摘 要 政府信息公開是依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的影響，政府信息公開已成為政府的責(zé)任和義務(wù)。雖然我國(guó)有專門的《政府信息公開條例》，但該條例在實(shí)施的過程中暴露了許多問題。本文通過對(duì)政府信息公開范圍的探討，分析政府信息公開在實(shí)踐中存在的問題，從而提出了一些完善建議。

關(guān)鍵詞 政府信息 公開 范圍

作者簡(jiǎn)介：馬朝霞，蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.215

一、 政府信息公開概述

（一）政府信息公開的含義

政府信息，簡(jiǎn)單來說，就是政府部門履行職責(zé)而收集、獲取和保存的信息。政府信息公開的定義表述不盡相同，一般來說，就是將公共權(quán)力機(jī)關(guān)所掌握的、可以公開的信息按照法定程序公開、以法律形式向社會(huì)公布，公眾可以通過各種形式獲取的信息。而信息公開的主體，有廣義和狹義之分，狹義上的主體主要是指行政主體，也是《政府信息公開條例》規(guī)定的主體。公開的途徑主要有：

1.主動(dòng)公開：

就是政府部門主動(dòng)的公開信息，例如涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；能夠反映行政機(jī)關(guān)的辦事情況，并能為公眾所知曉的。

2.依申請(qǐng)公開：

就是公民、法人和其他組織可以向公共權(quán)力機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取能滿足其生產(chǎn)生活需求所用的信息。

政府信息公開范圍是指對(duì)政府部門所收集、保存的各種信息，哪些能為公眾所知悉而予以公開，哪些不能為公眾所知悉而作為例外不予以公開，從而對(duì)此劃分界限。不同的信息公開義務(wù)主體所擁有的政府信息存在一定的差異，因此在公開范圍的規(guī)范上也有所區(qū)別。

（二）政府信息公開的法理基礎(chǔ)

政府信息公開的決定標(biāo)志是政府自身的權(quán)利和公眾的權(quán)利。對(duì)政府信息公開的理論基礎(chǔ)表現(xiàn)在不同學(xué)科上的，比如社會(huì)學(xué)的民主理論、行政學(xué)的憲法理論、經(jīng)濟(jì)學(xué)上的信息不對(duì)稱理論等等。本文，筆者從人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論兩個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行闡述。

1.人民主權(quán)理論：

我們知道，行政權(quán)力涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和組織管理的方方面面，所以我們必須對(duì)行政權(quán)力的公平公正進(jìn)行監(jiān)督。人民主權(quán)理論認(rèn)為人民是國(guó)家的主人，公民獲得政府信息是他們的權(quán)利，而通過憲法的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)有了自己的權(quán)力，為了公民此權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)向社會(huì)公開政府信息，以滿足公民獲得信息的需求，以此來保障人民的主體地位。

2.知情權(quán)理論：

知情權(quán)又稱為了解權(quán)、知悉權(quán)。它作為其他權(quán)利的基礎(chǔ)，該理論體現(xiàn)了法治和權(quán)利意識(shí)的要求，并且以能夠滿足公民獲取信息的需求，在政府信息公開的過程中，知情權(quán)主體與公開義務(wù)主體的爭(zhēng)議是主要的焦點(diǎn)，就是所涉及的信息是義務(wù)主體應(yīng)該主動(dòng)公開，還是應(yīng)申請(qǐng)公開的范圍？而這一焦點(diǎn)也直接關(guān)乎社會(huì)成員知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)以及能否在權(quán)利受損時(shí)得到有效的救濟(jì)。所以，要想公民真正享受自己的權(quán)利，就必須對(duì)與自己利益相關(guān)的各種事務(wù)弄明白，也就是說，政府信息公開是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的有效途徑。

（三）政府信息公開的必要性

1.政府信息公開有利于保障公民權(quán)利：

在如今民主與法治的社會(huì)下，要使公民行使民主權(quán)利，必須要參與到公共事務(wù)管理過程中，而公民要做出正確的參與主張，首先要獲得其參與事項(xiàng)的詳細(xì)信息。為了保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就需要國(guó)家制定各種法律、法規(guī)，而信息公開作為一種新的法律制度，也是民主與法治的產(chǎn)物。如果該制度不存在，或者說信息處于封閉狀態(tài)，那么公民就無從獲得必要的信息，也就不可能真正的參與并做出正確的決定，保障公民的基本權(quán)利也就無從談起。如果將信息公開，實(shí)現(xiàn)公民的實(shí)質(zhì)性的參與，不僅有利于提高政府的公信力，而且使公民對(duì)政府也有了依賴性。

