〔摘要〕探討新中國國家治理問題的前提和基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)是首先準(zhǔn)確把握和深刻認(rèn)識其國家治理體系本身的狀況，這又需要從其構(gòu)建情況著手。新中國的國家治理體系是中國共產(chǎn)黨根據(jù)馬克思主義的教導(dǎo)，將其作為開展全盤變革的工具來進(jìn)行構(gòu)建的，其設(shè)計(jì)方案來源于列寧主義的無產(chǎn)階級專政體系理論，同時(shí)黨全程負(fù)責(zé)國家治理體系的構(gòu)建。新中國國家治理體系的構(gòu)建全面體現(xiàn)和貫徹了黨的意志。正是通過這種獨(dú)具特色的構(gòu)建模式，新中國形成了獨(dú)具特色的黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會(huì)的一體兩翼模式的國家治理體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)是其本質(zhì)所在和根本特征。而要深刻認(rèn)識何以如此，則必須把握其構(gòu)建模式。

〔關(guān)鍵詞〕新中國;國家治理;國家治理體系構(gòu)建;黨的領(lǐng)導(dǎo);列寧主義

〔中圖分類號〕D621 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）05-0085-07

自黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理現(xiàn)代化命題以來，關(guān)于中國國家治理的問題就備受關(guān)注和熱議，而十九屆四中全會(huì)的召開則使這一問題再度升溫。

無論其目的指向如何，國家治理都是指國家治理體系運(yùn)作及其結(jié)果的狀況，所以探討一國國家治理問題的前提和基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)首先準(zhǔn)確把握和深刻認(rèn)識其國家治理體系本身的狀況，否則一切的有關(guān)探討都可能屬于無的放矢和無本之木，既難以掌握國家治理的基本狀況，也難以查找國家治理的問題所在，更難以發(fā)現(xiàn)國家治理的解決之道。

和自然系統(tǒng)不同的是，國家治理體系并非天然的存在，而是人工構(gòu)建的產(chǎn)物。因此，要把握和理解一國的國家治理體系，那就最好從其構(gòu)建情況入手，也就是考察它是怎么構(gòu)建起來的。根據(jù)集體行動(dòng)組織學(xué)的理論，國家治理體系的構(gòu)建，就是為了把國家治理這種集體行動(dòng)組織起來從而形成一套組織體系的過程，因而必然要遵循一般的組織法則或邏輯，這就是在一定目標(biāo)任務(wù)的指引下設(shè)計(jì)和安排分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制。因此，和所有組織體系的構(gòu)建一樣，國家治理體系的構(gòu)建也必然包含構(gòu)建者（誰，什么組織形式，一元還是多元）、構(gòu)建目的（構(gòu)建者出于什么需要而構(gòu)建國家治理體系，并如何結(jié)合所處情境去決定國家治理體系所要承擔(dān)的目標(biāo)和任務(wù)）、構(gòu)建方案（如何在目標(biāo)任務(wù)的指引下進(jìn)行分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制設(shè)計(jì)）等方面的基本內(nèi)容。所有這些內(nèi)容組合起來，并在構(gòu)建過程中整合起來，就形成一定的構(gòu)建模式。新中國的國家治理體系究竟是何狀況，也需要通過考察其構(gòu)建模式才能加以準(zhǔn)確把握和深刻認(rèn)識。這就是本文試圖解決的問題。

一、新中國國家治理體系的構(gòu)建者

眾所周知，“沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國”。這句話既是一個(gè)宣示，也是一個(gè)事實(shí)。它告訴我們，中國共產(chǎn)黨就是新中國國家治理體系的構(gòu)建者，而且是唯一的構(gòu)建者。之所以如此，是因?yàn)辄h是在獨(dú)立掌握軍隊(duì)的條件下，通過暴力戰(zhàn)爭并取得絕對勝利的方式而建立新中國的，所以只可能是按其意志而不可能是別的什么意志來構(gòu)建國家治理體系。

