摘 要 相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度是我國(guó)改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，比較有效地解決了我國(guó)行政管理領(lǐng)域存在的職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法等問(wèn)題。相對(duì)集中行政處罰權(quán)應(yīng)該遵循法治原則、相對(duì)性原則和相關(guān)性原則。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度需要從立法方面、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)方面、監(jiān)控機(jī)制方面進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 集中 行政處罰權(quán) 相關(guān)性 相對(duì)性 執(zhí)法體制

作者簡(jiǎn)介：陳珺珺，上海政法學(xué)院，講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.213

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度有利于解決在我國(guó)長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)、行政機(jī)構(gòu)膨脹等問(wèn)題，理順行政執(zhí)法體制。研究該制度，會(huì)幫助我們找出相對(duì)集中行政處罰權(quán)存在的問(wèn)題，針對(duì)性地提出解決方案，有助于規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)，使得此項(xiàng)改革和創(chuàng)新能夠沿著法治的道路前行。

一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的界定

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度指的是一個(gè)行政機(jī)關(guān)按照法定程序行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，原有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再享有被集中的行政處罰權(quán)的制度。這項(xiàng)制度可以從三個(gè)方面加以理解。

其一，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度中，被集中的是某種特定權(quán)力，而不是泛泛的權(quán)力。按照學(xué)理分類(lèi)以及法律規(guī)范的規(guī)定，行政主體所行使的行政職權(quán)種類(lèi)很多。相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度集中的是行政主體行使的眾多權(quán)力中的行政處罰權(quán)。行政處罰權(quán)指的是法定行政主體依據(jù)法定程序?qū)`反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人進(jìn)行制裁的一種權(quán)力。

其二，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度中，體現(xiàn)出了行政處罰權(quán)的匯聚。一般來(lái)說(shuō)，不同的行政職能機(jī)關(guān)行使不同行政領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，呈現(xiàn)出分散化、不集中的特點(diǎn)。該制度的理念就是把分散化的行政處罰權(quán)按照一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)匯聚起來(lái)。被集中的行政處罰權(quán)不再由原來(lái)行使該項(xiàng)行政處罰權(quán)的一般行政職能機(jī)關(guān)行使。如有違反，其所作出的行政行為沒(méi)有法律效力。

其三，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度中，改變了某些領(lǐng)域、范圍的行政處罰主體。相對(duì)集中行政處罰權(quán)必然帶來(lái)行政處罰權(quán)行使主體資格的調(diào)整。原有的法律規(guī)定的一般行政職能機(jī)關(guān)被行使相對(duì)集中處罰權(quán)的主體所代替。

二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的原則

（一）法治原則

法治，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是法的統(tǒng)治，一切行為尤其是公權(quán)力行為在法的統(tǒng)治之下。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法治原則指的是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的設(shè)定和實(shí)施應(yīng)該在法治的軌道運(yùn)行，必須符合法律，不能與法律相抵觸，違反相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。相對(duì)集中行政處罰權(quán)牽涉的問(wèn)題很多，例如行政機(jī)關(guān)的組織問(wèn)題，行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置，以及行政機(jī)關(guān)相互之間是一種什么樣的關(guān)系：領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、協(xié)助關(guān)系等。我國(guó)行政系統(tǒng)的設(shè)立、組織及職權(quán)分配不是由行政機(jī)關(guān)自己決定的，而是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定的。只有在法治的軌道上，相對(duì)集中行政處罰權(quán)才能有序、良性地運(yùn)轉(zhuǎn)。一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)法治原則，法定的主體才能合法行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是適格主體，其他的主體禁止行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)；相對(duì)集中行政處罰職權(quán)是法定的，相關(guān)行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)必須在權(quán)力的界限范圍內(nèi)，否則就是越權(quán)，要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任；相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須依照法定的程序行使特定的行政處罰權(quán)，即采用法律規(guī)定的步驟、方式、順序、時(shí)限去行使權(quán)力；權(quán)責(zé)一致，有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任。