2.政府信息公開有利于實(shí)現(xiàn)信息共享：

在信息化時(shí)代，信息公開作為一種信息資源，如果將它按照法定的方式和程序予以公布，從而有利于行政機(jī)關(guān)作出正確的決策，可以實(shí)現(xiàn)資源共享。并且他們還會(huì)利用這些信息實(shí)現(xiàn)自我約束與自我管理，企業(yè)、組織也可以利用公開的信息根據(jù)自身的條件作出合理的規(guī)劃。假如信息被行政機(jī)關(guān)壟斷而封閉起來，這樣將會(huì)造成信息資源的大量浪費(fèi)，阻礙了信息的交流，在一定程度上不利于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，也不能滿足社會(huì)的需求。

3.政府信息公開有利于深化體制改革：

政府信息公開，將公共權(quán)力的行使過程暴露在陽光之下，有利于公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)廉潔透明的政府，有效的抑制了腐敗。這樣的制度，不僅實(shí)現(xiàn)了公民的監(jiān)督權(quán)，也防止了行政權(quán)力的濫用，為實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府奠定了良好的基礎(chǔ)。在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，信息公開成為了社會(huì)發(fā)展的重要保證，必然有利于行政機(jī)關(guān)體制的改革。

二、政府信息公開存在的問題

目前，對(duì)于政府信息公開的現(xiàn)狀的眾多分析與研究中，許多成果已成為決策參考。但是，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保密與信息公開協(xié)調(diào)等問題依然存在；對(duì)于哪些需要主動(dòng)公開，哪些需要裁量公開，還存在爭(zhēng)議?；谶@些問題，本文對(duì)此作了簡(jiǎn)單分析。

（一）《政府公開條例》自身存在的問題

1.法律位階較低：

《政府公開條例》屬于行政法規(guī)，作為下位法，不能很好的處理與其他法律的沖突。它在實(shí)施的過程中，如果與法律不能相互協(xié)調(diào)時(shí)，它必須讓位于法律，這樣一來，它的法律效力很顯然受到了其他法律的限制和約束，從而不利于構(gòu)建統(tǒng)一的法律體系，影響法的實(shí)效性。

2.信息公開的范圍界定不清：

我國(guó)的《政府信息公開條例》中所規(guī)定的義務(wù)主體主要是行政機(jī)關(guān)，這樣一個(gè)較窄的范圍主體，賦予了行政機(jī)關(guān)工作中較大的自由裁量權(quán)，并且對(duì)哪些信息要予以公布，哪些不予以公布，沒有明確的界定，使得行政機(jī)關(guān)可以自己裁量決定，公眾無法監(jiān)督，也無從獲得政府的信息。而且在該條例中，對(duì)申請(qǐng)公開的權(quán)利主體作了限制，這就在無形中限制了公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，剝奪了公民參與管理的權(quán)利。

（二）政府信息公開與國(guó)家秘密的保護(hù)問題

我國(guó)《保密法》第9條第1款詳細(xì)列舉了國(guó)家秘密的具體表現(xiàn)形式。也就說，要構(gòu)成國(guó)家秘密，必須要滿足形式要件和實(shí)質(zhì)要件。在實(shí)踐過程中，國(guó)家秘密作為免于公開的例外已成為一種普遍理由。但是，在該條文中，并沒有對(duì)國(guó)家秘密這個(gè)概念做出一個(gè)精確的界定，這就造成了國(guó)家秘密與信息公開調(diào)和的問題，從而導(dǎo)致政府信息處于一種不清晰的狀態(tài)，在一定程度上限制了政府信息的公開范圍。

（三）政府信息公開與個(gè)人隱私的保護(hù)問題

個(gè)人隱私作為公民的隱私權(quán)在實(shí)踐中遭受侵害。雖然我國(guó)《政府信息公開條例》規(guī)定了個(gè)人隱私和商業(yè)秘密是相對(duì)不公開的范圍。但是個(gè)人隱私的保護(hù)與政府信息公開并沒有一個(gè)明確的界限。就比如藝人“黃海波嫖娼案件”，按照相關(guān)法律，該案中涉及了當(dāng)事人個(gè)人隱私問題，屬于不應(yīng)當(dāng)公開的范圍，但是在一夜之間全中國(guó)人民都知道了此事，雖然黃海波作為公眾人物應(yīng)當(dāng)注重自己的外在形象，但公眾人物的身份不足以是其隱私權(quán)受到侵害的理由。作為公民，他的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)受到平等的保護(hù)。透過此案，我們不難發(fā)現(xiàn)在政府信息公開的過程中對(duì)個(gè)人隱私的忽視。

