戴為卿

摘 要：黨的十八大、十九大在將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局的同時(shí)，做出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重大部署。海洋牧場(chǎng)作為未來(lái)生態(tài)漁業(yè)的主要發(fā)展方式之一，近年來(lái)受到了世界各國(guó)的重視。從我國(guó)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)現(xiàn)狀著手，通過分析當(dāng)前我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)存在的法律問題，最終提出完善我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的法律措施，以期為我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供制度上的保障。

關(guān)鍵詞：海洋牧場(chǎng);法律問題;完善建議

中圖分類號(hào)：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）18-0192-02

一、我國(guó)海洋牧場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

1.海洋牧場(chǎng)概述。當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于海洋牧場(chǎng)的定義尚沒有得出統(tǒng)一的定論。但大部分學(xué)者認(rèn)為，海洋牧場(chǎng)是指在特定的海域內(nèi)，為了增加和恢復(fù)漁業(yè)資源而人為建設(shè)的生態(tài)養(yǎng)殖漁場(chǎng)。是主要通過魚礁建設(shè)和藻類增養(yǎng)殖為海洋生物營(yíng)造適宜棲息的場(chǎng)所來(lái)形成的人工漁場(chǎng)，其功能主要涉及餌料增殖、環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、繁育馴化、水下監(jiān)視和資源管理[1]。現(xiàn)代化的海洋牧場(chǎng)更加多元化，功能還包括精深加工、裝備制造、海洋信息、休閑漁業(yè)、海洋科普等[2]。農(nóng)業(yè)部組織編制的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》指出，加強(qiáng)建設(shè)海洋牧場(chǎng)有利于修復(fù)漁業(yè)資源，改善捕撈質(zhì)量，可以保護(hù)海域環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，還可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，助力海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。

2.我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀。從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)在一些沿海省市進(jìn)行了海洋牧場(chǎng)建設(shè)的初步試驗(yàn)，并先后在山東、廣東等沿海海域進(jìn)行了人工魚礁的建設(shè)。此后，中央出臺(tái)鼓勵(lì)沿海地區(qū)進(jìn)行人工魚礁建設(shè)的相關(guān)文件，農(nóng)業(yè)部成立人工魚礁技術(shù)協(xié)作組織。隨著海洋在全球發(fā)展中的戰(zhàn)略地位提升以及各國(guó)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)的重視，加之沿海海域環(huán)境的惡化，我國(guó)沿海各省市開始意識(shí)到海洋牧場(chǎng)的建設(shè)將作為海洋生物資源可持續(xù)發(fā)展利用的重要載體。遼寧、山東、廣東、浙江等沿海各省市開始海洋牧場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，各省政府以恢復(fù)漁業(yè)資源為目的，開始探索以政府投資為主，少數(shù)以大型企業(yè)為投資主體，將海洋牧場(chǎng)納入長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，在生態(tài)養(yǎng)殖的同時(shí)，獲取經(jīng)濟(jì)效益的海洋牧場(chǎng)建設(shè)之路。據(jù)農(nóng)業(yè)部組織編制的《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》統(tǒng)計(jì)，截至2016年，我國(guó)在黃渤海區(qū)已建成148個(gè)海洋牧場(chǎng)，東海區(qū)建成23個(gè)海洋牧場(chǎng)，南海區(qū)建成74個(gè)海洋牧場(chǎng)。海洋牧場(chǎng)已成為我國(guó)沿海地區(qū)養(yǎng)護(hù)海洋生物資源，修復(fù)海域生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化漁業(yè)轉(zhuǎn)型的主要方式。

二、我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)存在的法律問題

1.相關(guān)法律法規(guī)缺失。目前，我國(guó)并未制定與海洋牧場(chǎng)相關(guān)的國(guó)家層面的法律法規(guī)，這導(dǎo)致在實(shí)踐中存在的諸如海洋牧場(chǎng)產(chǎn)權(quán)劃分不清，經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管主體不明確所引起的多頭管理混亂;征收海域使用金的標(biāo)準(zhǔn)高，并且海域批準(zhǔn)使用年限短，以及不重視海洋牧場(chǎng)生態(tài)修復(fù)和資源養(yǎng)護(hù)功能的發(fā)揮;部分地區(qū)還為了片面追求短期的經(jīng)濟(jì)效益而出現(xiàn)缺乏相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和管理監(jiān)督，一度導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)綜合效益低下。人工魚礁作為海洋牧場(chǎng)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，然而在我國(guó)現(xiàn)行漁業(yè)法規(guī)中也一直沒有明確規(guī)定關(guān)于人工魚礁的的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等制度，直到近年，才出臺(tái)一些位階較低的文件，如《人工魚礁建設(shè)項(xiàng)目管理細(xì)則（試行）》《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)管理工作規(guī)范（試行）》《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)年度評(píng)價(jià)及復(fù)查辦法（試行）》《人工魚礁建設(shè)技術(shù)規(guī)范》《海洋牧場(chǎng)分類及人工魚礁資源養(yǎng)護(hù)效果評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》。由此可見，法律法規(guī)的缺失成為當(dāng)前我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)中存在的一大法律問題。