新中國國家治理體系的構(gòu)建者是一個(gè)政黨，如果與前政黨政治時(shí)代比較來看，這無疑是一個(gè)鮮明的特色，因?yàn)樵谀且郧罢h是聞所未聞的，更不用說政黨去構(gòu)建國家治理體系了。即使到了政黨政治時(shí)代，由政黨去構(gòu)建國家治理體系也是罕見的。在這個(gè)時(shí)代，絕大多數(shù)政黨都是在既定的國家治理體系中去爭奪政權(quán)（特別是通過競選途徑）和執(zhí)政治國的，而不是通過構(gòu)建國家治理體系而執(zhí)政治國。只是在革命黨這種特殊類型的政黨出現(xiàn)之后，尤其是在俄共開創(chuàng)了“以黨建國”的先例之后，才陸續(xù)出現(xiàn)了一些政黨構(gòu)建國家治理體系的案例，但為數(shù)也不算多。中國共產(chǎn)黨本身就是在俄共（通過共產(chǎn)國際）的直接扶助下建立起來的，并長期受其扶助和指導(dǎo)，所以學(xué)習(xí)俄共“以黨建國”的先例更是順理成章。

“以黨建國”通常意味著國家治理體系的構(gòu)建者是一元的、唯一的，即國家治理體系按照唯一的構(gòu)建者意志來進(jìn)行構(gòu)建。應(yīng)當(dāng)說，不管國家治理體系的構(gòu)建者是依據(jù)何種原則和名義（如族群、地區(qū)、階層、職業(yè)、身份等）組織起來的集團(tuán)，構(gòu)建者的一元性并不乏先例。例如在我們熟知的中國古代，歷朝歷代幾乎都是某個(gè)集團(tuán)（特別是從軍事上）戰(zhàn)勝另一個(gè)或另一些集團(tuán)的產(chǎn)物，而那唯一的勝利者集團(tuán)就成為新朝代的開國者，也就是國家治理體系的構(gòu)建者。但是近現(xiàn)代以來，從世界各地更為普遍的情況來看，這種一元特征還是比較突兀的。特別是考察那些現(xiàn)代西方國家的構(gòu)建情況就不難發(fā)現(xiàn)，其國家治理體系的構(gòu)建往往是多元參與的，并沒有出現(xiàn)取得壓倒性優(yōu)勢的唯一勝利者，從而國家治理體系的構(gòu)建是多元意志交互作用的產(chǎn)物。這些多元力量可能基于地區(qū)、階層、宗教、職業(yè)等多種因素而形成，但沒有哪一支力量能夠占據(jù)絕對優(yōu)勢，成為唯一的國家治理體系構(gòu)建者。不過在過去黨的話語中，這種多元參與的情況通常被說成是具有不徹底性、妥協(xié)性和軟弱性，而把一元性或唯一性稱作革命的徹底性和堅(jiān)決性，這就足以凸顯新中國國家治理體系在構(gòu)建者方面的特色。

二、新中國國家治理體系的構(gòu)建目的

中國共產(chǎn)黨構(gòu)建國家治理體系的出發(fā)點(diǎn)來源于馬克思主義的教導(dǎo)。馬克思主義創(chuàng)始人指出，“在資本主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)之間，有一個(gè)從前者變?yōu)楹笳叩母锩D(zhuǎn)變時(shí)期。同這個(gè)時(shí)期相適應(yīng)的也有一個(gè)政治上的過渡時(shí)期，這個(gè)時(shí)期的國家只能是無產(chǎn)階級的革命專政”〔1〕，“這個(gè)專政不過是達(dá)到消滅一切階級和進(jìn)入無階級社會(huì)的過渡”〔2〕。中國共產(chǎn)黨以馬克思主義為思想指導(dǎo)，因而根據(jù)這個(gè)教導(dǎo)，它要建立的新中國本質(zhì)上就是無產(chǎn)階級專政的國家，所要構(gòu)建的國家治理體系則是用來完成無產(chǎn)階級專政使命的，即消滅資本主義制度，鏟除一切私有制，從而消滅一切階級，為進(jìn)入無階級的共產(chǎn)主義社會(huì)做準(zhǔn)備。進(jìn)而言之，這種國家治理體系是被當(dāng)成用以開展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等全方位變革的工具而進(jìn)行構(gòu)建的。對此，毛澤東在1949年發(fā)表的《論人民民主專政》一文中就曾明確指出：“我們現(xiàn)在的任務(wù)是要強(qiáng)化人民的國家機(jī)器，這主要地是指人民的軍隊(duì)、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護(hù)人民利益。以此作為條件，使中國有可能在工人階級和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國進(jìn)到工業(yè)國，由新民主主義社會(huì)進(jìn)到社會(huì)主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)，消滅階級和實(shí)現(xiàn)大同。”〔3〕而新中國建立后在短短的幾年時(shí)間之內(nèi)就全面開展起轟轟烈烈的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化改造運(yùn)動(dòng)，證明這一構(gòu)建目的并非空頭的宣言。

