摘 要 隨著全面深化改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推進(jìn)，大量職能下放到基層政府，基層政府的職責(zé)越來越多，基層干部的權(quán)力越來越大，對(duì)基層政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范和約束顯得十分重要，如何規(guī)范權(quán)力，預(yù)防基層權(quán)力“任性”，是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期迫切需要解決的重大問題。

關(guān)鍵詞 基層政府 權(quán)力運(yùn)行 制約 監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：黃輝，中共黔西南州委黨校。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.214

一、權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的重要意義

十八大以來，隨著中共中央提出： “全面深化改革和簡(jiǎn)政放權(quán)”的深入推進(jìn)，基層政府的職責(zé)相對(duì)較多，基層干部的權(quán)力越來越大，權(quán)力規(guī)范的呼聲越來越高，為了防止權(quán)力“任性”，重點(diǎn)解決權(quán)力規(guī)范問題，大家普遍關(guān)注權(quán)力制度的建設(shè)。

十八屆三中全會(huì)指出， 要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范和制約體系，要構(gòu)建有效的監(jiān)督制度，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，使其成為常態(tài)的形式。創(chuàng)新行政管理體制改革是我們時(shí)代的必然要求，這場(chǎng)改革必然涉及到權(quán)力問題，將使權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督問題更加突出。

二、加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要意義

公共權(quán)力的專橫與腐敗不僅侵犯了法律的尊嚴(yán)，而且導(dǎo)致政府低效無能，權(quán)力偏離正軌的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。因此，對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督問題已經(jīng)成為我國(guó)行政領(lǐng)域的重要課題。 在當(dāng)前行政體制轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督具有重要意義。

權(quán)力是一把雙刃劍，具有兩面性，使用不當(dāng)，必然會(huì)阻礙社會(huì)進(jìn)步，侵犯人民權(quán)利；權(quán)力運(yùn)用得好，就會(huì)促使社會(huì)進(jìn)步，為人民謀福利；若權(quán)力沒有規(guī)范和約束，勢(shì)必會(huì)走向貪腐。權(quán)力具有的這兩個(gè)特性是由權(quán)力的特性決定的，這是政治國(guó)家都存在的一條規(guī)則。

腐敗意味著權(quán)力的變質(zhì)，是依附于權(quán)力而存在的政治行為。腐敗的過程就是利用公共權(quán)力謀取私利。

我國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，腐敗猖獗，人民深惡痛絕，人民最關(guān)心的焦點(diǎn)就是腐敗與反腐敗問題，這關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革事業(yè)的進(jìn)步。

反腐倡廉的實(shí)質(zhì)就是對(duì)政府權(quán)力的控制和約束。腐敗是一種全球性的社會(huì)現(xiàn)象，動(dòng)搖各個(gè)國(guó)家的政權(quán)，已成為世界關(guān)注的問題。腐敗威脅著社會(huì)的穩(wěn)定、和諧、破會(huì)社會(huì)公平、公正的價(jià)值觀念，阻礙社會(huì)的法治進(jìn)程。這說明，腐敗現(xiàn)象在全球的危害性是多么的嚴(yán)重。

權(quán)力變質(zhì)就是腐敗，就是指權(quán)力主體不按照權(quán)力程序、職責(zé)的要求去履行，使其發(fā)生偏離，把公共利益轉(zhuǎn)化為私人利益，因此侵害國(guó)家的政治環(huán)境。公共權(quán)力之所以能轉(zhuǎn)換成巨大經(jīng)濟(jì)利益，在于它具有的控制性和威力性。在腐敗的情形中，公共權(quán)力實(shí)際上已失去這種特性。但是，公共權(quán)力從外相看，還是與其它公共權(quán)力聯(lián)系著，僅從外相難以看出，但它依舊對(duì)公共權(quán)力起著控制性作用。社會(huì)生活中，對(duì)權(quán)力腐敗的有多種，總結(jié)歸納有四種最為典型，白色腐敗、灰色腐敗與黑色腐敗和紅色腐敗，所謂黑色腐敗就是權(quán)錢交易的腐敗；灰色腐敗就是法律未能有效規(guī)制的腐敗，如公款吃喝、公款請(qǐng)客、公款送禮等；紅色腐敗就是買官賣官的腐敗?！皩?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，目的是防止權(quán)力淪為貪腐官員謀利的工具，看住權(quán)力的收益不被執(zhí)法者所變相“貪污”。從某種意義上講，腐敗是公共權(quán)力變質(zhì)，并且走向極端的形式。

我國(guó)現(xiàn)在是不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，處在轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，權(quán)力腐敗形式較為嚴(yán)重，也拉大了貧窮程度和富裕程度，使得社會(huì)矛盾突出。目前，我國(guó)的基層政府權(quán)力配置不合理、不科學(xué)、使用權(quán)力不規(guī)范、不透明，也就談不上法治政府，離法治政府的目標(biāo)尚遠(yuǎn)。

