蔣代惠 高永臻

摘 要：2000年部門預(yù)算改革以來，我國的預(yù)算績效管理工作經(jīng)歷了以績效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的階段和全過程預(yù)算績效管理機(jī)制階段，黨的十九大進(jìn)一步提出了“全面實(shí)施績效管理”的要求。但是目前在預(yù)算績效管理實(shí)踐過程中，在績效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)還存在一些問題。通過原因分析，針對(duì)性提出以下建議：牢固樹立績效理念;加強(qiáng)績效指標(biāo)體系建設(shè);加大自評(píng)抽查力度，開展部門再評(píng)價(jià);強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用;加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，落實(shí)預(yù)算績效管理主體責(zé)任。通過持續(xù)不斷的努力，高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)全面績效管理的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效;目標(biāo)管理;中央部門

中圖分類號(hào)：F812.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）18-0076-03

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子?！弊鰶Q策、辦事情要精打細(xì)算、厲行節(jié)約，把錢用到刀刃上。在目前財(cái)政收支矛盾突出的現(xiàn)實(shí)情況下，如何強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用效益都不為過。通過十幾年的努力，我國目前在中央部門一般公共預(yù)算項(xiàng)目中已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)填報(bào)、評(píng)審、監(jiān)控和自評(píng)的全覆蓋，重點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)范圍逐年擴(kuò)大，預(yù)算績效管理工作取得了積極進(jìn)展，財(cái)政資金使用效益明顯提高。但是，實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，在目標(biāo)管理環(huán)節(jié)還存在一些問題，需要在未來的工作中加以克服和解決，以期高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)黨中央提出的“全面實(shí)施績效管理”目標(biāo)。

一、預(yù)算績效管理

目前專家學(xué)者和管理者基本達(dá)成共識(shí)，預(yù)算績效管理就是：以“預(yù)算”為對(duì)象開展的績效管理，它將績效理念和管理方法融入預(yù)算過程中，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，有利于改進(jìn)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置，控制節(jié)約成本，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

2000年部門預(yù)算改革以來，OECD國家的績效管理理念開始引入我國。早在2003年，黨的十六屆三中全會(huì)即提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”，一直到2010年，這段時(shí)間是試點(diǎn)階段，主要開展的是事后績效評(píng)價(jià)，對(duì)提升財(cái)政資金績效起到了積極作用。

2011年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和推動(dòng)政府績效管理工作。稍后發(fā)布的《關(guān)于開展政府績效管理試點(diǎn)工作的意見》（監(jiān)發(fā)[2011]6號(hào)）中進(jìn)一步明確：財(cái)政部為政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議9個(gè)成員單位之一和14個(gè)試點(diǎn)單位之一，負(fù)責(zé)“牽頭組織預(yù)算資金績效管理工作”。從那時(shí)開始，財(cái)政部先后出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）、《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）、《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2011]433號(hào)）、《中央部門財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作規(guī)程（試行）》（財(cái)辦預(yù)[2011]47號(hào)），《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》（財(cái)預(yù)[2012]396號(hào)）、《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架》（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)）、《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]88號(hào)），完整意義上的預(yù)算績效管理理念得以確立。

十九大以來，預(yù)算績效管理向縱深發(fā)展。2018年9月1日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號(hào)）印發(fā)。2019年至今，財(cái)政部制定出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》《預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2019]136號(hào)）和《項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)[2020]10號(hào)）等，為加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系奠定了制度基礎(chǔ)。

二、目前績效目標(biāo)管理中存在的問題及原因分析

不管從理論還是實(shí)踐的角度來看，預(yù)算績效管理機(jī)制都是一個(gè)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的閉環(huán)系統(tǒng)。這其中，績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)預(yù)算績效管理系統(tǒng)的起點(diǎn)。中央部門預(yù)算績效管理中，不管是預(yù)算編制、項(xiàng)目庫建設(shè)、績效監(jiān)控，還是績效自評(píng)、績效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等都要圍繞績效目標(biāo)開展。沒有績效目標(biāo)，績效管理就是一句空話，就是空中樓閣。抓住了績效目標(biāo)這個(gè)主要矛盾，績效管理中的許多現(xiàn)存問題就容易得到解決，從而為全面實(shí)施績效管理奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