（二）相對(duì)性原則

集中行政處罰權(quán)不是絕對(duì)的，不是把所有的行政處罰權(quán)不加區(qū)分地集中起來(lái)，而是相對(duì)的。不容置疑的是現(xiàn)代社會(huì)行政管理事態(tài)紛繁復(fù)雜，需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)分工，因而行政管理需要分工。一般來(lái)說(shuō)集中行政處罰權(quán)，應(yīng)以必要性為限：考慮是否存在職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。其次，專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的事項(xiàng)不適宜適用該制度。某些因素在確定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的適用范圍時(shí)應(yīng)該予以考慮，職權(quán)的內(nèi)容應(yīng)主要集中在日常的、案情簡(jiǎn)單、能直接判斷不需要更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量存在的違法行為。而對(duì)于那些案情復(fù)雜隱蔽、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的違法案件則應(yīng)由專(zhuān)業(yè)執(zhí)法部門(mén)保留處罰權(quán)。再次，專(zhuān)屬性的行政處罰權(quán)不能被集中。而且垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)也不適宜集中，如海關(guān)、金融、國(guó)稅、外匯管理等行政機(jī)關(guān)。

（三）相關(guān)性原則

相對(duì)集中行政處罰權(quán)應(yīng)該遵守相關(guān)性原則。相關(guān)性原則指的是被集中的行政處罰權(quán)之間應(yīng)該存在關(guān)聯(lián)。過(guò)于寬泛的適用范圍，一定會(huì)導(dǎo)致集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)權(quán)力無(wú)序擴(kuò)張；權(quán)限范圍過(guò)于寬泛也會(huì)導(dǎo)致該行政機(jī)關(guān)無(wú)法專(zhuān)業(yè)、高效地行使被集中的行政處罰權(quán)。確定行政職權(quán)之間關(guān)聯(lián)性的要素主要包括三個(gè)方面：

其一，行政職權(quán)適用領(lǐng)域的相關(guān)性。相對(duì)集中行政處罰權(quán)既可以是跨部門(mén)的綜合執(zhí)法，例如城市管理、文化領(lǐng)域；也可以是行業(yè)內(nèi)部的綜合執(zhí)法，例如交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。

其二，行政管理目的具有相關(guān)性。行使行政職權(quán)都有一定的目的，可以是維護(hù)公共利益，維護(hù)社會(huì)秩序，保障行政對(duì)人的權(quán)利等。例如為了達(dá)到保障食品安全的目的，我國(guó)把過(guò)去在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的分段監(jiān)管改為由食品藥品管理部門(mén)統(tǒng)一行使該項(xiàng)行政職權(quán)。

其三，執(zhí)法地域的相關(guān)性。例如，上海市根據(jù)地域相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)制定了針對(duì)市人民廣場(chǎng)地區(qū)、鐵路上海站地區(qū)和蘇州河地區(qū)的綜合管理規(guī)定。需要注意的是，有些相互關(guān)聯(lián)的違法行為不能按照地域進(jìn)行人為地細(xì)分，否則可能會(huì)增加執(zhí)法層次，陷入新的職責(zé)不清的狀態(tài)。

（四）協(xié)調(diào)性原則

相對(duì)集中行政處罰權(quán)應(yīng)該遵守協(xié)調(diào)性原則。協(xié)調(diào)性原則指的是在設(shè)定和實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)正確處理行政組織內(nèi)外各種關(guān)系，營(yíng)造有力的條件和良好的環(huán)境，保證行政組織能夠常態(tài)運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度突破了傳統(tǒng)觀念，打破了現(xiàn)行的條條框框，觸及了部門(mén)的權(quán)力和利益，加之許多人至今還不了解這個(gè)制度，因此，推行和實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)遇到很大的困難和阻力。因而在設(shè)定和實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí)需要貫徹協(xié)調(diào)性原則。

其一，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與一般行政職能機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。兩者在執(zhí)法過(guò)程中存在著職權(quán)交叉的情況，要想實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，必須形成合力，主動(dòng)互相協(xié)助、配合、支持，而不是一盤(pán)散沙，相互割裂。行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與一般行政職能機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)具體表現(xiàn)在以下方面：行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)屬于某項(xiàng)行政事項(xiàng)屬于一般行政職能機(jī)關(guān)的管轄范圍，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送給相關(guān)行政機(jī)關(guān)；一般行政職能機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)屬于某項(xiàng)行政事項(xiàng)屬于行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送給行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處違法行為時(shí)，需要查詢相關(guān)資料， 需要一般行政職能機(jī)關(guān)協(xié)助認(rèn)定相關(guān)違法行為，一般行政職能機(jī)關(guān)應(yīng)予以配合。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)與一般行政職能機(jī)關(guān)應(yīng)該建立相關(guān)機(jī)制，促進(jìn)信息交流、資源共享。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政處罰的實(shí)施情況、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通報(bào)給一般行政職能機(jī)關(guān)，提出管理的建議；一般行政職能機(jī)關(guān)應(yīng)該將行政許可、監(jiān)管信息及時(shí)告知綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，保障相對(duì)集中行政處罰執(zhí)法的順利、有效地開(kāi)展。