當(dāng)然，馬克思主義的這一教導(dǎo)只表明了中國共產(chǎn)黨人構(gòu)建國家治理體系的根本目的（最終目的）。而要達(dá)到這一目的，還要結(jié)合具體的情境（環(huán)境形勢條件），將其轉(zhuǎn)化為階段性的具體目標(biāo)任務(wù)才有可能。馬克思主義創(chuàng)始人最初設(shè)想無產(chǎn)階級革命發(fā)生在最發(fā)達(dá)的資本主義國家并且是同時(shí)發(fā)生〔4〕，但現(xiàn)實(shí)中最先成功發(fā)生無產(chǎn)階級革命的俄國并不是一個(gè)發(fā)達(dá)的資本主義國家，相反是資本主義尚未充分發(fā)展的落后國家。與俄國相比，中國是一個(gè)更加落后的農(nóng)業(yè)國，但在俄共及其革命的影響下，中國共產(chǎn)黨依舊開展了革命，并最終建立起新中國。在這種條件下，黨顯然不可能運(yùn)用國家治理體系來直接開展馬克思主義創(chuàng)始人所設(shè)想的那種全盤變革。所以在新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨將建設(shè)新民主主義社會(huì)作為階段性的具體目標(biāo)任務(wù)。但是后來，黨特別是其高級領(lǐng)導(dǎo)人對環(huán)境形勢條件的認(rèn)識發(fā)生了重大改變，很快便確定了結(jié)束新民主主義實(shí)踐而進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)，甚至一度認(rèn)為可以很快進(jìn)入共產(chǎn)主義社會(huì)，而在遭受挫折之后又認(rèn)為主要任務(wù)是進(jìn)行階級斗爭。直到“文革”結(jié)束后，黨重新認(rèn)識環(huán)境形勢條件，認(rèn)為中國尚處于獨(dú)具特色的極不發(fā)達(dá)的社會(huì)主義初級階段，從而把目標(biāo)任務(wù)調(diào)整為建設(shè)中國特色的社會(huì)主義。

但不管具體目標(biāo)任務(wù)如何變化，總的來說，中國共產(chǎn)黨始終把國家治理體系當(dāng)成進(jìn)行全盤變革的工具（其承擔(dān)的階段性建設(shè)任務(wù)不過是為最終實(shí)現(xiàn)全盤變革準(zhǔn)備條件），像這樣具有革命性的構(gòu)建目的的確少見。在其他時(shí)代和地方，構(gòu)建國家治理體系大多是為了達(dá)到某些人的統(tǒng)治目的，所構(gòu)建起來的國家治理體系本質(zhì)上是統(tǒng)治體系。比如秦始皇初并天下，認(rèn)為自己功高蓋世，需要改變稱號，并認(rèn)可了臣下的提議，稱“皇帝”，說“朕為始皇帝。后世以計(jì)數(shù)，二世三世至于萬世，傳之無窮”〔5〕。這就說明，秦始皇之構(gòu)建秦帝國的國家治理體系，不過是為了確保其千秋萬代的永久統(tǒng)治。當(dāng)然也有一些地方，構(gòu)建國家治理體系是為了進(jìn)行公共治理，也就是管理一個(gè)社會(huì)共同體的公共事務(wù)：公益、公害和公正〔6〕。比如美國聯(lián)邦憲法序言說明了聯(lián)邦國家治理體系的構(gòu)建目的：為了形成一個(gè)更完善的聯(lián)盟，確立正義，確保國內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)全體福利，并確保我們自己和我們后代的自由福祉?！?〕這就是說，所構(gòu)建的國家治理體系是用來維護(hù)和鞏固這樣一個(gè)社會(huì)共同體：在其中促進(jìn)全體民眾的公益（福利），為全體民眾抵御公害（無論是來自國內(nèi)還是國外的）、保護(hù)自由，以及維護(hù)全社會(huì)的正義。不管是為了統(tǒng)治還是公共治理，這些目的顯然都不是革命性的，這就映襯了新中國國家治理體系在構(gòu)建目的上的特色。

