鐘鈴

摘要：隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效管理在新農(nóng)村建設(shè)中有著至關(guān)重要的作用。創(chuàng)建良好的公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制可以為農(nóng)村公共服務(wù)的更好發(fā)展提供參考依據(jù)。本文結(jié)合當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀，指出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)存在的問(wèn)題，并根據(jù)分析，提出要?jiǎng)?chuàng)建適應(yīng)新農(nóng)村發(fā)展的公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村 公共服務(wù) 預(yù)算績(jī)效 評(píng)價(jià)

新農(nóng)村建設(shè)是推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一個(gè)建設(shè)重點(diǎn)，各級(jí)政府也在逐漸加大農(nóng)村公共服務(wù)投資，但當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)投資的增長(zhǎng)速度卻趕不上財(cái)政支出增長(zhǎng)的速度。這就使社會(huì)民眾迫切想知道政府將“取之于民”的資源怎樣有效“用之于民”，而預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可以在一定程度上督促相關(guān)部門(mén)不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，從而提升對(duì)新農(nóng)村公共服務(wù)的執(zhí)行效率。

一、新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的含義及執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的含義

自2009年《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，各經(jīng)政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估逐漸展開(kāi)，而預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)就是在對(duì)基于績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算支出行為中采用績(jī)效評(píng)估的原則和方法進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)，也就是說(shuō)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是采用績(jī)效評(píng)價(jià)的模式對(duì)預(yù)算支出的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和考察，把績(jī)效信息融入預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督過(guò)程之中，更加重視對(duì)預(yù)算支出效益的考察。《國(guó)家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃》提出了基本公共服務(wù)的四個(gè)發(fā)展目標(biāo)：即供給有效擴(kuò)大，發(fā)展較為均衡，服務(wù)方便可及，群眾比較滿(mǎn)意，這為進(jìn)行公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指明了方向。

（二）新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行現(xiàn)狀

我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行，而公共服務(wù)則是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對(duì)新農(nóng)村的公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)也成為評(píng)價(jià)方的一個(gè)難題。首先是因?yàn)檗r(nóng)村財(cái)政預(yù)算管理本身就存在著很多的問(wèn)題。比如在預(yù)算編制過(guò)程中，存在著預(yù)算編制不科學(xué)完整，預(yù)算數(shù)字不可靠，預(yù)算自主權(quán)不夠，預(yù)算監(jiān)督性差等問(wèn)題，而相關(guān)部門(mén)和人員在資金使用上的自由裁量權(quán)過(guò)大，不能?chē)?yán)格執(zhí)行預(yù)算支出的公平原則；而在執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)定考核機(jī)制并不完善，預(yù)算缺乏權(quán)威性導(dǎo)致執(zhí)行力度不夠。其次，公共服務(wù)的受眾方是廣大農(nóng)民，而我國(guó)長(zhǎng)期自上而下的行政體制使得新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)首要考慮的是其政治性和經(jīng)濟(jì)性意義而很少考慮農(nóng)民的參與度與話(huà)語(yǔ)權(quán)，再加上公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)本身帶有評(píng)比性和制度化，這些都使得新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀(guān)性受到質(zhì)疑，達(dá)不到群眾最終滿(mǎn)意。

二、新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)存在的問(wèn)題分析

（一）新農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容既細(xì)且多，增加預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的難度

新農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目主要包括農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)、農(nóng)村公共文化服務(wù)、農(nóng)村公共教育服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、農(nóng)村社會(huì)管理服務(wù)和農(nóng)村科技推廣服務(wù)等。而每一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目又包含有很多子項(xiàng)目，子項(xiàng)目下還有細(xì)分。在實(shí)際工作中對(duì)某區(qū)的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算編制時(shí)就出現(xiàn)很多項(xiàng)目描述不太清晰甚至是各子項(xiàng)目交叉重復(fù)，另外在工作任務(wù)測(cè)算和統(tǒng)計(jì)方面比較籠統(tǒng)，不規(guī)范、不科學(xué)，單個(gè)子項(xiàng)目的成本數(shù)據(jù)缺失，測(cè)算依據(jù)不足，使預(yù)算的規(guī)范性和準(zhǔn)確性受到影響。而正是由于這些情況，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)無(wú)論創(chuàng)新使用什么方法都不能完全達(dá)到預(yù)期，這使得績(jī)效評(píng)價(jià)的最終效果打了折扣。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)信息的不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致評(píng)價(jià)信息缺乏客觀(guān)性

