劉舒懷　劉月琴

關(guān)鍵詞 基層政府 行政執(zhí)行力 阻滯因素

作者簡(jiǎn)介：劉舒懷，甘肅政法大學(xué)講師，主要從事政治學(xué)與行政學(xué)研究;劉月琴，甘肅政法大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.139

一、問(wèn)題的提出

2019年10月習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆四中全會(huì)《決定》 中提出：“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府的執(zhí)行力和公信力?！秉h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央勵(lì)精圖治，全面推進(jìn)深化改革，提出了偉大復(fù)興的宏偉使命，為國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展描繪了藍(lán)圖。各級(jí)政府作為行政機(jī)關(guān)，肩負(fù)著將黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的重任，需要不斷提高相應(yīng)的政策執(zhí)行能力?；鶎诱鳛樾姓到y(tǒng)的末端組織，連接著上級(jí)政府和基層社會(huì)，在很大程度上影響黨中央戰(zhàn)略部署的最終實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)乎人民群眾的獲得感和幸福感。但是從目前情況來(lái)看，基層行政執(zhí)行力仍然存在諸多問(wèn)題，如何從理論高度分析基層執(zhí)行力存在的阻礙因素，進(jìn)而尋求提高基層政府行政執(zhí)行力的有效對(duì)策，是基層政府治理研究的重要課題。本文對(duì)當(dāng)前基層政府行政執(zhí)行力存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，分析這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因并提出提升基層政府行政執(zhí)行力的對(duì)策，以期為提升基層政府治理能力提供些許政策的參考。

二、基層行政執(zhí)行力存在的問(wèn)題

（一）行政執(zhí)行偏差的問(wèn)題

行政執(zhí)行的偏差表現(xiàn)為政策執(zhí)行的結(jié)果背離了政策最初的意圖和總體目標(biāo)。導(dǎo)致行政執(zhí)行的偏差有主觀因素和客觀因素。從主觀因素來(lái)看，主要表現(xiàn)為基層政府執(zhí)行人員對(duì)上級(jí)的意圖理解不到位，或者是從局部的利益和短期目標(biāo)出發(fā)，對(duì)下達(dá)的政策進(jìn)行改頭換面，借原有政策之手來(lái)執(zhí)行與政策無(wú)關(guān)的事項(xiàng)，使原有的政策目標(biāo)發(fā)生改變甚至偏離，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果的異化。從客觀因素來(lái)看，主要是由于社會(huì)治理的復(fù)雜性，從公共政策分析的理論角度來(lái)看，政策執(zhí)行本身就是一個(gè)政府與社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)和博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程，無(wú)法與自然科學(xué)一樣控制所有因素，也正是這種復(fù)雜性，需要基層工作人員充分發(fā)揮黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，深入社會(huì)進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)實(shí)地走訪，反饋政策執(zhí)行的實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)之上，將上級(jí)意圖與當(dāng)?shù)貙?shí)際很好地結(jié)合起來(lái)。

（二）政策工具的問(wèn)題

政策工具是行政系統(tǒng)執(zhí)行政策的方式和方法?；鶎诱幱谏霞?jí)與社會(huì)之間，往往面臨著繁重任務(wù)和雙重壓力。部分基層政府在行政任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中，使用政策工具較為單一，工作人員慣于用老思路、老方法解決問(wèn)題，因循守舊缺乏創(chuàng)新精神，往往采用簡(jiǎn)單粗暴的方式來(lái)處理廣大人民群眾內(nèi)部矛盾，而不能做到政策的因時(shí)制宜、因地制宜。有時(shí)面臨行政體制的壓力，基層政府容易陷入文山會(huì)海，執(zhí)著于開(kāi)會(huì)、發(fā)文件、發(fā)起號(hào)召的方式來(lái)傳達(dá)和落實(shí)政策，對(duì)政策的宣傳多但落實(shí)少，同時(shí)由于未建立起長(zhǎng)期有效的監(jiān)控機(jī)制，政策實(shí)施后未進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督和檢查，導(dǎo)致群眾對(duì)基層政府的行政執(zhí)行力信心不足。

（三）行政不作為的問(wèn)題

行政不作為是行政機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人拖延或者不履行法定職責(zé)的現(xiàn)象。近些年，國(guó)家加大了對(duì)于行政亂作為的整治，取得了顯著的成果。但與此同時(shí)也出現(xiàn)了行政不作為和行政慢作為等新的問(wèn)題。一些基層人員本著多栽花和少載刺的哲學(xué)，擅長(zhǎng)做表面工作，遇到棘手的問(wèn)題繞著走，遇群眾的事情能拖就拖，遇到不敢輕易得罪的人便裝聾作啞，對(duì)上級(jí)的政策表面附和，對(duì)下級(jí)放任自流，對(duì)群眾漠不關(guān)心，嚴(yán)重?fù)p害基層政府的形象。