其二，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。目前確定在什么范圍、領(lǐng)域適用相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性，因而相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí)難免會(huì)存在職權(quán)范圍交叉的地方，綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間應(yīng)協(xié)調(diào)配合，不能遇到有利的行政事項(xiàng)互相爭(zhēng)奪管轄權(quán)，遇到麻煩的行政事項(xiàng)就不愿執(zhí)法，把職責(zé)推給對(duì)方。兩者之間進(jìn)行權(quán)力分配可以按照一定原則：誰(shuí)方便誰(shuí)行使；誰(shuí)先受理誰(shuí)解決。兩者發(fā)生職權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，可以由共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)解決。

三、關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)問(wèn)題的思考

（一）關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的立法問(wèn)題

相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律依據(jù)來(lái)自《行政處罰法》第16條的規(guī)定，而該法是由全國(guó)人大制定的，比較抽象，不是非常具體。目前規(guī)范該制度的法律文件有國(guó)務(wù)院的文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件組成，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一立法。統(tǒng)一的立法缺乏，導(dǎo)致實(shí)踐中各地對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位也不同、執(zhí)法的領(lǐng)域?qū)捳灰弧Ｔ诮?jīng)過(guò)長(zhǎng)期試點(diǎn)、立法經(jīng)驗(yàn)日趨成熟的情況下，應(yīng)該盡快制定全國(guó)性的統(tǒng)一立法全面規(guī)制相對(duì)集中行政處罰權(quán)，主要內(nèi)容應(yīng)涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律性質(zhì)、法律地位、主體、管理體制、適用范圍、程序規(guī)則、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（二）關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題

在具體行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的過(guò)程中，相關(guān)執(zhí)行行政公務(wù)的人員行使的是跨部門(mén)的行政處罰權(quán)，這就意味著執(zhí)法人員要熟知多個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)范、掌握更多的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)。也就是說(shuō)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍提出了更高的要求。在相對(duì)集中行政處罰執(zhí)法實(shí)踐中，綜合行政執(zhí)法人員的來(lái)源上缺乏系統(tǒng)嚴(yán)格的規(guī)定，有正式的公務(wù)員，也有臨時(shí)工，執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，這就難免會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法中的障礙，執(zhí)法人員違法執(zhí)法，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢有發(fā)生。為了使這項(xiàng)制度能夠深入推進(jìn)、帶來(lái)良好的社會(huì)效果，必須要進(jìn)行執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、對(duì)在崗人員進(jìn)行綜合培訓(xùn)是打造高水平執(zhí)法隊(duì)伍的必然要求。嚴(yán)把入口關(guān)，要通過(guò)一定的考查方式選拔執(zhí)法人員，進(jìn)而取得公務(wù)員編制。對(duì)在崗人員定期進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容包括執(zhí)法涉及領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)范、相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)，提高執(zhí)法人員執(zhí)法水平，促進(jìn)執(zhí)法人員執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，從野蠻執(zhí)法向文明執(zhí)法轉(zhuǎn)變；從隨意執(zhí)法向依法執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

（三）關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的監(jiān)控機(jī)制問(wèn)題

原有法律規(guī)范已經(jīng)對(duì)行政處罰權(quán)進(jìn)行了配置，而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度改變了這種法定的分配，存在著一些潛在的危害，如過(guò)分?jǐn)U張導(dǎo)致權(quán)力分工被打破，權(quán)力過(guò)分集中，因而有必要完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)的監(jiān)控機(jī)制，更好地發(fā)揮該制度的積極作用。相對(duì)集中行政處罰權(quán)的監(jiān)控機(jī)制應(yīng)當(dāng)由以下監(jiān)控制度構(gòu)成：加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，權(quán)力的分配問(wèn)題應(yīng)該是立法行為的結(jié)果而不是行政行為的結(jié)果，應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)決定、監(jiān)控；根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院以及其授權(quán)的省級(jí)人民政府有權(quán)決定相對(duì)集中行政處罰權(quán)，所以權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院的再授權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督；加強(qiáng)行政職能部門(mén)的輔助監(jiān)督，一般的行政職能部門(mén)和行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中互相配合、支持，同時(shí)也應(yīng)該加強(qiáng)前者對(duì)后者的輔助監(jiān)督，將相關(guān)問(wèn)題及時(shí)提請(qǐng)同級(jí)政府糾正；以司法監(jiān)督為最后的防線，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，相對(duì)人可以向法院提起行政訴訟，啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

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