張昊

摘 要：信訪制度形成之初是作為黨和政府體察民情輿議、公民表達(dá)意愿及權(quán)力監(jiān)督工具而發(fā)揮作用的。沿革至今，信訪的利益表達(dá)屬性弱化，淪為權(quán)利救濟(jì)功能的附庸;諸多信訪問(wèn)題的出現(xiàn)表明其正義推進(jìn)功能正不斷萎縮，背離了制度設(shè)計(jì)的初衷而亟需改革。本文認(rèn)為，信訪改革應(yīng)首先再次明確利益表達(dá)與權(quán)力救濟(jì)的定位，在厘清二者關(guān)系、功能各歸其位的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)信訪制度與核心政制的有機(jī)融合。

關(guān)鍵詞：信訪制度;利益表達(dá);權(quán)利救濟(jì);信訪改革

一、公民信訪形成的學(xué)理解釋

（一）社會(huì)不公與生存道德受侵是公民信訪的動(dòng)因

詹姆斯·斯科特認(rèn)為：“社會(huì)公正感及對(duì)剝削的認(rèn)知和感受，植根于具體的生活境遇，同生存策略和生存權(quán)的維護(hù)密切相關(guān)?！睆?fù)合社會(huì)因素的共同作用所造成的社會(huì)影響絕非簡(jiǎn)單的加權(quán)，并且這種影響的指向并不明確，具有放射性和潛在性。正是社會(huì)的不公導(dǎo)致個(gè)人利益受損，以及個(gè)體對(duì)上述現(xiàn)實(shí)感知或者對(duì)他人類似境遇的共鳴等的多重作用，產(chǎn)生了信訪動(dòng)機(jī)。人們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中受益不均，心理上產(chǎn)生了被剝奪感;再加上某些地方政府長(zhǎng)期行政不作為、亂作為，造成社會(huì)秩序紊亂，弱勢(shì)群體的利益得不到保護(hù);司法不公平、不公正，信訪長(zhǎng)期無(wú)果，使人感到無(wú)處說(shuō)理，心理壓抑;道德體系崩潰，人心迷茫。

在這一背景下，信訪變?yōu)楣駲?quán)利救濟(jì)的“弱者武器”，但是，該武器是否能真正發(fā)揮效用，或者法律框架下的信訪是否會(huì)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，不完全去取決于公民個(gè)體。信訪的深層次的原因在于制度本身存在著過(guò)程中的非程序性和結(jié)果的不確定性的弊端。正如尹利民所說(shuō)，國(guó)家宏觀的政治結(jié)構(gòu)與上訪的治理方式存在非制度化特征。因此信訪的形成原因還應(yīng)繼續(xù)發(fā)掘。

（二）利益協(xié)調(diào)機(jī)制失衡是信訪異化為社會(huì)問(wèn)題的溫床

應(yīng)星認(rèn)為，利益協(xié)調(diào)機(jī)制包括利益表達(dá)機(jī)制、利益博弈機(jī)制和制度化解決利益沖突的機(jī)制。當(dāng)前信訪制度正是被構(gòu)建為公民意愿的制度化表達(dá)與社會(huì)多元化沖突的協(xié)調(diào)與解決機(jī)制。我國(guó)憲法規(guī)定了我國(guó)的一切權(quán)利屬于人民;人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的國(guó)家和地方各級(jí)人民代表大會(huì);人民享有依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。而信訪是具有中國(guó)特色的民主實(shí)現(xiàn)方式和權(quán)益救濟(jì)的制度，其所依托的政治、文化、意識(shí)形態(tài)以及信訪的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作、功能都具有中國(guó)特色。

但問(wèn)題在于有關(guān)信訪的憲法上述內(nèi)容只是為行使相關(guān)權(quán)利留下了法理空間，至于涉及如何行使、法律當(dāng)如何予以規(guī)范并且國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)如何落實(shí)等實(shí)質(zhì)性的條款細(xì)則及下位法依然缺失，即利益的博弈和沖突的制度化解機(jī)制并未真正建立起來(lái)，特別是這二者的基礎(chǔ)——利益表達(dá)機(jī)制的缺位。作為多元化的沖突解決機(jī)制的信訪制度，并沒(méi)有起到充當(dāng)公民與政黨之間的民意“組織化表達(dá)”和“制度化表達(dá)”作用，為信訪問(wèn)題向社會(huì)矛盾問(wèn)題的嬗變埋下了隱患。

