方法來解決，只能從具體的社會背景和歷史情境中去解讀政策問題，從多方面系統(tǒng)的互動中去建構(gòu)政策方案，那么政策過程中所運(yùn)用的就必然是靈活多樣的方法和技術(shù)、不拘一格的思維和框架。政策創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)政策過程中知識的融合與交叉，強(qiáng)調(diào)方法的互促與共生，強(qiáng)調(diào)開放和學(xué)習(xí)，尊重差異與創(chuàng)造，彼此承認(rèn)與相互補(bǔ)充，這也推動了政策過程中的合作。可以說，復(fù)雜條件下的政策過程是在合作與融合中進(jìn)行創(chuàng)新，在創(chuàng)新中開展合作，創(chuàng)新能力與合作能力彼此相促相生。

實(shí)際上，風(fēng)險社會的到來必然推動政策能力中合作能力的發(fā)展。“不同于條件穩(wěn)定或緩慢變化的時期，快速變化的條件允許極大的創(chuàng)造力，同時帶來風(fēng)險。最重要的是，他們提供了改善系統(tǒng)的機(jī)會，使其更具生產(chǎn)力，更具適應(yīng)性，最終更可持續(xù)。根據(jù)這些理論家的觀點(diǎn)，這樣一個復(fù)雜的系統(tǒng)可以是適應(yīng)性和創(chuàng)造性的，如果它是良好的網(wǎng)絡(luò)化的，那么它的各種組件可以共同進(jìn)化。它必須在其節(jié)點(diǎn)或代理之間分布智能，每一個節(jié)點(diǎn)都有能力根據(jù)它們的本地知識做出選擇，并且必須在這些代理之間流動信息以及來自其環(huán)境的定期反饋。我們認(rèn)為合作決策不僅是解決傳統(tǒng)政策體系中存在沖突的一種方法。更重要的是，在系統(tǒng)中的玩家之間建立新的網(wǎng)絡(luò)，并增加這些玩家之間的知識分布。這包括彼此的需求和能力以及社會中的實(shí)質(zhì)性問題的動態(tài)，無論是在交通、環(huán)境或住房政策方面。我們認(rèn)為，合作規(guī)劃在信息時代已經(jīng)成為一種高度適應(yīng)和創(chuàng)造性的決策和行動形式。它是一種新興的治理模式?！薄?4〕常規(guī)決策固守著單一的政策思維，沒有風(fēng)險意識，缺乏創(chuàng)新精神，并時刻警惕系統(tǒng)的邊界與框架的完整性，骨子里存在著根深蒂固的范式之間的競爭思維，以至于任何程序與工具的發(fā)展都是為了提升競爭能力，最后贏得競爭實(shí)現(xiàn)有效的控制。競爭思維與控制導(dǎo)向相伴隨，競爭思維下的政策過程不可避免地是封閉的，也是狹隘的、片面的。而風(fēng)險社會需要打破邊界和壁壘，在經(jīng)驗知識與理性知識的融合中建構(gòu)出全面、完整的政策方案，這就推動多元主體之間、不同部門之間、不同領(lǐng)域之間的合作行動，在高度復(fù)雜性的社會中，人類唯有抱團(tuán)取暖才能建構(gòu)出有效的政策方案，實(shí)現(xiàn)人類的共生共在。

三、對創(chuàng)新能力與合作能力的具體構(gòu)想

第一，要具有對未來發(fā)展的前瞻性預(yù)測和適應(yīng)能力?，F(xiàn)代社會中常規(guī)決策往往缺乏危機(jī)意識和風(fēng)險意識，所做的更多的是回應(yīng)與適應(yīng)，但是就風(fēng)險社會中的決策而言，被動的適應(yīng)肯定是不夠的，必須具有前瞻性?；蛘哒f，適應(yīng)一詞在風(fēng)險社會中需要做出新的理解。要適應(yīng)高度復(fù)雜性的社會，必須要具有預(yù)見性和主動性，適應(yīng)并非遲滯而被動的?！熬统ＷR而言，無論在哪里，只要適應(yīng)與直接的刺激脫鉤，意識或者說這個‘圖景就一定存在，而且發(fā)揮作用。換言之，適應(yīng)是‘主動自發(fā)的，是前瞻的。顯然，一切有機(jī)反應(yīng)都是針對未來的。針對的未來越長遠(yuǎn)，生命的形態(tài)和行為就越‘高級。”〔15〕適應(yīng)力不是機(jī)械論意義上的刺激—反應(yīng)，而是依據(jù)常識所作出的預(yù)測性判斷。適應(yīng)不再是消極的規(guī)避的，而是具有積極性的前瞻性的。適應(yīng)能力不再通過傳統(tǒng)的科學(xué)訓(xùn)練基于因果推理和理性邏輯來獲得，而是依賴于經(jīng)驗、直覺與人的主觀判斷，依靠之前存在于人的大腦中的“圖景”來形成。奈特明確提出，“越是復(fù)雜的適應(yīng)，意識越是如影隨形”〔16〕。也就是說，適應(yīng)與人的判斷和意識緊密相關(guān)，而判斷是基于人的大腦中的感知，并非簡單的機(jī)械活動，適應(yīng)能力是在動態(tài)地預(yù)測和判斷中來實(shí)現(xiàn)。