從未來發(fā)展看，我國(guó)將要建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)，腐敗嚴(yán)重破會(huì)社會(huì)主義的法治，我們知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治經(jīng)濟(jì)講求的是公平、公正，腐敗必然動(dòng)搖共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。雖然反腐力度前所未有，但目前腐敗蔓延勢(shì)頭依然嚴(yán)峻形勢(shì)，并沒有得到完全控制，一挖就是一片，如遼寧賄選案驚動(dòng)中央、國(guó)務(wù)院。對(duì)于目前存在的腐敗窩案，我們要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)反腐敗宣傳，建設(shè)廉政教育基地、采取多渠道、多形式的方式，促使對(duì)權(quán)力的敬畏，正確運(yùn)用權(quán)力，但這是一項(xiàng)常抓不懈的任務(wù)。這項(xiàng)工作是我國(guó)建設(shè)法治政府的必然要求，是時(shí)代所迫，必須堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭、堅(jiān)決糾正“四風(fēng)”，對(duì)我國(guó)來說這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。

如何有效控制政府的權(quán)力是當(dāng)前反腐敗的重大任務(wù)。如何建設(shè)廉潔政府是我們追求的目標(biāo)，但廉潔政府一定是權(quán)力受到有效監(jiān)督、有效約束的政府， 若政府權(quán)力不能得到很好的配置、監(jiān)管，政府官員就會(huì)成為資源配置者，而不是市場(chǎng)配置資源，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗。因此，政治體制管理改革要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行科學(xué)配置和監(jiān)督，目的是實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力之間有效的制約與監(jiān)督。

三、權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督中出現(xiàn)的問題

（一）權(quán)力尋租

尋租是一種單純的財(cái)富轉(zhuǎn)移活動(dòng)或非生產(chǎn)性活動(dòng)。也就是說，這種尋租行為不產(chǎn)生任何財(cái)富，也不會(huì)使社會(huì)進(jìn)步，相反，它只會(huì)阻礙社會(huì)的發(fā)展。對(duì)社會(huì)危害更大的一點(diǎn)，這種單純的財(cái)富轉(zhuǎn)移一般意味著社會(huì)強(qiáng)者對(duì)弱者的掠奪，產(chǎn)生強(qiáng)權(quán)政府，使社會(huì)利益分配和不平等的矛盾更加凸出。權(quán)力尋租通常影響百姓的切身利益，是百姓關(guān)注的熱點(diǎn)，當(dāng)下已成為社會(huì)發(fā)展的最不穩(wěn)定因素之一。另外，從客觀方面來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，尋租行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則也會(huì)造成嚴(yán)重的破壞。因此，必須對(duì)權(quán)力尋租行為進(jìn)行規(guī)制。

1.不健全的監(jiān)督體系給權(quán)力尋租留下空間：

由于對(duì)基層政府監(jiān)管缺失、不到位等，這使得基層政府權(quán)力尋租空間較大、機(jī)會(huì)較多、， 從總體上看，“小官巨貪”情況較為嚴(yán)重，民生民利領(lǐng)域成為“小官巨貪”案件重災(zāi)區(qū)，這些領(lǐng)域的工作人員通常管資金管理、項(xiàng)目審批等實(shí)權(quán)，中飽私囊、以權(quán)謀利空間很大。

2.權(quán)力尋租表現(xiàn)：

一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部干工作不在狀態(tài)，在其位不謀其政，官僚主義、失職瀆職較為嚴(yán)重。

二是有一部分官員把手中權(quán)力看成自己的，把它作為謀取個(gè)人利益的工具，輕微的情形是吃拿卡要；嚴(yán)重的是貪污受賄，走向犯罪的深淵；有的公開索賄，非法獲取經(jīng)濟(jì)利益。

三是少數(shù)人經(jīng)受不住奢靡之風(fēng)的侵蝕，生活極度腐化。

四是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)履行民主集中制原則不認(rèn)真，搞個(gè)人主義、專橫。

五是有些領(lǐng)導(dǎo)不嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的政策，搞上有政策、下有對(duì)策，使得上級(jí)政策得不到有效的落實(shí)。

六是有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部受制于人情陷阱。很多違法亂紀(jì)的官員都是因熟人的關(guān)系使其走向貪污、受賄等，人情成為他們陷入深淵的“溝”。

（二）決策腐敗

決策性腐敗，主要是指一些基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位的有關(guān)決策管理人員，在重大投資項(xiàng)目建設(shè)決策中，重大國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)中，簽訂履行合同中的決策失誤行為。