2.配套扶持政策缺乏。雖然缺乏國(guó)家層面的法律法規(guī)，但是中央和地方各級(jí)政府還是相繼出臺(tái)了針對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的扶持政策方針，經(jīng)過近年來(lái)的推行，也取得了一定的效果。但這些政策方針過于局限且力度不夠，導(dǎo)致我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)中所面臨的法律問題仍然不能得到解決。譬如，已經(jīng)出臺(tái)的金融政策并不能有效解決我國(guó)海洋牧場(chǎng)前期投入資金需求大、融資途徑少的問題，并且海洋牧場(chǎng)建設(shè)周期長(zhǎng)、資金不能快速回籠、收益慢等問題也都沒有解決。已經(jīng)出臺(tái)的稅收政策也沒有專門針對(duì)建設(shè)海洋牧場(chǎng)的企業(yè)實(shí)行減稅免稅，或者減稅力度過低，沒有充分考慮到海洋牧場(chǎng)建成后將會(huì)帶來(lái)的環(huán)境和生態(tài)效益而給予稅收上的大力扶持。因而，配套政策的缺乏也是我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)中存在的亟待解決的法律問題。

三、完善我國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的法律建議

1.借鑒域外成熟的法律制度經(jīng)驗(yàn)。韓、日、美三國(guó)的海洋牧場(chǎng)建設(shè)比較成熟，并有較為完善的法律體系進(jìn)行制度上的保障。其中，韓國(guó)于20世紀(jì)90年代制定并實(shí)施了關(guān)于海洋牧場(chǎng)的國(guó)家戰(zhàn)略，即《韓國(guó)海洋牧場(chǎng)事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃》，隨后又出臺(tái)了《人工魚礁設(shè)置及管理規(guī)定》《海洋牧場(chǎng)事業(yè)運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》《水產(chǎn)資源管理法》《養(yǎng)殖漁業(yè)育成法》《漁場(chǎng)管理法》《水產(chǎn)業(yè)法》等專門法律文件。除此之外，韓國(guó)還有《海洋污染防治法》《海岸帶管理法》《海洋污染防治法》《海洋環(huán)境管理法》等漁業(yè)管理相關(guān)的法律。日本于1971年最早提出“海洋牧場(chǎng)”的概念，隨后在水產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)、沿岸漁場(chǎng)開發(fā)、沿岸漁業(yè)振興、漁業(yè)生產(chǎn)組合、漁業(yè)災(zāi)害賠償、漁船損壞賠償、漁船、漁港等有關(guān)漁業(yè)的諸多方面都制定了單行法律、法規(guī)，并且每一部單行法律法規(guī)都有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則來(lái)補(bǔ)充，制定的法律文件有《沿岸漁場(chǎng)整修開發(fā)法》《漁港漁場(chǎng)整備法》《水產(chǎn)基本法》《200海里漁業(yè)水域暫行法》等。美國(guó)于1976年制定《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)和管理法案》，并以該法案為基礎(chǔ)建立了美國(guó)的商業(yè)漁業(yè)和休閑漁業(yè)管理規(guī)則，其中，對(duì)漁業(yè)資源的評(píng)估管理、漁業(yè)管理計(jì)劃、確定捕撈份額的制度和國(guó)家漁業(yè)觀察員制度在實(shí)踐中取得了巨大的收效，奠定了美國(guó)在商業(yè)漁業(yè)和休閑漁業(yè)中的制度保障。美國(guó)國(guó)會(huì)又于1984年通過了《國(guó)家漁業(yè)增殖提案》，1985年出臺(tái)《國(guó)家人工魚礁計(jì)劃》，該計(jì)劃聯(lián)合了美國(guó)的環(huán)保署和海洋警衛(wèi)隊(duì)等組織，通過加大多渠道監(jiān)管力度來(lái)保障美國(guó)人工魚礁造礁原料的安全性和無(wú)污染性。