第二，政策過程需要終身學(xué)習(xí)與靈活性處理的能力。未來的社會不再有什么是一勞永逸的解決方案，政策問題復(fù)雜多變，任何政策方案也只能是臨時性的。“支持在合作治理機(jī)制中采用臨時主義的核心主張在于，這能夠回應(yīng)科學(xué)、技術(shù)、知識的進(jìn)展而且改變?nèi)祟惻袛啵`活且具有適應(yīng)性的制度會得出更好的規(guī)則，更有可能實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。倘若解決方案是臨時性的，規(guī)則就是由所適用的具體情形加以塑造，而且對相關(guān)情形保持回應(yīng)。建立在這種認(rèn)識之上的制度需要反饋機(jī)制，借以對信息進(jìn)行處理并且使之可以操作?！薄?7〕這種臨時主義的主張要求不斷地學(xué)習(xí)與適應(yīng)，要求靈活地應(yīng)對與調(diào)適，要求就具體的問題搭建開放的政策網(wǎng)絡(luò)，就管制的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)在多元主體中達(dá)成合意，并創(chuàng)立定期評估和重新評估協(xié)議的制度?！耙?guī)則并非一次性的交易，而是程序中的模塊，是要根據(jù)經(jīng)驗予以適用和修正的替代性假設(shè)。”〔18〕臨時主義的主張?zhí)N含著權(quán)威的消解，專家的觀點(diǎn)同樣可以被推翻被修正，這為合作行動提供了平臺和可能。

第三，政策過程需要辯論與溝通的能力，同時要學(xué)會反思?！皩τ谡呖茖W(xué)來說，它的含義是從對某些準(zhǔn)非問題性政策問題的特定的‘科學(xué)知識的占主導(dǎo)性的自我理解的提供者退出，不再是清晰可辨認(rèn)的決策精英。相反，協(xié)商民主和政策分析都旨在創(chuàng)造和增強(qiáng)自我改造的可能性。他們的目標(biāo)是通過直接和積極地參與民主協(xié)商來解決具體的政策問題，發(fā)展自治或判斷能力。自治和自我改造不僅有助于提高集體的生產(chǎn)性調(diào)查能力，而且更重要的是，它具有內(nèi)在的價值?！薄?9〕政策過程中所需要的不僅包括技術(shù)能力，因此不再是技術(shù)專家單一主體主導(dǎo)的場域，相反，政策過程是在政治領(lǐng)域中、在社會中甚至是在人們的日常生活中發(fā)生，這是多元主體通過多樣化的方式共同建構(gòu)的過程。其中，表達(dá)、協(xié)商、辯論、溝通、反思的能力就成為了人們開展合作行動的條件，也是政策制定的方式和途徑。人們需要表達(dá)，而且需要在反思中做出修正，反思是促進(jìn)合作的實(shí)質(zhì)性步驟。

第四，政策過程中需要包容與承認(rèn)，需要有效的傾聽。提出建議的人也必須要學(xué)會傾聽他人的觀點(diǎn)，尤其是不同立場的人的觀點(diǎn)，這不僅體現(xiàn)了包容，更是將自己的利己主義觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為更加客觀的正義的方式。包容是實(shí)現(xiàn)合作的前提，包容的對象不僅是不同的觀點(diǎn)，而且包括修辭等言說的形式。正如艾麗斯·楊所說，不應(yīng)當(dāng)貶低修辭，修辭在有效溝通中具有重要地位。在公共言說中，不僅需要關(guān)注冷靜的、純粹性的言說，感性的、富有情感的對話也應(yīng)當(dāng)被接受，而且應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膭??！肮惭赞o必須接受以下可能性，即，任何人都能夠被傾聽，同時任何人都可以詢問或者質(zhì)疑他們。這種公共理由的條件決不意味著任何人并且每一個人都會接受那些主張。它僅僅意味著，那些主張或者理由不能運(yùn)用其他人不能接受的方式表達(dá)出來，以此被看做合乎他們自身的價值與尊嚴(yán)。在這方面，這些協(xié)商民主的規(guī)范是具有普遍性的?！薄?0〕只有承認(rèn)他者才有政治互動的發(fā)生，承認(rèn)是合作的起點(diǎn)，而不是終點(diǎn)。政府與社會之間并不是對立的關(guān)系，也不是簡單的政策主體與政策對象之間的劃分，而應(yīng)該共同參與到政策過程中，彼此建立起相互信任的關(guān)系，這種信任對于多元主體之間的合作能力的培養(yǎng)是必不可少的。沒有信任，公民就會懷疑技術(shù)專家的動機(jī)，技術(shù)專家也會反過來懷疑公民的能力。而事實(shí)上，沒有哪種單一的方法可以設(shè)計出應(yīng)對高風(fēng)險社會的政策方案，唯有合作，才能實(shí)現(xiàn)理性知識與經(jīng)驗知識的融合，設(shè)計出有效的政策方案。