（四）政府信息公開與新媒體之間的問題

在信息化時(shí)代，行政機(jī)關(guān)擁有寶貴的信息而扮演著重要的角色，隨著新媒體時(shí)代政府信息公開建設(shè)，我們必須把滿足公眾的社會(huì)需求放在首要位置。但是新媒介在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下，它可能會(huì)虛假報(bào)道，這種不實(shí)的報(bào)道，使得政府信息公開性受到一定的沖擊，在一定程度上毀損了政府的形象。

三、關(guān)于政府信息公開制度的完善建議

（一）完善法律體系，提高法律位階

提高《政府信息公開條例》的法律位階，上升為上位法，使得其在實(shí)踐中能夠更好的發(fā)揮其作用，使政府公開制度具有可操作性，并處理好其與其他法律的協(xié)調(diào)，比如《檔案法》、《保密法》等等，建立健全協(xié)調(diào)法律機(jī)制。同時(shí)在《政府信息公開法》中進(jìn)一步擴(kuò)大政府信息公開的義務(wù)主體和權(quán)利主體的范圍。

（二）明確劃分政府信息，明確不公開的范圍

1.政府信息與國(guó)家秘密的界定：

縱觀政府信息公開制度較為完善的國(guó)家，他們?cè)敿?xì)的規(guī)定了哪些信息不予以公開，對(duì)此，我們可以借鑒美國(guó)的做法，詳細(xì)規(guī)定國(guó)家秘密的概念，主要從形式要件和實(shí)質(zhì)要件兩方面入手，形式要件方面，主要包括主體、依據(jù)、程序等；依據(jù)我國(guó)《保密法》第13條的規(guī)定，執(zhí)行國(guó)家秘密所派生的信息，也可能屬于國(guó)家秘密，所以，應(yīng)堅(jiān)持“公開為原則，保密為例外”的精神，將國(guó)家秘密的確定限定在最小的范圍內(nèi)；并在《保密法》中對(duì)定密依據(jù)和定密程序做出明確的規(guī)定。在實(shí)質(zhì)要件方面，主要有保密的必要性、非公開性和不可濫用性三個(gè)方面；在必要性上，主要考慮特別嚴(yán)重、嚴(yán)重或一般損害來認(rèn)定國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)。在非公開性上，考慮是否是在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。所以，國(guó)家秘密的構(gòu)成要件必須同時(shí)滿足形式要件和實(shí)質(zhì)要件。這樣把國(guó)家秘密從政府信息中嚴(yán)格的劃分出來，從優(yōu)有利于實(shí)現(xiàn)政府信息公開的可操作性，也能更好的維護(hù)國(guó)家安全和利益。

2.政府信息公開與個(gè)人隱私的保護(hù)：

關(guān)于隱私權(quán)的界定，我們同樣借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，詳細(xì)明確規(guī)定個(gè)人隱私的概念。雖然個(gè)人秘密也受法律保護(hù)，但是它與國(guó)家秘密不同，對(duì)其并不是絕對(duì)的保護(hù)，而屬于裁量性的。隱私權(quán)作為人權(quán)重要內(nèi)容之一，我們應(yīng)重視對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)。為了充分保障公民的隱私權(quán)，在政府信息公開過程中，對(duì)于申請(qǐng)政府公開信的公民個(gè)人申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的程序?qū)彶椋荒転楸Ｗo(hù)公民的知情權(quán)而犧牲公民的隱私權(quán)。

（三）完善新媒體時(shí)代下的政府信息公開

政府的官方網(wǎng)站建設(shè)作為目前政府信息公開的主要渠道之一，發(fā)揮著重要的作用。為解決新媒介時(shí)代下政府信息公開存在的問題，我們通過完善政府與新媒介的合作機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)與其他新技術(shù)的融合，加強(qiáng)政府官員與新媒介的溝通能力的建設(shè)等方面，利用新媒介以高度的社會(huì)責(zé)任感回應(yīng)群眾，使得新媒介的不利減到最小。

（四）完善救濟(jì)機(jī)制

救濟(jì)作為權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要保障，公民作為獲得政府信息公開的權(quán)利主體，為保障其權(quán)利受到侵害時(shí)可以通過法律途徑予以解決，對(duì)此，未來《政府信息公開法》中還要明確規(guī)定政府信息公開救濟(jì)途徑，對(duì)救濟(jì)的主體予以擴(kuò)大，包括權(quán)利受到侵害的相對(duì)人和因公益受到侵害而主動(dòng)提出的人；同時(shí)對(duì)于第三方利益侵害的事件，可以通過聽證會(huì)的形式，通過聽取意見之后，再做出政府信息公開的合理決定。為減少部門之間的利益沖突，可以組建政府信息委員專家組，從而做出準(zhǔn)確的決定，保證政府信息的公開公正，有效防止政府信息公開成為擺設(shè)。

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