2.制定相關(guān)法律法規(guī)。在借鑒域外先進(jìn)法律制度的同時(shí)，也應(yīng)結(jié)合我國(guó)特色，制定出適合我國(guó)國(guó)情的相關(guān)法律法規(guī)。一方面，應(yīng)在國(guó)家層面制定具有統(tǒng)一指導(dǎo)意義的海洋牧場(chǎng)專項(xiàng)法律法規(guī)，但立法花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，成本大，短期時(shí)間難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，可以完善我國(guó)現(xiàn)有的法律文件，將海洋牧場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)制度寫進(jìn)《漁業(yè)法》此類高位階法律，制定各項(xiàng)規(guī)章制度，從海洋牧場(chǎng)建設(shè)的項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)程序、審批辦法、價(jià)格制定、運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等方面制定相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)范海洋牧場(chǎng)建設(shè)行為。目前，我國(guó)沿海省市已經(jīng)出臺(tái)的人工魚礁相關(guān)的規(guī)定主要有《廣東省人工魚礁管理規(guī)定》《河北省人工魚礁建設(shè)管理規(guī)定（試行）》《山東省人工魚礁管理辦法》，以及第一部關(guān)于海洋牧場(chǎng)的單項(xiàng)法規(guī)《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》。這些規(guī)定在一定范圍內(nèi)促進(jìn)了我國(guó)海洋牧場(chǎng)法律制度的建設(shè)，但仍有很多法律問題未能解決。因此鼓勵(lì)并支持沿海各省市出臺(tái)符合本省實(shí)際情況的地方性法規(guī)，對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ竽翀?chǎng)的規(guī)劃建設(shè)、開發(fā)經(jīng)營(yíng)、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，已經(jīng)設(shè)立海洋牧場(chǎng)試點(diǎn)的沿海省市可以結(jié)合發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及實(shí)踐中存在的法律問題完善已有的地方性法規(guī)將能夠更好更全面地解決這些法律問題。此外，還應(yīng)通過梳理我國(guó)已有的規(guī)范性法律文件，使其從“分散”到“集中”進(jìn)行過渡，最終形成全面的、綜合性的海洋牧場(chǎng)法律、法規(guī)體系，使立法活動(dòng)與海洋牧場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)。

3.制定系統(tǒng)的配套政策。海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展不僅需要法律制度的保障還需要中央和地方各級(jí)政府的支持。通過對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的模式、管理制度、發(fā)展規(guī)律等進(jìn)行分析和研究，地方各級(jí)政府根據(jù)研究成果來(lái)制定與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的海域使用審批、財(cái)政優(yōu)惠、稅收減免、海洋環(huán)境保護(hù)和資金融資等方面的配套政策。地方各級(jí)政府通過建設(shè)和完善海洋牧場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，并為企業(yè)建設(shè)海洋牧場(chǎng)提供技術(shù)支持，完善政府信息公開，建設(shè)服務(wù)型政府等措施都將更好的推動(dòng)我國(guó)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)水平。因此，當(dāng)前中央層面和地方層面都應(yīng)該積極整合我國(guó)現(xiàn)有的漁業(yè)支持政策，加大對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目的資金支持力度，多方面出臺(tái)支持國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的利好政策并鼓勵(lì)沿海各省市出臺(tái)符合當(dāng)?shù)靥厣南嚓P(guān)政策。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益”的原則，在批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，應(yīng)該簡(jiǎn)化海洋牧場(chǎng)的審批手續(xù)，減免海域使用費(fèi)用，增加海域使用年限。在稅收優(yōu)惠方面，可以在營(yíng)業(yè)稅、海域使用金、生態(tài)補(bǔ)償金等推出相應(yīng)政策，還可以對(duì)修復(fù)、優(yōu)化海洋漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境的海洋牧場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)減免。從信貸方面來(lái)看，可以根據(jù)海洋牧場(chǎng)的性質(zhì)結(jié)合當(dāng)?shù)匦刨J機(jī)構(gòu)開展不同層次的信貸優(yōu)惠措施，對(duì)海洋牧場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目在貸款的審批、抵押擔(dān)保、貸款利率等方面給予一定的政策優(yōu)惠，對(duì)不同海洋牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體分類設(shè)立專項(xiàng)資金、稅收、貸款等手段扶持，重點(diǎn)扶持具有較好生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的海洋牧場(chǎng)。在保險(xiǎn)政策上，當(dāng)海洋牧場(chǎng)購(gòu)買環(huán)境保護(hù)類保險(xiǎn)時(shí)應(yīng)予以優(yōu)惠。通過國(guó)家和地方的多方系統(tǒng)配套政策聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)海洋牧場(chǎng)規(guī)?；l(fā)展。

建設(shè)現(xiàn)代化、國(guó)際化的海洋牧場(chǎng)不僅需要相關(guān)法律制度的保障，還需要系統(tǒng)的配套海洋牧場(chǎng)產(chǎn)業(yè)政策的扶持。積極向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)優(yōu)秀的法律制度和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)將促進(jìn)我國(guó)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展，使海洋產(chǎn)業(yè)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新支柱，推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 百 合]