第五，政策過程中需要發(fā)揮想象力和判斷力。面對高度不確定的政策問題，面對完全開放的系統(tǒng)和場域，政策問題可能無法得到準(zhǔn)確的界定，甚至連預(yù)期概率都無法確定，這時無法運(yùn)用單一的專業(yè)知識進(jìn)行規(guī)劃。“系統(tǒng)行為豐富多彩、非常復(fù)雜且難以預(yù)測。規(guī)劃未來是很困難或不可能的?！薄?1〕任何單一思維都是有一定的適用范圍的，如果政策選擇的范圍和目標(biāo)已定，那么專家在其中運(yùn)用科學(xué)和專業(yè)技術(shù)進(jìn)行評估和仲裁，可發(fā)揮重要的作用。但是如果非結(jié)構(gòu)化的政策問題越來越多，政策問題符號化的難度越來越大時，這些問題很少能歸為一個簡單的技術(shù)問題，技術(shù)專家和政府所具有的知識都受到挑戰(zhàn)?！皩?fù)雜系統(tǒng)的特征更深入的考察清楚地表明，分析方法在處理復(fù)雜性時具有局限性。分析式趨法并沒有錯，但是通過將系統(tǒng)的部分‘去掉來‘分析復(fù)雜系統(tǒng)將總是會附加上嚴(yán)重的扭曲?！薄?2〕高度復(fù)雜性的政策問題不再是常規(guī)化的思維和現(xiàn)代科學(xué)框架所能處理的了，而是要充分發(fā)揮想象力，根據(jù)具體情況進(jìn)行自主判斷與即時應(yīng)對?！跋胂笫乾F(xiàn)代道德理論得以滲透進(jìn)治理實(shí)踐從而形成一種統(tǒng)一的道德話語和道德秩序的社會機(jī)制，如果沒有想象，現(xiàn)代性的諸多道德承諾都無法被融入到現(xiàn)實(shí)的治理秩序之中?！薄?3〕

第六，要有對政策對象的關(guān)懷與共情的能力，以此實(shí)現(xiàn)道德化的公共政策。制度主義框架下的政策過程基于對制度和程序的依賴，進(jìn)而形成了自上而下的支配—依附結(jié)構(gòu)以及單向度的流程，層級之間向上負(fù)責(zé)，向上依附，而卻忽略了承受政策效果的政策對象的感受。整個政策流程就是組織和制度的運(yùn)行過程，但也是失去了價值關(guān)懷的冷冰冰的流程，個體的行動被忽視，個體的自主性被壓制。但是，高度復(fù)雜性的條件要求突破制度對行動的束縛，在政策主體與政策對象的合作行動中去建構(gòu)真實(shí)而完整的政策問題，通過對政策對象的關(guān)懷與共情的能力去建構(gòu)政策問題。這時，行動不受到制度的束縛，制度反而成為行動的支撐?！芭c主導(dǎo)的理性信念相反，行動并不具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向。相反，它是由‘情境整體觸發(fā)的，日常情況下，由于某些外部或內(nèi)部事件的轉(zhuǎn)變，突然變得不確定和緊迫（以積極或消極的方式，分別作為一個機(jī)會或者是一種約束展示出來），因此需要行動者的某種干預(yù)?！薄?4〕當(dāng)政策主體不再受到來自組織或者制度的控制和約束，而是帶著真誠與意向性進(jìn)入到政策過程中，那必然帶來道德的政策。道德化的政策不是來自于形式上的規(guī)范與政策條文，不是通過設(shè)計或者規(guī)定來實(shí)現(xiàn)，而是生發(fā)于人的內(nèi)心，來自于對政策對象的關(guān)懷與合作，反而可以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的道德化。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】