殷俊 段亞男

[摘? ? 要] 人口老齡化背景下，盡快建立“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)充”的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系成為了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的重要目標(biāo)。由于養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品的特殊性，其發(fā)展需要市場(chǎng)機(jī)制和財(cái)政補(bǔ)貼政策的雙向支持。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼政策存在總量不足、區(qū)域失衡及結(jié)構(gòu)失衡等問題。對(duì)此，應(yīng)從以下三個(gè)方面完善我國(guó)養(yǎng)老體系：一是加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，優(yōu)化資金地區(qū)投向結(jié)構(gòu);二是消除政策障礙，完善和落實(shí)吸引民間資本的政策支持體系;三是增強(qiáng)財(cái)政資金投入適用性，引領(lǐng)社會(huì)養(yǎng)老投資方向。

[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老服務(wù);財(cái)政補(bǔ)貼政策;準(zhǔn)公共物品;老齡化

[中圖分類號(hào)] C913.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2020）08-0034-09

一、研究背景與理論基礎(chǔ)

21世紀(jì)的人類社會(huì)將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡化社會(huì)，這對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言都將是重大的挑戰(zhàn)，在我國(guó)老齡化過(guò)程中更是呈現(xiàn)出總量大、增速快與不平衡的鮮明特點(diǎn)。據(jù)《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年末，我國(guó)65歲及以上人口占比達(dá)12.6%，總量達(dá)17603萬(wàn)人。且聯(lián)合國(guó)人口署預(yù)測(cè)，我國(guó)將于2020年進(jìn)入65歲及以上人口占比超過(guò)14%的深度老齡化社會(huì)。隨著老齡化程度不斷加深，家庭養(yǎng)老觀念的不斷淡化，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)隨之也迎來(lái)了巨大壓力。尤其在我國(guó)，未富先老問題突出，美日韓老年人口比重達(dá)12.6%時(shí)人均GDP均在2.4萬(wàn)美元以上，而中國(guó)僅1萬(wàn)美元[1]，這就意味著中國(guó)政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮更加重要的角色。

鄭功成（2011）提出，當(dāng)老年人領(lǐng)取了養(yǎng)老金后，老年服務(wù)便成了老年人的普遍需求[2]。此外，高生活水平帶來(lái)的人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)、老年人軀體健康水平的下降，都促使養(yǎng)老服務(wù)剛性需求増長(zhǎng)迅猛。面對(duì)日益增強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)仍較滯后，存在供給總量不足與區(qū)域發(fā)展失衡、錯(cuò)配的多重問題。據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老床位761.4萬(wàn)張，平均每千名老年人僅擁有養(yǎng)老床位30張[3]。

根據(jù)保羅·薩繆爾森（Paul A. Samuelson）對(duì)公共物品的定義，公共物品是可以供社會(huì)成員共同享用的物品，同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩種屬性。然而，純粹的公共物品在現(xiàn)實(shí)生活中并不是普遍存在的。基于此，詹姆斯·M·布坎南（James M. Buchanan， Jr.）首次提出了準(zhǔn)公共物品這一概念，他認(rèn)為準(zhǔn)公共物品介于私人物品和公共物品之間，是具有部分競(jìng)爭(zhēng)性、排他性和外部性的產(chǎn)品[4]。就養(yǎng)老服務(wù)而言，首先，養(yǎng)老服務(wù)在受益上具有非排他性，它是一項(xiàng)全社會(huì)都可享用的物品，任何人都可以通過(guò)一定的渠道和方法享用養(yǎng)老服務(wù);第二，養(yǎng)老服務(wù)具有部分競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每增加一位患者，其所需的服務(wù)設(shè)施和照料人手也會(huì)隨之增加，邊際成本并非為零;第三，養(yǎng)老服務(wù)具有很強(qiáng)的正外部性，養(yǎng)老服務(wù)不僅可以使老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中得到充分的軀體照料和心理慰藉，利于社會(huì)總體福利的提升，還客觀提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，間接對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生影響。

作為具有非排他性、部分競(jìng)爭(zhēng)性和外部性的準(zhǔn)公共物品，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展不僅需要市場(chǎng)的調(diào)節(jié)以達(dá)到產(chǎn)品供需平衡，同時(shí)需要政府政策的扶持來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。楊燕綏等（2014）認(rèn)為我國(guó)在2025年左右會(huì)邁入深度老齡化階段，屆時(shí)養(yǎng)老服務(wù)的需求急劇擴(kuò)大，要求政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮其主導(dǎo)作用，積極利用財(cái)政資金、信息和稅收優(yōu)惠政策等社會(huì)資源支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展[5]。