（三）利益表達(dá)功能受損是信訪問(wèn)題惡化的加速器

阿爾蒙德認(rèn)為：“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過(guò)程就開(kāi)始了，這種提出要求的過(guò)程被稱為利益表達(dá)。”作為利益表達(dá)方式，信訪應(yīng)該是公民有序地參與政治的重要渠道。從宏觀政制架構(gòu)上來(lái)看，信訪的利益表達(dá)屬性來(lái)源于憲法第41條：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”有學(xué)者認(rèn)為，批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉，此五項(xiàng)權(quán)利應(yīng)被概括為監(jiān)督權(quán);從比較憲法的角度來(lái)看，這五項(xiàng)權(quán)利基本上或相當(dāng)于請(qǐng)?jiān)笝?quán)的范疇，無(wú)論是監(jiān)督權(quán)還是請(qǐng)?jiān)笝?quán)，都可以理解為憲法明確了公民的政治參與行為，賦予了其利益表達(dá)的權(quán)利。而利益表達(dá)是政治參與的重要構(gòu)成，是政治信息反饋的主要內(nèi)容，其表達(dá)的程度還是衡量民主政治的重要標(biāo)尺。

但近年來(lái)涌現(xiàn)的極端信訪個(gè)案，甚至由其引起的群體性事件來(lái)看，第41條并未提到權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容，但實(shí)際上信訪被公民用作為權(quán)利救濟(jì)的工具：為減少或彌補(bǔ)遭受的權(quán)益侵害，由此走上信訪維權(quán)之路。

政策設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)及社會(huì)現(xiàn)實(shí)決定了在代議制體制下，信訪制度應(yīng)同時(shí)具有權(quán)利救濟(jì)和政治參與性的雙重功能與屬性①。作為中國(guó)特色的信訪制度是一種最傳統(tǒng)、最貼近百姓的民怨接訪渠道、民情反饋渠道和民意表達(dá)渠道的綜合體，信訪的政治意義應(yīng)超越其法律意義，理由在于信訪制度解決糾紛的權(quán)利救濟(jì)功能只是附屬性和派生性的。然而在特定的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于利益沖突和社會(huì)矛盾的集中爆發(fā)，信訪這個(gè)低成本、低門(mén)檻的表達(dá)渠道往往成為弱勢(shì)群體尋求利益救濟(jì)的重要手段，結(jié)果就是權(quán)利救濟(jì)功能過(guò)度膨脹。

基于此，信訪的利益表達(dá)功能被徹底被弱化了，甚至淪為權(quán)利救濟(jì)功能的附屬。公民利益得不到表達(dá)、利益團(tuán)體意志難以凝聚并實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必對(duì)當(dāng)前信訪矛盾的激化起著推波助瀾的作用，其結(jié)果是信訪制度的正義推進(jìn)功能逐漸萎縮，背離了該制度的設(shè)計(jì)初衷。因此，信訪改革勢(shì)在必行。而改革的第一步首先應(yīng)從理順信訪利益表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)功能屬性的定位著手。

二、改革之路：與核心政制的博弈還是融合

（一）“取消論”與“強(qiáng)化論”

“取消論”是以于建嶸等學(xué)者為代表，主張取消現(xiàn)行的信訪制度。該主張的代表學(xué)者曾在2004年5月至10月，針對(duì)信訪問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研。結(jié)果顯示，信訪制度的功能嚴(yán)重錯(cuò)位，難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展需要。本應(yīng)作為收集和傳達(dá)老百姓民意的一種制度設(shè)計(jì)，相當(dāng)于一個(gè)秘書(shū)的角色，但現(xiàn)在成了老百姓最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至司法救濟(jì)的最后一根“救命稻草”。得出的結(jié)論為，今后改革方向應(yīng)當(dāng)是應(yīng)取消現(xiàn)行信訪制度，弱化各級(jí)政府職能部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)權(quán)威，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的責(zé)任和能力。

而“強(qiáng)化論”則認(rèn)為，當(dāng)前信訪機(jī)構(gòu)疲于接訪，工作已陷入循環(huán)怪圈：“公民信訪→受理事項(xiàng)移交→解決程序繁冗→信訪事項(xiàng)久懸不決→繼續(xù)信訪”，而無(wú)權(quán)正是導(dǎo)致信訪工作陷入上述循環(huán)怪圈的重要原因。擴(kuò)權(quán)理由可歸納為：一是要解決信訪問(wèn)題必須要賦（擴(kuò)）權(quán);二是在法治不夠完善，人治傳統(tǒng)尚存的國(guó)情下，司法不夠獨(dú)立且公民維權(quán)成本較高;三是當(dāng)前的權(quán)利救濟(jì)方式過(guò)少，不能僅依賴司法救濟(jì)，還需要低門(mén)檻的信訪制度作為補(bǔ)充。因此，擴(kuò)充信訪機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，提高信訪工作運(yùn)行效能，建立相關(guān)職能部門(mén)共同參與，應(yīng)對(duì)信訪問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)、聯(lián)席機(jī)制，強(qiáng)化基層群眾工作的“大信訪制”，是攻克信訪難題的破解之策。