（一）存在的問題

按照財(cái)政部預(yù)算管理要求，績效目標(biāo)是中央部門預(yù)算項(xiàng)目設(shè)置和入庫的前置條件，績效監(jiān)控和績效自評(píng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。各中央部門和預(yù)算單位也充分重視，采取措施加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，取得明顯成效。但是從近幾年的實(shí)際情況看，還存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.混淆績效目標(biāo)與績效指標(biāo)?？冃繕?biāo)與績效指標(biāo)既有區(qū)別又有聯(lián)系?？冃繕?biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，一般概括描述?？冃е笜?biāo)是績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)三類一級(jí)指標(biāo)，每一類一級(jí)指標(biāo)細(xì)分為若干二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)，分別設(shè)定具體的指標(biāo)值，指標(biāo)值應(yīng)盡量細(xì)化、量化。有的項(xiàng)目在績效目標(biāo)中加入大量的量化數(shù)據(jù)，在績效指標(biāo)中過多使用定性描述，這是沒有弄清楚績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的關(guān)系導(dǎo)致的。

2.一級(jí)項(xiàng)目與二級(jí)項(xiàng)目績效指標(biāo)的關(guān)系不夠清晰。中央部門預(yù)算項(xiàng)目分為一級(jí)項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目，一級(jí)項(xiàng)目根據(jù)履職需要由各部門設(shè)置，各預(yù)算單位設(shè)置若干二級(jí)項(xiàng)目。一級(jí)項(xiàng)目績效指標(biāo)是綜合的、匯總的，二級(jí)項(xiàng)目應(yīng)是具體的、細(xì)化分解的。但是，在實(shí)際工作中，有的一級(jí)項(xiàng)目與二級(jí)項(xiàng)目績效指標(biāo)之間聯(lián)系不夠緊密，邏輯關(guān)系不夠清晰。如，一級(jí)項(xiàng)目中設(shè)置“制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方案、指南、辦法等”指標(biāo)，二級(jí)項(xiàng)目承擔(dān)單位在填報(bào)時(shí)，應(yīng)具體設(shè)置為“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“工作方案”“工作指南”“管理辦法”等，而不是直接使用一級(jí)項(xiàng)目指標(biāo)。

3.二級(jí)項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置不完整，指標(biāo)值設(shè)定不合理。按照財(cái)政部項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理要求，指標(biāo)設(shè)置必須涵蓋“產(chǎn)出指標(biāo)”“效益指標(biāo)”和“滿意度指標(biāo)”，但是有的單位在指標(biāo)設(shè)置時(shí)，往往只涉及其中1—2個(gè)一級(jí)指標(biāo);有的項(xiàng)目“產(chǎn)出指標(biāo)”中只設(shè)置了數(shù)量指標(biāo)，未設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的質(zhì)量指標(biāo)，存在指標(biāo)設(shè)置不完整的問題。有的項(xiàng)目指標(biāo)值設(shè)置過高或過低，如有的項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)值設(shè)置為2，實(shí)際產(chǎn)出為10，明顯存在指標(biāo)值過低的問題，不需要經(jīng)過努力即可實(shí)現(xiàn)。還有的項(xiàng)目將滿意度指標(biāo)值設(shè)置為100%，明顯很難實(shí)現(xiàn)，存在目標(biāo)值設(shè)置過高的問題。

4.績效指標(biāo)與工作任務(wù)和預(yù)算資金不匹配。按照中央部門項(xiàng)目預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定，所有項(xiàng)目都應(yīng)有“實(shí)施內(nèi)容、支出范圍、績效目標(biāo)”三大內(nèi)容?？冃繕?biāo)和績效指標(biāo)、指標(biāo)值的設(shè)置應(yīng)與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和支出范圍相適應(yīng)。項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容中確定的工作量是預(yù)算編制基本依據(jù)，也是績效目標(biāo)設(shè)定的重要依據(jù)。這就要求在二級(jí)項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定時(shí)，要充分考慮和體現(xiàn)工作量，在產(chǎn)出的“數(shù)量指標(biāo)”中，應(yīng)有相對(duì)應(yīng)的指標(biāo)和指標(biāo)值。在預(yù)算發(fā)生調(diào)整時(shí)，產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)亦應(yīng)隨之調(diào)整。但是，實(shí)際工作中部分項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置個(gè)數(shù)偏少，一個(gè)上千萬的項(xiàng)目只設(shè)置五六個(gè)三級(jí)指標(biāo)，明顯與資金投入不匹配。