三、新中國國家治理體系的構(gòu)建方案

作為人工構(gòu)建的產(chǎn)物，任何國家治理體系都要經(jīng)過人的構(gòu)思而形成某種設(shè)計(jì)方案，其間的差別僅在于設(shè)計(jì)者、設(shè)計(jì)方案的來源和依據(jù)、設(shè)計(jì)方案的內(nèi)容和樣式等方面。新中國的國家治理體系雖然是由中國共產(chǎn)黨構(gòu)建起來的，但其提出的設(shè)計(jì)方案卻非原創(chuàng)，而是依據(jù)列寧主義的無產(chǎn)階級專政體系理論而形成的。

我們知道馬克思主義創(chuàng)始人明確了無產(chǎn)階級專政國家成立的目的，甚至也曾為其設(shè)計(jì)過國家治理體系的構(gòu)建方案，包括早期的巴黎公式模式〔8〕和晚期的民主共和國模式〔9〕〔10〕。但這些方案并未為列寧所承襲。實(shí)際上通過創(chuàng)造性發(fā)揮馬克思主義創(chuàng)始人提出的共產(chǎn)黨理論，列寧提出了無產(chǎn)階級專政體系的設(shè)計(jì)方案。

關(guān)于共產(chǎn)黨，馬克思主義創(chuàng)始人只是提到了共產(chǎn)黨在無產(chǎn)階級革命中的作用，即和其他一切無產(chǎn)階級政黨一樣，“使無產(chǎn)階級形成為階級，推翻資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，由無產(chǎn)階級奪取政權(quán)”，而沒有提及共產(chǎn)黨跟無產(chǎn)階級專政國家的關(guān)系;甚至他們也沒有說共產(chǎn)黨在無產(chǎn)階級革命中發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)作用，而只是強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨“沒有任何同整個(gè)無產(chǎn)階級的利益不同的利益”，“不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨”，“共產(chǎn)黨人是各國工人政黨中最堅(jiān)決的、始終起推動(dòng)作用的部分”，“他們勝過其余無產(chǎn)階級群眾的地方在于他們了解無產(chǎn)階級運(yùn)動(dòng)的條件、進(jìn)程和一般結(jié)果”?！?1〕但列寧明顯突出了共產(chǎn)黨的特殊性，說“黨是階級的先進(jìn)覺悟階層，是階級的先鋒隊(duì)”〔12〕，還明確共產(chǎn)黨的作用是領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級，說“在通常情況下，在多數(shù)場合，至少在現(xiàn)代的文明國家內(nèi)，階級是由政黨來領(lǐng)導(dǎo)的”〔13〕。甚至把這種領(lǐng)導(dǎo)作用從無產(chǎn)階級革命延伸到無產(chǎn)階級專政，說“專政是由組織在蘇維埃中的無產(chǎn)階級實(shí)現(xiàn)的，而無產(chǎn)階級是由布爾什維克共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的”〔14〕。在這里，列寧認(rèn)為無產(chǎn)階級專政是專政和民主的一體兩面：“無產(chǎn)階級的革命專政是由無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級采用暴力手段來獲得和維持的政權(quán)，是不受任何法律約束的政權(quán)”〔15〕，“無產(chǎn)階級民主對資產(chǎn)階級剝削者實(shí)行鎮(zhèn)壓……而給勞動(dòng)者以真正的民主”〔16〕。