（二）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)化的內(nèi)隱缺陷：臨時(shí)修補(bǔ)式與輔助政制越位

2014年出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》第十二條“健全統(tǒng)籌督查督辦信訪事項(xiàng)工作機(jī)制，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪聯(lián)席會(huì)議組織實(shí)施、相關(guān)職能部門(mén)共同參與的督查督辦工作機(jī)制，進(jìn)一步加大解決和化解信訪突出問(wèn)題的力度”以及“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”“全面夯實(shí)群眾基礎(chǔ)”等表述，已經(jīng)體現(xiàn)出政府在“取消論”與“強(qiáng)化論”之間的理論偏向。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“強(qiáng)化論”存在以下缺陷。

一是作為權(quán)宜之計(jì)的擴(kuò)權(quán)，將進(jìn)一步壓制利益表達(dá)功能，信訪工作易陷入新的循環(huán)怪圈?！皬?qiáng)化”的目的是迫于擺脫當(dāng)下信訪工作面臨的困惑與無(wú)奈的尷尬境地的壓力而冀望擴(kuò)大、強(qiáng)化信訪部門(mén)職權(quán)。通過(guò)賦權(quán)，精簡(jiǎn)甚至取消轉(zhuǎn)信過(guò)程，壓縮事項(xiàng)辦結(jié)流程從而提高工作效率。然而，若不從信訪問(wèn)題的形成機(jī)制尋求破解思路（如鼓勵(lì)公民的政治參與，提高決策的科學(xué)化程度等），僅從緩解訪民權(quán)利救濟(jì)的壓力，憑“臨時(shí)修補(bǔ)式”的方法只會(huì)落入“部門(mén)增權(quán)→群眾預(yù)期提高→信訪數(shù)量上升→信訪部門(mén)不堪重負(fù)→繼續(xù)增權(quán)”的新的怪圈。這種做法短期也許有效，但只是治標(biāo)，不可治本。

二是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)化是信訪作為補(bǔ)充性的救濟(jì)制度對(duì)核心政制的僭越。信訪的救濟(jì)功能是當(dāng)前救濟(jì)體系不完善，作為有益補(bǔ)充而存在的。盡管信訪制度在歷經(jīng)多次修訂易稿、增補(bǔ)過(guò)程中，但是始終未觸及它與人大制所承擔(dān)的利益表達(dá)與權(quán)利維護(hù)功能融合的內(nèi)容。因此，這決定了其在當(dāng)前其政制框架下作為輔助政制的定位未發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的改變。這里所說(shuō)的輔助政制是相對(duì)于“人民代表大會(huì)制”為核心的政制②體系而言的。人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，保證國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志。人民的利益表達(dá)和權(quán)力維護(hù)必然是其固有的、主要的功能。誠(chéng)然，人大制運(yùn)行的確存在一定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但若過(guò)度強(qiáng)調(diào)信訪體制的作用，甚至試圖讓其承擔(dān)部分原本屬于核心政制的功能，其本質(zhì)就是對(duì)核心政制的僭越。

（三）明確利益表達(dá)與權(quán)力救濟(jì)定位實(shí)現(xiàn)本位回歸

有學(xué)者認(rèn)為，在社會(huì)中心論的理論傾向下，國(guó)家根據(jù)自己對(duì)社會(huì)需要的理解和期望設(shè)計(jì)出信訪制度，但在運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生了國(guó)家意料之外的負(fù)功能，不得不對(duì)信訪制度進(jìn)行調(diào)整，而國(guó)家意志與功能之間的矛盾，又是由國(guó)家與社會(huì)之間的矛盾引起的，即正是社會(huì)的自主性使國(guó)家不能完全遂行自己的意志，使信訪制度時(shí)常發(fā)生設(shè)計(jì)之外的負(fù)功能，這兩對(duì)矛盾互為表里，推動(dòng)著國(guó)家對(duì)信訪制度的調(diào)整，從而推動(dòng)著信訪制度的演進(jìn)。根據(jù)上文闡述，信訪的利益表達(dá)功能萎縮，而權(quán)力救濟(jì)功能過(guò)度膨脹是有違政策設(shè)計(jì)初衷的，那么改革首先就應(yīng)著眼于明確這兩者定位，對(duì)其功能以及歸屬再作調(diào)整，這決定了改革的內(nèi)容與路徑的選擇。