財(cái)政政策作為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵性作用。宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組（2016）指出，“十二五”期間，財(cái)政在支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)時(shí)，存在投入資金規(guī)模較小，配套建設(shè)補(bǔ)貼不到位等問題[6]。規(guī)范政府補(bǔ)貼行為，提高資金使用效益，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)跨越式發(fā)展，已成為當(dāng)下迫切需要破解的政策難題。對(duì)此，本文在明確財(cái)政政策支持養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的理論基礎(chǔ)上，從梳理我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀入手，客觀分析現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的不足，并結(jié)合筆者的思考，提出政策建議，為推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)提供決策思路。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的最初形式是國(guó)家、集體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)福利院和敬老院，主要面向城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人和農(nóng)村“五?！崩先?。彼時(shí)的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，內(nèi)化在政府對(duì)這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中事業(yè)單位人員的工資、獎(jiǎng)金和機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)中，并不存在正式的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼政策[7]。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，為推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化進(jìn)程，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展起來(lái)，政府隨之出臺(tái)了越來(lái)越多支持養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的財(cái)政政策。養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼政策是與我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)程相輔相成的[8]，為了推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化和養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化，政府出臺(tái)了一系列文件加大政策扶持（見表1），鼓勵(lì)民間資本和社會(huì)力量投資、興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、試圖改變傳統(tǒng)社會(huì)公共服務(wù)供給中政府大包大攬、既“掌舵”又“劃槳”的做法，支持養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的財(cái)政政策體系也隨之建設(shè)起來(lái)。

（二）現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼政策梳理

目前，養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼政策有直接投資、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買和稅收優(yōu)惠四種形式，其中以財(cái)政補(bǔ)貼為主。

財(cái)政補(bǔ)貼政策主要分為補(bǔ)需方和補(bǔ)供方兩種形式。針對(duì)需方的財(cái)政補(bǔ)貼主要表現(xiàn)為高齡津貼、護(hù)理補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼這“三大補(bǔ)貼”制度。截至2018年，全國(guó)各省均已建立高齡津貼制度，30個(gè)省份建立服務(wù)補(bǔ)貼制度，29個(gè)省份建立護(hù)理補(bǔ)貼制度，享受高齡津貼、服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼的老年人人數(shù)分別達(dá)到2680萬(wàn)、354萬(wàn)和61萬(wàn)[9]。

針對(duì)供方的財(cái)政補(bǔ)貼一般發(fā)生在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段。在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)期，按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有制屬性、建設(shè)或擴(kuò)建修繕成本的一定比例給予補(bǔ)貼，并設(shè)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上限，或給予一次性床位建設(shè)補(bǔ)貼。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)期的財(cái)政補(bǔ)貼方式較多，包括按人頭數(shù)或床位數(shù)發(fā)放的日常運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、等級(jí)評(píng)定補(bǔ)助、老年人助餐服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)貼、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)補(bǔ)貼、商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及養(yǎng)老服務(wù)人才補(bǔ)助等。

近期，為緩解疫情對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本增加的困難，各省市陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，階段性減免社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)，并發(fā)放疫情防控補(bǔ)助，以減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，助力養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。表2梳理了我國(guó)2020年部分城市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼最新政策。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)及財(cái)政補(bǔ)貼政策存在的問題

隨著我國(guó)綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，國(guó)家財(cái)政實(shí)力日益壯大，財(cái)稅改革不斷深化。面對(duì)我國(guó)老齡化程度不斷加深，孤寡、失能、貧困、空巢等老年群體擴(kuò)大，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求日益強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)背景，“十三五”期間，各級(jí)政府已出臺(tái)了多項(xiàng)政策推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，各級(jí)財(cái)政的支持力度持續(xù)加大。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)由此取得了階段性成果，但在未來(lái)的發(fā)展道路中，仍有不少問題亟待解決。

（一）總量不足

當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著供給總量不足與財(cái)政補(bǔ)貼不足的雙重困境[10]。首先，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量上看，截至2019年年末，全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)3.4萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位761.4萬(wàn)張，較2010年增長(zhǎng)率達(dá)142%。每千名老年人擁有的床位數(shù)約為30張，較2010年增長(zhǎng)69%，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給能力有了顯著提高（見表3），但這與《“十三五”社會(huì)服務(wù)兜底工程實(shí)施方案》中每千名老人養(yǎng)老床位35-40張的目標(biāo)仍存在很大差距，養(yǎng)老床位總體不足。

從財(cái)政補(bǔ)貼總量上看，根據(jù)《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國(guó)民政部門登記和管理的民政服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施共計(jì)187.6萬(wàn)個(gè)，職工總數(shù)1470.0萬(wàn)人，固定資產(chǎn)原價(jià)5736.2億元;各類民政服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施擁有床位755.9萬(wàn)張，每千人口社會(huì)服務(wù)床位數(shù)5.4張;民政基本建設(shè)在建項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模2029.3萬(wàn)平方米，全年實(shí)際完成投資總額188.0億元。2018年，全國(guó)民政事業(yè)費(fèi)支出4076.9億元，較上年下降31.3%，占國(guó)家財(cái)政支出比重為1.8%（見表4）。面對(duì)全國(guó)老齡化趨勢(shì)的不斷推進(jìn)和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的巨大工程而言，財(cái)政支出占比僅為1.8%，顯然較低，財(cái)政面臨的養(yǎng)老服務(wù)支出缺口較大。