5.指標(biāo)設(shè)置不完整，績效指標(biāo)量化程度不夠，可考核性差。按照財(cái)政部績效目標(biāo)管理的規(guī)定，三級(jí)指標(biāo)設(shè)置必須涵蓋“產(chǎn)出指標(biāo)”“效益指標(biāo)”和“滿意度指標(biāo)”三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)必須細(xì)化量化和可考核。但是在實(shí)際工作中，仍然有的項(xiàng)目只設(shè)“產(chǎn)出指標(biāo)”。不設(shè)“效益指標(biāo)”或“滿意度指標(biāo)”;有的項(xiàng)目將指標(biāo)值設(shè)置為“明顯提升”“效益顯著”“有力保障”“總體滿意”等。這就導(dǎo)致在績效執(zhí)行監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)時(shí)無法進(jìn)行精準(zhǔn)賦分評(píng)價(jià)，難以進(jìn)行科學(xué)合理的量化考核。

6.預(yù)算執(zhí)行與績效指標(biāo)完成情況不匹配。在績效評(píng)價(jià)過程中，發(fā)現(xiàn)還存在有的二級(jí)項(xiàng)目由于政策原因取消了設(shè)備采購事項(xiàng)支出，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率只有70%多，但是在績效自評(píng)報(bào)告中描述為績效目標(biāo)全面完成。這就反映出該項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)，績效指標(biāo)設(shè)置不合理。從績效的角度來說，該項(xiàng)目造成資金閑置，影響了財(cái)政資金使用效益。

（二）原因分析

以上問題存在既有體制機(jī)制的原因，也有技術(shù)層面的原因;既有客觀原因，也有主觀原因。

1.傳統(tǒng)預(yù)算管理中長期存在的一些問題仍然沒有得到根本解決。隨著部門預(yù)算管理改革的深入推進(jìn)，財(cái)政資金使用效益不斷提高。但是長期以來形成的預(yù)算管理模式路徑依賴，傳統(tǒng)預(yù)算分配體制還沒有根本改變，“重分配、輕管理、重支出、輕績效”等問題仍未得到根本解決。加上事業(yè)單位改革尚未完成，工資制度改革推進(jìn)緩慢，基本支出長期不足，各支出部門（預(yù)算單位）將主要精力放在“保盤子、爭項(xiàng)目”上，關(guān)注的焦點(diǎn)放在如何把國家財(cái)政資金花好、審計(jì)別出什么問題上，而對(duì)于支出績效的關(guān)注度并不高。

2.中長期發(fā)展規(guī)劃的缺失和職責(zé)定位，導(dǎo)致部分財(cái)政資金支出績效目標(biāo)不明確，效益不顯著。從預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作來看，科學(xué)合理的績效目標(biāo)應(yīng)與單位單位職能相匹配，與單位發(fā)展目標(biāo)、項(xiàng)目工作目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、可衡量的、一定時(shí)期可實(shí)現(xiàn)的。由于大多數(shù)中央部門所屬預(yù)算單位沒有編制中長期發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目預(yù)算規(guī)劃，導(dǎo)致部分財(cái)政資金支出績效目標(biāo)不明確，年度間的績效目標(biāo)銜接不清晰。有的項(xiàng)目設(shè)置與單位職能定位不相符，明顯不具備研究能力，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)期效益不明顯。

3.技術(shù)層面上缺乏績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值也是問題存在的重要原因。目前，績效目標(biāo)指標(biāo)值的設(shè)置依據(jù)不明確，缺乏可供參考的標(biāo)準(zhǔn)值，或者即使有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也不執(zhí)行。這就導(dǎo)致不便于進(jìn)行同一項(xiàng)目不同年度的縱向比較，不同項(xiàng)目不同單位之間的橫向比較，專家在審查時(shí)也沒有可供參考的標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行對(duì)比，從而無法判斷績效指標(biāo)值的合理性。

4.績效目標(biāo)審核流于形式，評(píng)價(jià)結(jié)果尚未得到充分應(yīng)用。按財(cái)政要求，預(yù)算評(píng)審時(shí)必須同步進(jìn)行績效目標(biāo)審核。但是由于習(xí)慣和專家素質(zhì)問題，往往將評(píng)審工作重點(diǎn)放在項(xiàng)目工作內(nèi)容和預(yù)算支出上面，績效目標(biāo)審核流于形式，很少真正較真。并且目前績效評(píng)價(jià)結(jié)果僅限于信息公開層面，尚未與來年預(yù)算安排和單位負(fù)責(zé)人考核掛鉤。

三、績效目標(biāo)管理改進(jìn)的建議

第一，切實(shí)改變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，牢固樹立績效理念。預(yù)算績效管理是將績效的管理理念引入到預(yù)算管理中，它不同于傳統(tǒng)的預(yù)算管理，其將來的發(fā)展趨勢必然是走向績效預(yù)算。部門和預(yù)算單位要充分認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)預(yù)算績效管理不是權(quán)宜之計(jì)，是必須長期堅(jiān)持并逐漸向深入推進(jìn)的一項(xiàng)工作。不能像以前一樣只重視資金分配，不重視產(chǎn)出和效果效益，必須牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效理念，充分重視預(yù)算支出的責(zé)任和效率。