一是以科學(xué)與民主的決策減少和避免社會(huì)不公與權(quán)益侵損的發(fā)生。信訪體制強(qiáng)化并不必然意味著部門(mén)的擴(kuò)權(quán)，事實(shí)上還有蹊徑可尋：充分發(fā)揮信訪的利益表達(dá)功能，建立有序、穩(wěn)定的公民政治參與機(jī)制，使之成為一種“更高水平的政治參與活動(dòng)”。良好的決策能從源頭上預(yù)防和減少信訪的社會(huì)問(wèn)題滋生，實(shí)際上近期出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》中就已經(jīng)明確提出了“提高科學(xué)民主決策水平，完善決策機(jī)制和程序，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度;建立健全人民建議征集制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人民群眾對(duì)黨和政府工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策”。另外，近些年來(lái)人民代表大會(huì)在立法過(guò)程中采用的向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的辦法，就是一種擴(kuò)大信訪制度的參與功能的良性信訪方式，是信訪利益表達(dá)功能與核心政制有機(jī)融合的有益嘗試。

二是以利益表達(dá)功能疏通利益協(xié)調(diào)機(jī)制，防止信訪問(wèn)題異化。公民信訪原本更多的是一種利益表達(dá)的過(guò)程，原本談不上成為社會(huì)矛盾或社會(huì)問(wèn)題，之所以成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，是因?yàn)閰f(xié)調(diào)利益機(jī)制淤塞導(dǎo)致信訪問(wèn)題的異化。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，民主國(guó)家的一個(gè)重要特征，就是政府不斷地對(duì)公民偏好做出響應(yīng)，公民在政治上被一視同仁……為了讓一個(gè)政府在一段時(shí)間里持續(xù)地對(duì)公民的偏好做出響應(yīng)，所有的成年公民都必須擁有以下充分的機(jī)會(huì)：明確闡述他們的偏好;通過(guò)個(gè)人和集體行動(dòng)向其他公民和政府表明他們的偏好;使他們的偏好在政府行為中受到同等的重視，也就是說(shuō)政府在考慮這些偏好時(shí)不因其偏好的內(nèi)容或偏好由誰(shuí)提出而加以歧視。既要有上行的利益表達(dá)，又要有下行的需求回應(yīng)。例如，信訪工作中要化“上訪”為“上訪、下訪相結(jié)合”。逐步將信訪利益表達(dá)功能融入人大制并貫徹落實(shí)，作為國(guó)家與社會(huì)、政府與公民需求的有效連結(jié)方式才能真正建立起來(lái)。

三是調(diào)整權(quán)利救濟(jì)功能，讓信“訪”最終回歸到信“法”。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，改革中的信訪權(quán)利救濟(jì)功能作為特殊的行政救濟(jì)會(huì)被司法救濟(jì)所涵蓋，而最終融入日臻成熟的司法體系。具體來(lái)說(shuō)，修訂與明確行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，應(yīng)逐漸將信訪的“訴”與“訪”分離，明確界定信訪體制與司法體制邊界;杜絕行政不作為、亂作為，防止對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù);樹(shù)立司法機(jī)關(guān)的公信與權(quán)威，獨(dú)立行使司法職權(quán)不受干擾，不斷深化司法權(quán)利救濟(jì)的正義推進(jìn)功能。

三、結(jié)語(yǔ)

只有“人治的路完全堵死，法治局面才會(huì)真正出現(xiàn)”。徹底革除人治殘余，通過(guò)改革逐步實(shí)現(xiàn)信訪雙重功能的本位回歸，從而最終完成信訪制度與核心政制的有機(jī)融合。

注釋：

①也有學(xué)者將其定義為：“沖突化解功能”與“社會(huì)動(dòng)員功能”，前者致力于化解民眾基于個(gè)人利益需求而產(chǎn)生的不滿和紛爭(zhēng)，以消除社會(huì)沖突隱患;后者則熱衷于圍繞國(guó)家工作部署去調(diào)動(dòng)民眾對(duì)相關(guān)公共事務(wù)的參與，這兩種說(shuō)法不同，但本質(zhì)是一致的。參考馮仕政《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成及演變》.載《社會(huì)學(xué)研究》，2012（4）：25.

②童之偉認(rèn)為，核心政制包括憲法確認(rèn)的掌握和運(yùn)用公民基本權(quán)利、國(guó)家的職權(quán)和權(quán)限的各項(xiàng)原則。輔助政制特征為，要么憲法原則上確認(rèn)了該項(xiàng)制度，要么公民基于某項(xiàng)基本權(quán)利和國(guó)家基于相應(yīng)的職責(zé)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期互動(dòng)已經(jīng)形成了某種制度性安排，但憲法和嚴(yán)格意義上的法律并沒(méi)有直接予以記載和確認(rèn)，如信訪體制。詳參考：《信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位》載于《現(xiàn)代法學(xué)》2011（1）：4。

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