摘 要 隨著全面深化改革和簡政放權的深入推進，大量職能下放到基層政府，基層政府的職責越來越多，基層干部的權力越來越大，對基層政府權力運行規(guī)范和約束顯得十分重要，如何規(guī)范權力，預防基層權力“任性”，是現(xiàn)階段經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期迫切需要解決的重大問題。

關鍵詞 基層政府 權力運行 制約 監(jiān)督

作者簡介：黃輝，中共黔西南州委黨校。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.214

一、權力運行制約與監(jiān)督的重要意義

十八大以來，隨著中共中央提出： “全面深化改革和簡政放權”的深入推進，基層政府的職責相對較多，基層干部的權力越來越大，權力規(guī)范的呼聲越來越高，為了防止權力“任性”，重點解決權力規(guī)范問題，大家普遍關注權力制度的建設。

十八屆三中全會指出， 要加強權力運行規(guī)范和制約體系，要構建有效的監(jiān)督制度，創(chuàng)新體制機制，加強作風建設，使其成為常態(tài)的形式。創(chuàng)新行政管理體制改革是我們時代的必然要求，這場改革必然涉及到權力問題，將使權力運行制約和監(jiān)督問題更加突出。

二、加強權力運行制約和監(jiān)督的重要意義

公共權力的專橫與腐敗不僅侵犯了法律的尊嚴，而且導致政府低效無能，權力偏離正軌的現(xiàn)象越來越嚴重。因此，對權力運行制約和監(jiān)督問題已經(jīng)成為我國行政領域的重要課題。 在當前行政體制轉(zhuǎn)軌的時期，加強權力運行制約和監(jiān)督具有重要意義。

權力是一把雙刃劍，具有兩面性，使用不當，必然會阻礙社會進步，侵犯人民權利；權力運用得好，就會促使社會進步，為人民謀福利；若權力沒有規(guī)范和約束，勢必會走向貪腐。權力具有的這兩個特性是由權力的特性決定的，這是政治國家都存在的一條規(guī)則。

腐敗意味著權力的變質(zhì)，是依附于權力而存在的政治行為。腐敗的過程就是利用公共權力謀取私利。

我國在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，腐敗猖獗，人民深惡痛絕，人民最關心的焦點就是腐敗與反腐敗問題，這關系著我國經(jīng)濟發(fā)展與改革事業(yè)的進步。

反腐倡廉的實質(zhì)就是對政府權力的控制和約束。腐敗是一種全球性的社會現(xiàn)象，動搖各個國家的政權，已成為世界關注的問題。腐敗威脅著社會的穩(wěn)定、和諧、破會社會公平、公正的價值觀念，阻礙社會的法治進程。這說明，腐敗現(xiàn)象在全球的危害性是多么的嚴重。

權力變質(zhì)就是腐敗，就是指權力主體不按照權力程序、職責的要求去履行，使其發(fā)生偏離，把公共利益轉(zhuǎn)化為私人利益，因此侵害國家的政治環(huán)境。公共權力之所以能轉(zhuǎn)換成巨大經(jīng)濟利益，在于它具有的控制性和威力性。在腐敗的情形中，公共權力實際上已失去這種特性。但是，公共權力從外相看，還是與其它公共權力聯(lián)系著，僅從外相難以看出，但它依舊對公共權力起著控制性作用。社會生活中，對權力腐敗的有多種，總結歸納有四種最為典型，白色腐敗、灰色腐敗與黑色腐敗和紅色腐敗，所謂黑色腐敗就是權錢交易的腐?。换疑瘮【褪欠晌茨苡行б?guī)制的腐敗，如公款吃喝、公款請客、公款送禮等；紅色腐敗就是買官賣官的腐敗。“將權力關進制度的籠子”，目的是防止權力淪為貪腐官員謀利的工具，看住權力的收益不被執(zhí)法者所變相“貪污”。從某種意義上講，腐敗是公共權力變質(zhì)，并且走向極端的形式。