（二）區(qū)域失衡

首先，我國(guó)各省份的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和財(cái)政補(bǔ)貼差距甚大。據(jù)《2017年中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年年底，全國(guó)每千名老年人擁有床位數(shù)超過(guò)35張的省份有10個(gè)，占全國(guó)（31個(gè)省區(qū)市）的32.3%;全國(guó)有18個(gè)省市的每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)小于2017年底全國(guó)平均水平（31.6張）;水平最高的省份每千名老年人擁有58.3張床位，水平最低的僅有14.2張床位，差距顯著。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，各地的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼水平也參差不齊，表2可以看出在總體上東部地區(qū)的補(bǔ)貼水平高于中西部地區(qū)，但地區(qū)內(nèi)的差異仍較大，如同為中部地區(qū)的鄭州市和合肥市，前者建設(shè)期的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅為1000-3000元，后者卻達(dá)到2000-10000元，最高水平相差3倍有余。

此外，受我國(guó)城鄉(xiāng)二元化體制的制約，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展也呈現(xiàn)出對(duì)立、分割和不平衡狀態(tài)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“先天不足”，基礎(chǔ)差、起步晚，面臨問題更為突出。在后續(xù)培育中，各級(jí)政府往往更注重城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與機(jī)構(gòu)建設(shè)，忽視農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與機(jī)構(gòu)建設(shè)。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2019年9月，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)78.8%，而農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率僅為45.7%[11]。相比城市地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老體系建設(shè)面臨更多困難，農(nóng)村集體收入較少，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)較低，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)比較困難等，這就要求各級(jí)財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的政策規(guī)劃和資金投入。

（三）結(jié)構(gòu)失衡

第一，政府對(duì)不同所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼存在差別化待遇[12]。以天津市為例，在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)補(bǔ)貼上，由政府投資新建或購(gòu)置建設(shè)并形成產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張床位享受一次性3萬(wàn)元的建設(shè)補(bǔ)貼，而由社會(huì)力量投資新建或購(gòu)置建設(shè)并形成產(chǎn)權(quán)的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張床位僅享受1.5萬(wàn)元的一次性建設(shè)補(bǔ)貼，二者相差一倍。此外，社會(huì)力量建成的營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不享受任何財(cái)政補(bǔ)貼。而從實(shí)際建設(shè)成本看，據(jù)估計(jì)我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每張床位建設(shè)成本約為5萬(wàn)元[13]，高成本不免導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定價(jià)較高。

第二，針對(duì)不同所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異化補(bǔ)貼造成了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，不公平的起點(diǎn)造成了民辦機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)營(yíng)的困難。政府投資興辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地、資金等方面都更為充足，因此其在環(huán)境和設(shè)施的建設(shè)上要比大部分民辦機(jī)構(gòu)完善，導(dǎo)致老年人搶奪床位資源。而另一邊，據(jù)杭州物價(jià)局測(cè)算，杭州公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以第二社會(huì)福利院為例，老人每月開銷約為1500元左右，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以愛康家園為例，老人每月至少花費(fèi)2000元[14]，高昂的收費(fèi)讓不少老年人望而卻步，“一床難求”和床位空置現(xiàn)象并存。民辦機(jī)構(gòu)的低入住率打擊了社會(huì)資本的投資積極性，對(duì)民間資本形成了擠出效應(yīng)。

此外，在養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)中，還存在“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的傾向[15]，往往只強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建成數(shù)、床位的增加量以及養(yǎng)老從業(yè)人員的培訓(xùn)次數(shù)，并不重視床位建成后的入住率、機(jī)構(gòu)建成后的運(yùn)營(yíng)情況和從業(yè)人員培訓(xùn)后的效果水平。似乎只是為了單純地完成任務(wù)規(guī)定的客觀指標(biāo)，并不在意完成任務(wù)的效果和資金使用的效益，直接表現(xiàn)就是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)期補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼（見表2）。長(zhǎng)此以往，將造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率和設(shè)施運(yùn)營(yíng)率均偏低，導(dǎo)致設(shè)施資源的巨大浪費(fèi)。

四、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼政策的糾偏

（一）加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，優(yōu)化資金地區(qū)投向結(jié)構(gòu)