正是通過強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和先鋒隊(duì)性質(zhì)以及對無產(chǎn)階級專政的領(lǐng)導(dǎo)作用，列寧就把共產(chǎn)黨納入無產(chǎn)階級專政國家治理體系的設(shè)計(jì)方案之中了，并使之成為該體系的核心組成部分。不僅如此，通過解釋共產(chǎn)黨、工會(huì)（及其他群眾組織）、無產(chǎn)階級和國家政權(quán)幾者的關(guān)系，列寧還明確提出了無產(chǎn)階級專政體系的設(shè)計(jì)思想。其大意是，雖然無產(chǎn)階級專政國家的統(tǒng)治階級當(dāng)然是無產(chǎn)階級（聯(lián)合其他勞動(dòng)群眾），但因?yàn)楣?huì)組織不是實(shí)行強(qiáng)制的國家機(jī)關(guān)，所以這個(gè)階級不可能由包括其全體的工會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治，而只能通過作為無產(chǎn)階級先鋒隊(duì)的共產(chǎn)黨來掌握國家政權(quán)和實(shí)施統(tǒng)治。另一方面，如果沒有工會(huì)去吸引、教育、訓(xùn)練、說服廣大無產(chǎn)階級，以及沒有其他組織（如合作社）去聯(lián)系其他勞動(dòng)群眾，那么即使是共產(chǎn)黨掌握運(yùn)用國家政權(quán)，無產(chǎn)階級專政也是無法實(shí)施的。這樣，工人階級和其他勞動(dòng)群眾，通過工會(huì)、合作社等群眾組織發(fā)揮類似齒輪的“傳動(dòng)”作用，再通過共產(chǎn)黨掌握運(yùn)用國家政權(quán)，就實(shí)現(xiàn)了無產(chǎn)階級專政，從而形成一套完整的無產(chǎn)階級專政體系?！?7〕

作為無產(chǎn)階級專政國家的國家治理體系，列寧所設(shè)計(jì)的無產(chǎn)階級專政體系明顯是由共產(chǎn)黨、工會(huì)等群眾組織和國家政權(quán)這三個(gè)部分組成的，而三者之間的關(guān)系則依靠共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來維系，也就是共產(chǎn)黨通過工會(huì)等群眾組織的中介作用來領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級及其盟友，并通過掌握運(yùn)用國家政權(quán)去鎮(zhèn)壓階級敵人。正是基于這樣的結(jié)構(gòu)，斯大林才說：“例如在我們蘇聯(lián)，在無產(chǎn)階級專政的國家里，我們的蘇維埃組織和其他群眾組織，沒有黨的原則性指示，就不會(huì)決定任何一個(gè)重要的政治問題或組織問題，——這個(gè)事實(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的最高表現(xiàn)。在這個(gè)意義上也可以說，無產(chǎn)階級專政實(shí)質(zhì)上是無產(chǎn)階級的先鋒隊(duì)的‘專政，是它的黨即無產(chǎn)階級的主要領(lǐng)導(dǎo)力量的‘專政?！薄?8〕中國共產(chǎn)黨的十六大報(bào)告則將此結(jié)構(gòu)明確為“黨對國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”?！?9〕

中國共產(chǎn)黨的建立本來就是列寧主義輸入中國的產(chǎn)物，列寧主義本身也是黨的一個(gè)指導(dǎo)思想，所以中國共產(chǎn)黨人接受列寧主義的教導(dǎo)，按照無產(chǎn)階級專政體系的設(shè)計(jì)方案來構(gòu)建本國的國家治理體系，實(shí)屬理所當(dāng)然。當(dāng)然在此基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨人也有一些發(fā)展和創(chuàng)造，集中體現(xiàn)在毛澤東提出的人民民主專政理論中，由此造成新中國國家治理體系在一些組成部分的設(shè)計(jì)上有所不同。比如由于將無產(chǎn)階級專政拓展為人民民主專政，所以拓展了社會(huì)組織的類型和范圍并創(chuàng)造了政協(xié)這種協(xié)調(diào)機(jī)制。另外在國家政權(quán)方面沒有照搬前蘇俄/蘇聯(lián)的人民委員會(huì)/部長會(huì)議制度以及前蘇聯(lián)的聯(lián)邦制。盡管如此，這些發(fā)展創(chuàng)造只是細(xì)節(jié)的改變，而沒有改變整個(gè)國家治理體系的基本構(gòu)架（包括其基本組成和相互關(guān)系）——來自于列寧主義的無產(chǎn)階級專政體系理論。