在對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，往往會(huì)從一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出發(fā)，來(lái)評(píng)判和研究農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平、供給成本以及效率差異，并且這種預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村中相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的一個(gè)整體評(píng)價(jià)，但是卻沒(méi)有考慮農(nóng)民自身的滿(mǎn)意度。有時(shí)，一些村干部為了自身利益進(jìn)行一些非必要的非農(nóng)民公共服務(wù)需要的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，使得公共服務(wù)脫離農(nóng)民需求，這種評(píng)價(jià)的意義不大。農(nóng)村公共服務(wù)資源是有限的而農(nóng)民需求廣泛，因此在評(píng)價(jià)時(shí)如果沒(méi)有掌握完全真實(shí)的信息，就不可能做出較為客觀(guān)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。另外，一些村鎮(zhèn)在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)也考慮通過(guò)問(wèn)卷或者表決的方式來(lái)進(jìn)行民眾滿(mǎn)意度的測(cè)評(píng)，從而作為評(píng)價(jià)結(jié)果的一個(gè)參考。但民眾對(duì)一些信息的了解并不完全，一些公共服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)施初期也難以與農(nóng)民進(jìn)行有效的溝通，信息不對(duì)稱(chēng)可能導(dǎo)致最終的評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)偏差。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待完善

前面提到，農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算項(xiàng)目細(xì)且雜，而進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)指標(biāo)體系的設(shè)置需要涉及到很多方面的知識(shí)，這就要求相關(guān)評(píng)價(jià)人員全面掌握相應(yīng)知識(shí)，但當(dāng)前相關(guān)人員不一定能達(dá)到要求。針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置有些粗放，指標(biāo)設(shè)計(jì)重過(guò)程、輕結(jié)果，重形式、輕內(nèi)容，導(dǎo)致最終評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)用性不夠，容易造成忽視公共服務(wù)供給的成本——收益分析，一方面不能滿(mǎn)足多方面的綜合評(píng)價(jià)的需要，另一方面也造成了公共資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

指標(biāo)體系的設(shè)定的范圍不科學(xué)，主要是目前農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作局限于對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效的評(píng)價(jià)，由于缺乏對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)果的有效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致上面相關(guān)部門(mén)不了解農(nóng)村公共服務(wù)的真實(shí)供給水平，尤其是每個(gè)農(nóng)民真正能夠消費(fèi)到的公共服務(wù)的供給水平。這樣沒(méi)有最真實(shí)的資料作為支撐，整個(gè)評(píng)價(jià)工作的效用就將降低。

三、新農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的創(chuàng)建

（一）以第三方為主多方共同實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

在新農(nóng)村建設(shè)中，公共服務(wù)至關(guān)重要，提供公共服務(wù)的好壞多少關(guān)系到民眾各方面的利益，其績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果已經(jīng)成為預(yù)算公開(kāi)的重要內(nèi)容，因此要求績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體在選擇時(shí)要保持其客觀(guān)性和公正性。在當(dāng)前公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)缺乏公信力的情況下，第三方績(jī)效評(píng)價(jià)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。人們普遍認(rèn)為獨(dú)立的第三方可以開(kāi)展客觀(guān)、公正的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)預(yù)算績(jī)效可以進(jìn)行強(qiáng)有力的外部監(jiān)督。

第三方中介機(jī)構(gòu)擁有大批中、高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)或相關(guān)執(zhí)業(yè)資格的人員，具有長(zhǎng)期提供評(píng)審、評(píng)估、咨詢(xún)、代理、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、審計(jì)等評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，因此由他們來(lái)實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作，可以充分發(fā)揮其在公共服務(wù)某一領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提供必要的智力和技術(shù)支持；同時(shí)，能夠增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性和客觀(guān)性。

同時(shí)，作為農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的相關(guān)政府部門(mén)和需求主體的農(nóng)民也應(yīng)參與到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，從而增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的可信度。

（二）關(guān)注農(nóng)民滿(mǎn)意度

群眾比較滿(mǎn)意是國(guó)家基本公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃的一個(gè)發(fā)展目標(biāo)，而在公共服務(wù)預(yù)算管理中，越來(lái)越多的部門(mén)也都將公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效納入目標(biāo)責(zé)任考核體系中，并通過(guò)公眾滿(mǎn)意度調(diào)查等方式獲取更有效的公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

在農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中也要以農(nóng)民滿(mǎn)意度為重要導(dǎo)向，即從農(nóng)民的角度來(lái)衡量農(nóng)村公共服務(wù)的整體效果，強(qiáng)調(diào)其服務(wù)的公共利益性和整體福利性。要達(dá)到農(nóng)民滿(mǎn)意，在制訂整體預(yù)算時(shí)就要求公共服務(wù)以“三農(nóng)”為中心，因此也要以農(nóng)民的需要為目標(biāo)，凸顯“服務(wù)三農(nóng)”的宗旨，來(lái)制定評(píng)價(jià)的最終標(biāo)準(zhǔn)。