考慮到我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性，以及當(dāng)前養(yǎng)老體系基礎(chǔ)的薄弱特點(diǎn)，各級(jí)政府在制定相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。用于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的資金規(guī)模在財(cái)政總支出中的占比同樣應(yīng)逐年提高，其財(cái)政支出增長(zhǎng)率應(yīng)明顯高于平均增長(zhǎng)率。具體而言，各地財(cái)政有必要提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并建立補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)間推移的自然增長(zhǎng)機(jī)制，適度降低享受補(bǔ)貼的門檻，放寬外資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合市場(chǎng)現(xiàn)狀引入新的財(cái)政補(bǔ)貼政策，多角度出發(fā)擴(kuò)大補(bǔ)貼政策的輻射范圍，增加財(cái)政投入資金。

此外，在投向結(jié)構(gòu)上，考慮到區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差異，當(dāng)中央政府對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，中央財(cái)政投入規(guī)模可以適當(dāng)?shù)匦∮诋?dāng)?shù)氐耐度胍?guī)模，對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加投資比例，以達(dá)到在國(guó)家一級(jí)保持相對(duì)平等的狀態(tài);加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，全面構(gòu)建滿足農(nóng)村老年人需求的新時(shí)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，著力實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院改造升級(jí)工程，對(duì)服務(wù)功能較弱、供養(yǎng)人數(shù)較少的敬老院進(jìn)行改造提升，結(jié)合實(shí)際打造建成區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。

（二）消除政策歧視，制定并落實(shí)促進(jìn)民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展的補(bǔ)貼政策

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)劃分與政策扶持不清晰，營(yíng)利性質(zhì)與公益性質(zhì)的關(guān)系尚未平衡，補(bǔ)貼差異較大，加之養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)低和投資回報(bào)期長(zhǎng)的客觀特點(diǎn)，造成民間資本進(jìn)入該領(lǐng)域時(shí)瞻前顧后、顧慮重重。

面對(duì)這一困境，在制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除了考慮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模外，還應(yīng)將不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的地理位置、土地和租金成本等因素納入考量范圍，通過(guò)梯度化的方式實(shí)現(xiàn)針對(duì)性補(bǔ)貼。平衡民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)營(yíng)利初衷與公益性質(zhì)之間的關(guān)系。在辦好公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時(shí)，政府應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金扶持力度，特別是兌現(xiàn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)享受到的土地、稅收、用水、用電等一系列優(yōu)惠扶持政策。做到公辦與民辦在政策支持上一視同仁，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，通過(guò)建立起完整的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老年人數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)等方式，對(duì)服務(wù)硬件、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量等實(shí)施監(jiān)管，使“以人為本”、構(gòu)建和諧社會(huì)的口號(hào)落到實(shí)處。

（三）推動(dòng)新時(shí)代養(yǎng)老補(bǔ)貼政策落地，引領(lǐng)社會(huì)投資方向

在現(xiàn)有養(yǎng)老補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政投資績(jī)效目標(biāo)管理，提高財(cái)政資金使用效益，激發(fā)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)投資的積極性和活力。建議財(cái)政資金適度降低固定資產(chǎn)直接投資比例，提升養(yǎng)老服務(wù)支出比例，重點(diǎn)加大居家、社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)助;支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)發(fā)展，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受失能失智老人。優(yōu)化財(cái)政資金投資的適用性，發(fā)揮其對(duì)社會(huì)投資的風(fēng)向作用[16]。

此外，應(yīng)創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，積極搭建合作平臺(tái)，探索政府與社會(huì)資本合作（PPP）方式，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)金融資本加大養(yǎng)老服務(wù)投資。例如，可嘗試以中央財(cái)政資金發(fā)起設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，以參股形式設(shè)立地方性養(yǎng)老投資基金。并引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)資金滾動(dòng)使用，提高資金運(yùn)用效率。

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[責(zé)任編輯：胡? 梁]

Unbalance and Correction of Fiscal Subsidy Policy of Elder Care Service in China

——Based on Quasi-Public Goods Theory

YIN Jun， DUAN Ya-nan

Abstract： Under the background of population aging， the establishment of a socialized elder care service system of “home-based， community-supported， and institution-supplemented” has become an important goal of Chinas elder care service reform. Due to the particularity of the quasi-public goods of the elder care service， its development requires two-way market and financial support. With the development context of Chinas elder care service policy， this paper found that，there are some problems about the fiscal subsidy policy of elder care service， such as insufficient total amount， regional imbalance and structural imbalance. Based on this situation， this paper proposed the following three ideas for the construction of elder care service system： Firstly， we must increase the intensity of financial subsidies， optimize the regional investment structure of funds; Secondly， we should remove policy obstacles， implement the policy support system for attracting private capital; Thirdly， we are supposed to enhance the applicability of financial funds investment， and lead the direction of social elder care investment.

Keywords： elder care service; fiscal subsidy policy; quasi-public goods; aging