放眼古今中外，新中國的國家治理體系構(gòu)建方案實(shí)屬罕見。在這個(gè)體系中，中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)政黨，不但是一個(gè)基本的組成部分，甚至是核心和主干，此外還包括國家政權(quán)和社會(huì)組織兩個(gè)基本組成部分，三者的關(guān)系依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來維系。這樣的構(gòu)建方案特色顯著。要知道全世界從古至今，在絕大多數(shù)國家，國家治理體系的構(gòu)建就是指國家政權(quán)體系的構(gòu)建，而絕不會(huì)將社會(huì)組織納入其中，更不會(huì)將某個(gè)特殊的政黨納入其中。

四、新中國國家治理體系的構(gòu)建過程

不管國家治理體系的構(gòu)建者是多元還是一元，也不管出于何種目的而進(jìn)行構(gòu)建，都可能會(huì)有若干種國家治理體系設(shè)計(jì)方案出現(xiàn)，這就需要做出選擇。最終選定的設(shè)計(jì)方案也不可能自動(dòng)實(shí)施，而需要有人去組織落實(shí)。所有這些都是構(gòu)建過程中會(huì)發(fā)生的問題。

在西方古典政治學(xué)和實(shí)踐中，一國政體的設(shè)計(jì)者、選擇者和實(shí)施者這幾個(gè)角色往往被要求分開。在古典政治學(xué)中，柏拉圖〔20〕、亞里士多德〔21〕直到近代的盧梭〔22〕等人，都曾提到過“立法者（legislator）”這個(gè)角色。實(shí)際上這就是政體的設(shè)計(jì)者，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和提出政體構(gòu)建方案。盧梭特別強(qiáng)調(diào)這一立法者角色的特殊性，要求其履行一種超然的功能，既不能是行政職務(wù)也不能是主權(quán)者，締造共和國但決不在共和國的組織之內(nèi)，否則所制定的法律會(huì)不可避免地受其個(gè)人感情支配而不公正，其個(gè)人意見也會(huì)損害事業(yè)的神圣性。所以盧梭看到古希臘城邦通常是委托異邦人來設(shè)計(jì)政體，近代早期的一些城市共和國亦如是?！?3〕但在西方現(xiàn)代國家的實(shí)踐中，這種使用異鄉(xiāng)人來設(shè)計(jì)政體的情況還是十分少見，不過要求設(shè)計(jì)者、選擇者和實(shí)施者等角色分開倒是通例。通常的做法是，首先在某些人的提議和號召下組建一個(gè)制憲會(huì)議之類的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其成員可以提出若干政體設(shè)計(jì)方案，然后全體進(jìn)行商討，達(dá)成妥協(xié)或進(jìn)行修改，總之要做出選擇，通過一個(gè)最終方案。一旦最終方案通過，制憲會(huì)議之類的機(jī)構(gòu)即因任務(wù)完成而撤銷，所以這樣的機(jī)構(gòu)絕不可能將其自身設(shè)計(jì)到方案之中，從而大概可以做到按盧梭所說的超然地位和態(tài)度行事。按照人民主權(quán)理論，制憲會(huì)議這樣的機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和制定政體方案而無權(quán)決定其生效，所以最終方案通過之后還要交付全民或者能夠代表全民的組織形式來批準(zhǔn)才能正式生效，當(dāng)然這就包括最終方案被否定的可能。所以嚴(yán)格說來，真正的選擇者是這些行使批準(zhǔn)權(quán)的國民或其代表。最終方案一旦得到批準(zhǔn)生效后即成為一國之憲法，但是憲法所規(guī)定的有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的成立，是按照憲法本身所規(guī)定的程序，比如選舉或任命來進(jìn)行的。