（四）部門(mén)之間相互推諉的問(wèn)題

基層政府處于上級(jí)部門(mén)與基層社會(huì)之間，承擔(dān)著非常繁重的工作。一些地區(qū)的基層政府部門(mén)職能分工不明確、職權(quán)范圍不夠清晰和存在多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)狀況，各部門(mén)無(wú)法統(tǒng)一工作方向，有時(shí)甚至因不明確相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系而互相推諉。老百姓辦事時(shí)經(jīng)常跑來(lái)跑去，不能及時(shí)為群眾解決實(shí)際的問(wèn)題，遇到能突出政績(jī)或者有利可圖的事項(xiàng)則爭(zhēng)功搶績(jī)。這些存在的問(wèn)題亟需政府部門(mén)梳理各自權(quán)力清單和職責(zé)權(quán)限，盡可能將辦事流程簡(jiǎn)易化，減少不必要的手續(xù)。

三、基層行政執(zhí)行力阻滯因素分析

（一）利益的因素

各級(jí)黨委和地方政府制定政策是一般從整個(gè)地區(qū)著眼，經(jīng)過(guò)了科學(xué)的論證和反復(fù)調(diào)查研究后制定出來(lái)的。這些政策能否發(fā)揮效果最終取決于基層政府的執(zhí)行的結(jié)果。這就要求基層政府要從實(shí)際出發(fā)，圍繞著人民群眾的根本利益，將上級(jí)政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合起來(lái)。在這個(gè)過(guò)程中，如果基層政府僅僅從局部利益出發(fā)考慮，附加了其他內(nèi)容，往往會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)偏差，以上級(jí)的政策之名對(duì)整體利益造成損害，嚴(yán)重影響上級(jí)政府形象和自身的公信力。

（二）執(zhí)行主體素質(zhì)的因素

所有的政策最終需要由具體的人來(lái)執(zhí)行。因此，執(zhí)行主體的素質(zhì)往往對(duì)行政執(zhí)行力具有較大的影響。有些基層工作人員平時(shí)不注重深入社會(huì)，對(duì)中央的路線方針政策沒(méi)有認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟。工作上官僚作風(fēng)較為嚴(yán)重，只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)，經(jīng)常將上級(jí)文件簡(jiǎn)單改頭換面，缺乏適應(yīng)能力和創(chuàng)新動(dòng)力，對(duì)政令貫徹不夠及時(shí)和消極待命，而不能充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，僅僅憑自己主觀的經(jīng)驗(yàn)來(lái)執(zhí)行政策，不能與時(shí)俱進(jìn)地，改進(jìn)工作方法，使政策難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（三）行政監(jiān)督的因素

行政監(jiān)督是政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，屬于政策評(píng)價(jià)和控制的范疇，也是制定新的政策的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。近些年以來(lái)，國(guó)家對(duì)行政監(jiān)督高度重視，專門(mén)成立了監(jiān)委機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律委員會(huì)合署辦公，并制定了相關(guān)的制定法規(guī)。但是在部分基層政府中，由于運(yùn)動(dòng)式治理的慣性，行政監(jiān)督不到位的問(wèn)題仍然時(shí)有發(fā)生。一些基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于將監(jiān)督視為上級(jí)對(duì)自己的不信任。同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來(lái)只重視下級(jí)的態(tài)度，而不重視行政執(zhí)行的評(píng)估，一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于搞一言堂，將評(píng)估作為法定程序，只是走走過(guò)場(chǎng)，對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果并不重視，也不向社會(huì)予以公開(kāi)，最終導(dǎo)致行政監(jiān)督流于形式。

（四）政治參與的因素

受歷史文化等因素影響，中國(guó)公民的政治參與意識(shí)一直比較淡薄，認(rèn)為公共事務(wù)是政府的事情，與個(gè)人并無(wú)直接關(guān)系。只要不涉及到個(gè)人利益，就無(wú)需自找麻煩，參與公共事務(wù)。與此同時(shí)，如果涉及到了個(gè)人利益，又不能很好地通過(guò)合法的途徑爭(zhēng)取正當(dāng)利益，一些人還本著不鬧不解決和大鬧大解決的人生哲學(xué)，通過(guò)上訪鬧事和極端手段進(jìn)行維權(quán)。當(dāng)然，這也與基層政府參與機(jī)制不完善不無(wú)關(guān)系，在一些地區(qū)老百姓想要維護(hù)自身利益不知道該向何處反映，跑了很多路卻不能有效表達(dá)自己的訴求。因此，基層政府應(yīng)該盡快完善相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，將不穩(wěn)定因素納入法制軌道。