第二，在分類細(xì)化研究的基礎(chǔ)上，探索建立績效目標(biāo)指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)庫。在缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的現(xiàn)實(shí)情況下，為加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，財(cái)政部分類別、分部門編印了績效指標(biāo)體系模板。廣州市財(cái)政局等地方財(cái)政部門也積極探索，分行業(yè)、分領(lǐng)域、分部門建立了績效指標(biāo)庫，這些都為中央部門加強(qiáng)績效目標(biāo)管理提供了指導(dǎo)和有益借鑒。部門需加強(qiáng)個(gè)性指標(biāo)體系框架建設(shè)，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)研究建立目標(biāo)指標(biāo)庫，供預(yù)算單位申報(bào)績效目標(biāo)時(shí)選取使用，也便于一級(jí)項(xiàng)目績效目標(biāo)的填報(bào)、匯總、監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)。并且隨著數(shù)據(jù)的積累，不斷更新、完善、豐富績效指標(biāo)庫。應(yīng)通過對(duì)歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析和技術(shù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究，探索確定共性指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，逐步建立績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫，供目標(biāo)填報(bào)、審核和績效評(píng)價(jià)工作使用。

第三，加大自評(píng)抽查檢查力度，探索開展部門評(píng)價(jià)。為加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，根據(jù)績效自評(píng)現(xiàn)狀，建議部門加強(qiáng)績效自評(píng)抽查檢查力度，對(duì)于自評(píng)工作開展不好的單位和項(xiàng)目，督促及時(shí)進(jìn)行修正完善。同時(shí)，建議在績效自評(píng)基礎(chǔ)上，部門要每年抽取一定比例項(xiàng)目開展再評(píng)價(jià)，對(duì)于與自評(píng)結(jié)果相差較大的，采取相應(yīng)措施督促整改或與下一年度預(yù)算安排掛鉤，從而形成良性循環(huán)。

第四，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，倒逼預(yù)算單位強(qiáng)化目標(biāo)管理。目標(biāo)編制和結(jié)果運(yùn)用是一首一尾的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)果運(yùn)用既是全過程預(yù)算績效管理的終點(diǎn)又是起點(diǎn)。項(xiàng)目評(píng)審時(shí)加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，目標(biāo)設(shè)置不合理的項(xiàng)目要求其修改完善、扣減經(jīng)費(fèi)或不予立項(xiàng)。同時(shí)，建立健全評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合機(jī)制，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不好的，原則上不予安排或調(diào)減預(yù)算，評(píng)價(jià)結(jié)果好的，繼續(xù)支持或優(yōu)先安排;探索建立預(yù)算績效報(bào)告制度，將項(xiàng)目績效目標(biāo)、績效報(bào)告、評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開，接受公眾監(jiān)督，提高公益性項(xiàng)目成果利用程度;加大績效問責(zé)力度，真正將績效管理工作考核結(jié)果納入單位考核范疇。通過以上措施，倒逼預(yù)算單位調(diào)整和優(yōu)化項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)，合理申報(bào)預(yù)算，加強(qiáng)資金管理，切實(shí)提高資金使用效益。

第五，加強(qiáng)制度建設(shè)、組織建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)。要切實(shí)落實(shí)黨中央、國務(wù)院精神和財(cái)政部有關(guān)要求，加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度體系建設(shè);要設(shè)置專門的績效管理部門，配備專門的業(yè)務(wù)人員;要加強(qiáng)業(yè)務(wù)和專家培訓(xùn)，加強(qiáng)宣貫，提高領(lǐng)導(dǎo)者、專家和廣大員工的能力水平，從而整體提高預(yù)算績效管理質(zhì)量，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，實(shí)現(xiàn)“全面實(shí)施績效管理”目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 白景明，程北平，王澤彩，等.中國財(cái)政績效報(bào)告——理論與實(shí)踐（2018）[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2018.

[2]? 高永臻.從曬“對(duì)賬單”向曬“成績單”轉(zhuǎn)變[N].中國礦業(yè)報(bào)，2017-12-07.

[3]? 王東偉.把“過緊日子”的財(cái)政方針落在實(shí)處[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2019-10-30.

[4]? 高永臻.國土資源預(yù)算績效管理：問題、原因與建議[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2014，（12）.

[責(zé)任編輯 晨 丹]