我國現(xiàn)在是不完全的市場經(jīng)濟，處在轉(zhuǎn)軌的時期，權力腐敗形式較為嚴重，也拉大了貧窮程度和富裕程度，使得社會矛盾突出。目前，我國的基層政府權力配置不合理、不科學、使用權力不規(guī)范、不透明，也就談不上法治政府，離法治政府的目標尚遠。

從未來發(fā)展看，我國將要建設法治經(jīng)濟，腐敗嚴重破會社會主義的法治，我們知道，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治經(jīng)濟講求的是公平、公正，腐敗必然動搖共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎。雖然反腐力度前所未有，但目前腐敗蔓延勢頭依然嚴峻形勢，并沒有得到完全控制，一挖就是一片，如遼寧賄選案驚動中央、國務院。對于目前存在的腐敗窩案，我們要總結經(jīng)驗，加強反腐敗宣傳，建設廉政教育基地、采取多渠道、多形式的方式，促使對權力的敬畏，正確運用權力，但這是一項常抓不懈的任務。這項工作是我國建設法治政府的必然要求，是時代所迫，必須堅決遏制腐敗蔓延勢頭、堅決糾正“四風”，對我國來說這是一項長期的工作。

如何有效控制政府的權力是當前反腐敗的重大任務。如何建設廉潔政府是我們追求的目標，但廉潔政府一定是權力受到有效監(jiān)督、有效約束的政府， 若政府權力不能得到很好的配置、監(jiān)管，政府官員就會成為資源配置者，而不是市場配置資源，進而導致權力尋租，滋生腐敗。因此，政治體制管理改革要對政府權力進行科學配置和監(jiān)督，目的是實現(xiàn)政府權力之間有效的制約與監(jiān)督。

三、權力運行制約與監(jiān)督中出現(xiàn)的問題

（一）權力尋租

尋租是一種單純的財富轉(zhuǎn)移活動或非生產(chǎn)性活動。也就是說，這種尋租行為不產(chǎn)生任何財富，也不會使社會進步，相反，它只會阻礙社會的發(fā)展。對社會危害更大的一點，這種單純的財富轉(zhuǎn)移一般意味著社會強者對弱者的掠奪，產(chǎn)生強權政府，使社會利益分配和不平等的矛盾更加凸出。權力尋租通常影響百姓的切身利益，是百姓關注的熱點，當下已成為社會發(fā)展的最不穩(wěn)定因素之一。另外，從客觀方面來看，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，尋租行為對市場經(jīng)濟的基本規(guī)則也會造成嚴重的破壞。因此，必須對權力尋租行為進行規(guī)制。

1.不健全的監(jiān)督體系給權力尋租留下空間：

由于對基層政府監(jiān)管缺失、不到位等，這使得基層政府權力尋租空間較大、機會較多、， 從總體上看，“小官巨貪”情況較為嚴重，民生民利領域成為“小官巨貪”案件重災區(qū)，這些領域的工作人員通常管資金管理、項目審批等實權，中飽私囊、以權謀利空間很大。

2.權力尋租表現(xiàn)：

一是部分領導干部干工作不在狀態(tài)，在其位不謀其政，官僚主義、失職瀆職較為嚴重。

二是有一部分官員把手中權力看成自己的，把它作為謀取個人利益的工具，輕微的情形是吃拿卡要；嚴重的是貪污受賄，走向犯罪的深淵；有的公開索賄，非法獲取經(jīng)濟利益。

三是少數(shù)人經(jīng)受不住奢靡之風的侵蝕，生活極度腐化。

四是少數(shù)領導履行民主集中制原則不認真，搞個人主義、專橫。

五是有些領導不嚴格執(zhí)行上級的政策，搞上有政策、下有對策，使得上級政策得不到有效的落實。

六是有的基層領導干部受制于人情陷阱。很多違法亂紀的官員都是因熟人的關系使其走向貪污、受賄等，人情成為他們陷入深淵的“溝”。

（二）決策腐敗

決策性腐敗，主要是指一些基層黨政領導干部、企事業(yè)單位的有關決策管理人員，在重大投資項目建設決策中，重大國際貿(mào)易活動中，簽訂履行合同中的決策失誤行為。