四、提升我國(guó)基層政府行政執(zhí)行力的對(duì)策

（一）建立規(guī)范化的執(zhí)行程序與溝通機(jī)制

行政程序規(guī)范化、法制化是依法治國(guó)的客觀要求和必然結(jié)果。在做出決策時(shí)要結(jié)合基層政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、執(zhí)行人員素質(zhì)等情況。堅(jiān)持依法行政，增強(qiáng)法制觀念堅(jiān)決杜絕主觀臆斷和隨意執(zhí)行，將依法行政的理念貫穿于行政管理和為民服務(wù)的全過(guò)程。切實(shí)改進(jìn)行政執(zhí)行的方式和理念，增強(qiáng)法制觀念和規(guī)范意識(shí)，建立規(guī)范化的執(zhí)行程序，進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)和工作方法，嚴(yán)格按照規(guī)范化的程序執(zhí)行，規(guī)范行政執(zhí)行流程，依法有序執(zhí)行，切實(shí)提高行政執(zhí)行效率。

（二）建立完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)行監(jiān)控就是要通過(guò)對(duì)政府的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正這些執(zhí)行過(guò)程中的不良情況，保證政府執(zhí)行任務(wù)的有效和順利完成。需要加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，理清政府和人大以之間的權(quán)力關(guān)系，從源頭上保證人大充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。監(jiān)察委作為專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要確保其權(quán)威性和獨(dú)立性，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的作用，構(gòu)建起獨(dú)立的監(jiān)督體系。還應(yīng)賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的調(diào)查取證、對(duì)政府不當(dāng)行為進(jìn)行懲處的權(quán)力。以保證其權(quán)威性和獨(dú)立性，提高政府的行政執(zhí)行力。

（三）進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)制

行政問(wèn)責(zé)是現(xiàn)代政府的標(biāo)志。當(dāng)前中國(guó)在行政問(wèn)責(zé)方面已經(jīng)取得了明顯成效，相關(guān)制度法規(guī)不斷健全。但在法規(guī)執(zhí)行方面仍然效果并不理想。中國(guó)行政體制是一種首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，一把手往往具有較大權(quán)限，但在做出決定的時(shí)候，往往由集體表決通過(guò)，這就導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的模糊化。如何既能發(fā)揮行政首長(zhǎng)制的優(yōu)勢(shì)，又能調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)班子的積極性，就是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。今后完善行政問(wèn)責(zé)制，就要通過(guò)權(quán)力清單的形式，明確各職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，將管理不善、執(zhí)行不力、用人失察等都納入問(wèn)責(zé)范圍，行政執(zhí)行過(guò)程中才能責(zé)任到人，確保行政執(zhí)行到位。

（四）提高行政人員的素質(zhì)和能力

政策執(zhí)行最終依靠每個(gè)具體行政人員來(lái)完成。因此，行政人員的素質(zhì)和能力最終也會(huì)影響到行政執(zhí)行力的高低。目前基層政府中存在一些工作人員業(yè)務(wù)能力不足和業(yè)務(wù)知識(shí)不強(qiáng)、學(xué)習(xí)新本領(lǐng)積極性不高的問(wèn)題。對(duì)此，要密切聯(lián)系群眾，同時(shí)樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念，向書(shū)本學(xué)習(xí)，向群眾學(xué)習(xí)。同時(shí)，上級(jí)部門(mén)要加大對(duì)于基層工作人員的培訓(xùn)，為其提供良好的學(xué)習(xí)條件，鼓勵(lì)執(zhí)行人員自覺(jué)主動(dòng)學(xué)習(xí)和參加實(shí)踐，不斷提高自身的綜合素質(zhì)和行政業(yè)務(wù)的能力。

（五）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制

行政執(zhí)行力的提高離不開(kāi)合法、有序公眾參與。只有在吸收廣大群眾意見(jiàn)，了解廣大群眾大的處境的基礎(chǔ)上。才能夠更好地貫徹為民服務(wù)的理念，才能夠保障行政執(zhí)行的民主性。基層行政人員要堅(jiān)持實(shí)地調(diào)研，深入群眾，了解群眾的利益訴求和本地區(qū)實(shí)際情況，細(xì)化相關(guān)的程序，讓群眾能夠提出意見(jiàn)。同時(shí)，要積極利用當(dāng)下的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體，堅(jiān)持信息公開(kāi)。方便群眾參與行政執(zhí)行的過(guò)程，促進(jìn)基層政府決策的民主化進(jìn)程。

注釋：

中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定[M].人民出版社，2019.

參考文獻(xiàn)：

[1]何躍軍.基層政府社會(huì)穩(wěn)定治理的法治反思與制度構(gòu)建[M].法律出版社，2017.