由此比較來看，新中國國家治理體系的構(gòu)建過程頗為特殊。在方案的設(shè)計(jì)方面，雖然各界人士代表都出席了首屆全國政協(xié)會(huì)議，但政體方案（集中體現(xiàn)在《共同綱領(lǐng)》中）是由中國共產(chǎn)黨設(shè)計(jì)并提出的。該綱領(lǐng)在毛澤東、周恩來的直接領(lǐng)導(dǎo)下，從1948年10月開始起草到1949年9月提交會(huì)議審議，其間經(jīng)歷三次起稿和三次命名。其中在政協(xié)會(huì)議的籌備期間，周恩來主持召開了籌備會(huì)第三小組第一次會(huì)議，決定委托中國共產(chǎn)黨再次起草《共同綱領(lǐng)》的初稿?！?4〕全國政協(xié)第一屆全體會(huì)議召開后，周恩來在大會(huì)上作了《關(guān)于草擬中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)的經(jīng)過及其特點(diǎn)的報(bào)告》，然后各單位分別討論《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)（草案）》。所以可以認(rèn)為中國共產(chǎn)黨就是新中國政體的“立法者”，只不過這個(gè)立法者不是超然的，而是將其自身設(shè)計(jì)到政體方案之中。我們看到，《共同綱領(lǐng)》的序言明確了新中國是人民民主專政的國家，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)?！?5〕這里雖然沒有明確提出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但《共同綱領(lǐng)》的制定是以毛澤東的人民民主專政理論為依據(jù)的〔26〕，他說：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政……這就是我們的主要綱領(lǐng)?！薄?7〕

在方案的選擇方面，政協(xié)會(huì)議上沒有出現(xiàn)另外的政體設(shè)計(jì)方案，各界人士代表都是圍繞中國共產(chǎn)黨擬定的《共同綱領(lǐng)》草案開展討論，最后通過了該綱領(lǐng)并且立即生效。所以《共同綱領(lǐng)》作為新中國事實(shí)上的第一部憲法，既是由全國政協(xié)來選擇的，也是由它來批準(zhǔn)生效的。《共同綱領(lǐng)》的序言說“中國人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國人民的意志”，或許這就解釋了其行使批準(zhǔn)權(quán)或者說最終選擇權(quán)的依據(jù)。從政協(xié)成員的來源和組成來看，中共中央在統(tǒng)戰(zhàn)部制定的《關(guān)于召開新的政治協(xié)商會(huì)議諸問題草案》的基礎(chǔ)上，會(huì)同其他民主人士商定了新政協(xié)參加者的原則，最后確定參加會(huì)議的黨派代表、區(qū)域代表、軍隊(duì)代表、團(tuán)體代表和特邀代表5個(gè)類別、45個(gè)單位的代表（含候補(bǔ)代表）和特別邀請人士共662人，其中中共黨員約占44%?！?8〕這說明全國政協(xié)對《共同綱領(lǐng)》的選擇和批準(zhǔn)確有民意和共識基礎(chǔ)，但毫無疑問中國共產(chǎn)黨在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。而黨之所以能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用，則由當(dāng)時(shí)軍事上的勝利為根本保障。

在方案的實(shí)施方面，黨的意志也發(fā)揮著主導(dǎo)作用。中央和地方國家機(jī)關(guān)是按照全國政協(xié)第一次全體會(huì)議（也是唯一的一次全體會(huì)議）所通過的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》（所有這些都基于籌備會(huì)提交的草案）來進(jìn)行組織構(gòu)建的，其中有選舉也有任命?！?9〕不過按照“黨管干部”原則〔30〕，這些人選主要是由黨來挑選和決定的（經(jīng)與黨外人士協(xié)商），并且中共黨員在政協(xié)中占最大多數(shù)，在中央人民政府中也占最大多數(shù)〔31〕。所以這些人選的決定體現(xiàn)了黨的主導(dǎo)意志，以保證黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)〔32〕。