決策腐敗比貪污腐敗更為嚴重，對國家和人民的危害更大，給國家造成嚴重的經(jīng)濟損失，給百姓造成災難，有些領導決策失誤一個項目造成數(shù)十億元的損失。如江蘇常州鐵本鋼鐵公司，占地面積6000多畝，4000多戶居民搬遷，常州市政府對這個項目違法、違規(guī)審批，相關職能部門官員失職瀆職，被國務院叫停后，給國家造成幾十億的損失，搬遷百姓無家可歸，有的住進橋梁、隧洞、廢棄的漁船。

四、對策

（一）堅持簡政放權，推行三清單制度

如何簡政放權，就是要推行“權力清單”“責任清單”和“負面清單”，這三項制度，通過這個制度把“政府亂作為的手”捆綁起來，讓“市場邁開腿”，這就劃清了市場和政府的界限，這是簡政放權的方法措施。

如何實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，就是要壓縮基層政府的行政審批權，使基層政府由管理型向服務型轉(zhuǎn)變。通過公眾參與監(jiān)督，進一步梳理出需要改進的事項，推動權力下放。 但權力與責任必須對等，奉行有權必有責，用權受監(jiān)督的機制；同時問責機制需發(fā)揮有效的作用，懲處到位，對權力有敬畏之心。若權力沒有有效的追責機制，勢必會導致權力異化或者亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。

負面清單，就是規(guī)定哪些領域社會主體不能進入，其余社會主體都可以進入。減少行政審批權，降低權力尋租的機會、空間，同時也激發(fā)市場活力，政府的職能轉(zhuǎn)到監(jiān)管上來，為市場做好服務。

（二） 健全政府職責體系

為了要保證改革取得的成果，需要健全政府職責體系。 怎樣形成政府的職責系統(tǒng)，就是要每一層、每一個部門進行完全梳理清楚，使其落實到位，不流于形式，立法確認。 任何政府必須在法律規(guī)定下履行職責，超出法定范圍屬于越權，需受到法律的追究，只有這樣，才能最終形成符合我國現(xiàn)代政府發(fā)展規(guī)律的政府職責體系。

（三）重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制（五部曲促使科學決策）

長期以來，一些政府官員奉行拍腦袋做決策，拍胸脯做決策，決策失敗了，拍屁股走人。雖然有的受到免職處分，但過不了多久卻“帶病復出”，有些到異地任職，有的換部門任職。這種情形損害了政府的公信力，讓這些官員繼續(xù)忽悠百姓，媒體常常報道，某官員因失職、瀆職受到免職處分，但過一段時間這些官員又另有新職。

國務院《規(guī)則》提出，科學決策的五部曲，在重大項目建設決策過程中，必須有公眾參與，可采取多種形式，聽證、座談，廣泛聽取意見，充分發(fā)揚民主制度；專家參與論證，因許多重大項目設計到專業(yè)性強的問題；風險評估，有利于降低未來矛盾風險；合法性審查；民主評議，這是最后一道由決策機構把關的關卡，這些都需要國務院盡快出臺相關的法規(guī)，進一步明確、細化，使其更有操作性。

“為官一任，造福一方”，但有些地方官員為了攀升、一味追究面子工程、形象工程，往往輕易決策，不顧實際地拼命“上項目”，使得國家巨額投資付諸東流，也給當?shù)卣成狭顺林氐陌ぃ鴤€人卻升遷，百姓卻遭殃。正因為實踐中亂決策、違法決策、不按民主程序決策、不按科學規(guī)律決策經(jīng)常發(fā)生，因此需對責任者終身追究，同時責任倒查，讓領導干部具備法治思維，敬畏法律從而科學決策。

注釋：

①中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》.

②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》.2014.10.23.

③十八大報告.

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