決策腐敗比貪污腐敗更為嚴(yán)重，對(duì)國(guó)家和人民的危害更大，給國(guó)家造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，給百姓造成災(zāi)難，有些領(lǐng)導(dǎo)決策失誤一個(gè)項(xiàng)目造成數(shù)十億元的損失。如江蘇常州鐵本鋼鐵公司，占地面積6000多畝，4000多戶居民搬遷，常州市政府對(duì)這個(gè)項(xiàng)目違法、違規(guī)審批，相關(guān)職能部門官員失職瀆職，被國(guó)務(wù)院叫停后，給國(guó)家造成幾十億的損失，搬遷百姓無家可歸，有的住進(jìn)橋梁、隧洞、廢棄的漁船。

四、對(duì)策

（一）堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，推行三清單制度

如何簡(jiǎn)政放權(quán)，就是要推行“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，這三項(xiàng)制度，通過這個(gè)制度把“政府亂作為的手”捆綁起來，讓“市場(chǎng)邁開腿”，這就劃清了市場(chǎng)和政府的界限，這是簡(jiǎn)政放權(quán)的方法措施。

如何實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，就是要壓縮基層政府的行政審批權(quán)，使基層政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。通過公眾參與監(jiān)督，進(jìn)一步梳理出需要改進(jìn)的事項(xiàng)，推動(dòng)權(quán)力下放。 但權(quán)力與責(zé)任必須對(duì)等，奉行有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督的機(jī)制；同時(shí)問責(zé)機(jī)制需發(fā)揮有效的作用，懲處到位，對(duì)權(quán)力有敬畏之心。若權(quán)力沒有有效的追責(zé)機(jī)制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致權(quán)力異化或者亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。

負(fù)面清單，就是規(guī)定哪些領(lǐng)域社會(huì)主體不能進(jìn)入，其余社會(huì)主體都可以進(jìn)入。減少行政審批權(quán)，降低權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)、空間，同時(shí)也激發(fā)市場(chǎng)活力，政府的職能轉(zhuǎn)到監(jiān)管上來，為市場(chǎng)做好服務(wù)。

（二） 健全政府職責(zé)體系

為了要保證改革取得的成果，需要健全政府職責(zé)體系。 怎樣形成政府的職責(zé)系統(tǒng)，就是要每一層、每一個(gè)部門進(jìn)行完全梳理清楚，使其落實(shí)到位，不流于形式，立法確認(rèn)。 任何政府必須在法律規(guī)定下履行職責(zé)，超出法定范圍屬于越權(quán)，需受到法律的追究，只有這樣，才能最終形成符合我國(guó)現(xiàn)代政府發(fā)展規(guī)律的政府職責(zé)體系。

（三）重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制（五部曲促使科學(xué)決策）

長(zhǎng)期以來，一些政府官員奉行拍腦袋做決策，拍胸脯做決策，決策失敗了，拍屁股走人。雖然有的受到免職處分，但過不了多久卻“帶病復(fù)出”，有些到異地任職，有的換部門任職。這種情形損害了政府的公信力，讓這些官員繼續(xù)忽悠百姓，媒體常常報(bào)道，某官員因失職、瀆職受到免職處分，但過一段時(shí)間這些官員又另有新職。

國(guó)務(wù)院《規(guī)則》提出，科學(xué)決策的五部曲，在重大項(xiàng)目建設(shè)決策過程中，必須有公眾參與，可采取多種形式，聽證、座談，廣泛聽取意見，充分發(fā)揚(yáng)民主制度；專家參與論證，因許多重大項(xiàng)目設(shè)計(jì)到專業(yè)性強(qiáng)的問題；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，有利于降低未來矛盾風(fēng)險(xiǎn)；合法性審查；民主評(píng)議，這是最后一道由決策機(jī)構(gòu)把關(guān)的關(guān)卡，這些都需要國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)，進(jìn)一步明確、細(xì)化，使其更有操作性。

“為官一任，造福一方”，但有些地方官員為了攀升、一味追究面子工程、形象工程，往往輕易決策，不顧實(shí)際地拼命“上項(xiàng)目”，使得國(guó)家巨額投資付諸東流，也給當(dāng)?shù)卣成狭顺林氐陌ぃ鴤€(gè)人卻升遷，百姓卻遭殃。正因?yàn)閷?shí)踐中亂決策、違法決策、不按民主程序決策、不按科學(xué)規(guī)律決策經(jīng)常發(fā)生，因此需對(duì)責(zé)任者終身追究，同時(shí)責(zé)任倒查，讓領(lǐng)導(dǎo)干部具備法治思維，敬畏法律從而科學(xué)決策。

注釋：

①中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》.

②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》.2014.10.23.

③十八大報(bào)告.

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