總之，從新中國國家治理體系的構(gòu)建過程來看，黨不但設(shè)計(jì)和提出了國家治理體系的構(gòu)建方案，將自我納入體系設(shè)計(jì)之中，而且還主導(dǎo)了方案的選擇和實(shí)施。換言之，黨全程負(fù)責(zé)了新中國國家治理體系的構(gòu)建，整個(gè)構(gòu)建過程全面貫徹了黨的意志，這是構(gòu)建過程的最大特色。

五、結(jié)論

新中國的國家治理體系是通過一種獨(dú)具特色的構(gòu)建模式而建立起來的：其構(gòu)建者是中國共產(chǎn)黨，黨將其作為開展全盤變革的工具來進(jìn)行構(gòu)建，其設(shè)計(jì)方案來源于列寧主義的無產(chǎn)階級專政體系理論，同時(shí)黨全程負(fù)責(zé)國家治理體系的構(gòu)建。很明顯，新中國國家治理體系的構(gòu)建全面體現(xiàn)和貫徹了黨的意志。這套體系在構(gòu)建起來后經(jīng)歷了一些變化，有時(shí)甚至是比較大的變化（比如“文革”時(shí)期）。但無論什么時(shí)候，體系的構(gòu)建都是黨的意志的體現(xiàn)和貫徹，這一點(diǎn)沒有發(fā)生改變。

通過這一獨(dú)特的構(gòu)建模式，新中國形成了一套獨(dú)特的國家治理體系。筆者的研究表明，新中國的國家治理體系本質(zhì)上是一種黨治體系，具體來說就是黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會(huì)的一體兩翼模式。其中“一體”指的是黨（中共），“兩翼”分別指的是國家政權(quán)和社會(huì)組織（分別簡稱為國家和社會(huì)）。黨是整個(gè)國家治理體系的主體（核心組成部分），因?yàn)樗谶@個(gè)體系中的基本功能是決策和組織（此即“黨的領(lǐng)導(dǎo)”），不僅決定整個(gè)體系的總體和長遠(yuǎn)目標(biāo)任務(wù)，而且決定具體和階段的目標(biāo)任務(wù)（日常事務(wù)的重大決策），并負(fù)責(zé)整個(gè)體系的組織工作（包括進(jìn)行任務(wù)分工、實(shí)施協(xié)調(diào)和控制，此即“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”）。國家和社會(huì)作為該體系的其余兩個(gè)組成部分，其基本功能是執(zhí)行黨的決策（其中前者執(zhí)行的決策主要用于處理公共事務(wù)或統(tǒng)治事務(wù)，后者執(zhí)行的決策主要用于支持黨）和接受相應(yīng)的組織安排，所以是“兩翼”。

如此特別的國家治理體系之形成，直接地說，是因?yàn)槠錁?gòu)建方案很特殊——來自于列寧主義的無產(chǎn)階級專政體系理論。而列寧提出這樣獨(dú)特的設(shè)計(jì)方案，又源自于馬克思主義創(chuàng)始人所確定的構(gòu)建目的，否則無產(chǎn)階級專政體系的設(shè)計(jì)就缺乏前提依據(jù)。但無論是構(gòu)建目的還是構(gòu)建方案，全都有賴于構(gòu)建者和構(gòu)建過程才能變成現(xiàn)實(shí)。也就是說，如果不是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨作為唯一的構(gòu)建者全程負(fù)責(zé)整個(gè)體系的構(gòu)建，那么這個(gè)設(shè)計(jì)方案就得不到落實(shí)，構(gòu)建目的也不可能得以實(shí)現(xiàn)。

所以從國家治理體系構(gòu)建的角度來看，新中國國家治理體系之所以獨(dú)具特色，根本的原因就在于構(gòu)建者的獨(dú)特性：它是由中國共產(chǎn)黨一手構(gòu)建的，是黨的意志的體現(xiàn)和貫徹，而黨又是以馬列主義為根本思想指導(dǎo)的。由此我們就理解了，為什么黨提出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，并將其寫進(jìn)憲法。所以，準(zhǔn)確把握新中國的國家治理體系，最根本的就是要把握黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條。而要深刻認(rèn)識何以如此，則必須通過把握其構(gòu)建模式才能做到。

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