（三）選擇合適的評(píng)價(jià)方法

績(jī)效評(píng)價(jià)中構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和選擇評(píng)價(jià)方法是最為核心的內(nèi)容。而在新農(nóng)村公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，確定最為適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法也至關(guān)重要。新農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)需要回應(yīng)績(jī)效責(zé)任，重建績(jī)效目標(biāo)，因此常用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法有成本效益分析法、機(jī)會(huì)成本法、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)法、比較法、公眾評(píng)判法、最低費(fèi)用選擇法等。根據(jù)不同的公共服務(wù)項(xiàng)目的情況，考慮到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和目標(biāo)，評(píng)價(jià)時(shí)選取的評(píng)價(jià)方法要有一定的側(cè)重點(diǎn)。比如，成本效益分析法主要包括凈現(xiàn)值指標(biāo)、內(nèi)部收益率指標(biāo)以及收益成本率這三個(gè)指標(biāo)，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)就要確定該公共服務(wù)項(xiàng)目中收益是什么，哪些為支出，進(jìn)而確定凈現(xiàn)值或內(nèi)部收益率的大小來(lái)評(píng)判項(xiàng)目績(jī)效；公眾評(píng)判法則需充分考慮民眾是否滿(mǎn)意作為評(píng)價(jià)的參考依據(jù)；機(jī)會(huì)成本法則評(píng)價(jià)考慮相對(duì)于所放棄的項(xiàng)目，當(dāng)前項(xiàng)目是否能夠給農(nóng)民帶來(lái)更大的社會(huì)效益；最低費(fèi)用選擇法則用于評(píng)價(jià)那些沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益而具有社會(huì)效益的項(xiàng)目的支出效益，通過(guò)比較社會(huì)效益大致相當(dāng)?shù)那闆r下成本最低來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

（四）細(xì)化并有針對(duì)性地選取評(píng)價(jià)指標(biāo)

新農(nóng)村建設(shè)中，公共服務(wù)的內(nèi)容較多且類(lèi)型多樣，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要真正體現(xiàn)出其效果就需要在細(xì)化公共服務(wù)的內(nèi)容基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地選取適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)指標(biāo)，并確定各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。在這里就需要確定哪些是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵問(wèn)題，通過(guò)關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題的確定，可以適時(shí)把握績(jī)效評(píng)價(jià)深度與廣度，從而能夠圍繞關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行指標(biāo)分解。

公共衛(wèi)生服務(wù)是一項(xiàng)重要的民生項(xiàng)目，比如新農(nóng)村公共衛(wèi)生預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，就需要在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，首先進(jìn)行資金投入與使用情況的評(píng)價(jià)，以及對(duì)財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理是否達(dá)到相應(yīng)目標(biāo)的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞公共衛(wèi)生項(xiàng)目的產(chǎn)出與結(jié)果展開(kāi)詳細(xì)分析，根據(jù)其預(yù)算編制情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并通過(guò)各級(jí)指標(biāo)在整體指標(biāo)中所占重要程度來(lái)確定各指標(biāo)的權(quán)重，采用主客觀(guān)結(jié)合的賦權(quán)方式，應(yīng)用組合評(píng)價(jià)模型將權(quán)重和指標(biāo)值進(jìn)行綜合，從而得出最終的評(píng)價(jià)結(jié)論。表1是對(duì)新農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定。

（五）強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的使用和擴(kuò)散

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于，用評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)和督促提供公共服務(wù)的相關(guān)部門(mén)規(guī)范資金使用，改善公共服務(wù)供給的績(jī)效，以達(dá)到群眾滿(mǎn)意。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用與擴(kuò)散有利于形成績(jī)效改革的約束與激勵(lì)機(jī)制。強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效果主要包括預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的公開(kāi)和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制的設(shè)置。

1.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)

在三農(nóng)建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)公開(kāi)，為了保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的公正公平，預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考核也應(yīng)逐步公開(kāi)。這樣不僅項(xiàng)目執(zhí)行單位、上級(jí)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)知曉，農(nóng)民群眾通過(guò)預(yù)決算公開(kāi)資料也可以了解項(xiàng)目資金的去向、項(xiàng)目投入使用的效益、受益群體的感受、項(xiàng)目質(zhì)量如何等。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，對(duì)相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目，可通過(guò)政府網(wǎng)站，手機(jī)客戶(hù)端等方式定期不定期的官方發(fā)布具體進(jìn)展情況，讓民眾擁有更多的知情權(quán)，有助于提升政府預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效水平

2.完善績(jī)效考核責(zé)任追究與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

農(nóng)村公共服務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容除了預(yù)算項(xiàng)目本身的優(yōu)劣外，還要考核預(yù)算執(zhí)行部門(mén)相關(guān)人員的具體執(zhí)行情況及最終的社會(huì)效益，這樣才能夠達(dá)到最終績(jī)效評(píng)價(jià)的目的。因此，建立完善且行之有效的責(zé)任追究與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制就顯得非常有必要。有評(píng)價(jià)就有獎(jiǎng)懲。但值得注意的是項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效考核主要是用來(lái)評(píng)價(jià)預(yù)算項(xiàng)目本身的優(yōu)劣，而并非針對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的相關(guān)人員，進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任追究與獎(jiǎng)勵(lì)，重點(diǎn)在于厘清團(tuán)隊(duì)績(jī)效與個(gè)人績(jī)效，依據(jù)預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果安排下一步的資金使用，充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的積極作用，提高公共服務(wù)的使用效能。

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（作者單位：濟(jì)源職業(yè)技術(shù)學(xué)院）