吳暇玉

摘要：伴隨著社會的飛速發(fā)展及科技時代的來臨，科技進步帶給人類巨大利益，與此同時，也使人類面臨前所未有的風險。立足總體與歷史視角分析，人類不可能將風險徹底根除。但是針對具體的特定風險，人類具備能最大限度降低風險的能力。而作為社會與城鎮(zhèn)細胞的社區(qū)，在突發(fā)事件應(yīng)急體系中，占據(jù)基礎(chǔ)地位，同時在處置突發(fā)事件，降低風險的過程中發(fā)揮著重要的作用。本文以突發(fā)事件管理為核心，具體分析社區(qū)所發(fā)揮出的優(yōu)勢與不足，并在此基礎(chǔ)上，提出了如何在突發(fā)事件管理中，更好的發(fā)揮社區(qū)的作用的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū);基層;突發(fā)事件;角色;作用

現(xiàn)階段，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，期間不斷涌現(xiàn)各種社會矛盾，并呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢，而且近年來還頻繁發(fā)生自然災(zāi)害與公共衛(wèi)生等事件?？傮w上分析，全國應(yīng)對突發(fā)事件的形勢極為嚴峻。而社會構(gòu)成的單位基本單位，就是社區(qū)，基層社區(qū)是居民們生活的主要場所。在社會治理應(yīng)急管理中，社區(qū)作為最底層單位占據(jù)著主戰(zhàn)場的地位，是突發(fā)事件發(fā)生與應(yīng)對的第一場所與現(xiàn)場，社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的成效，主要取決于社區(qū)應(yīng)急管理水平。社區(qū)承擔的應(yīng)急任務(wù)很多，但資源極少?；诖?，社區(qū)在應(yīng)急管理中，必須注重將各類主體的積極性充分的調(diào)動起來。通過整合資源，以開放、協(xié)作和功能互補的原則，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。使各主體能夠真正取長補短，彼此互助，實現(xiàn)最優(yōu)化的資源配置。社區(qū)應(yīng)急理念應(yīng)以防災(zāi)減災(zāi)為主，積極組建社區(qū)應(yīng)急隊伍，調(diào)動居民與志愿者積極參與。通過進一步深化自救互救理念，建設(shè)應(yīng)急文化，從而提升社區(qū)提供應(yīng)急服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，增強社區(qū)人民的和諧平安以及幸福指數(shù)。

一、基層社區(qū)在突發(fā)事件管理中的角色定位和優(yōu)勢

在滿足居民需求社會空間中，社區(qū)占據(jù)首要地位，在建設(shè)物質(zhì)文明和精神文明中，社區(qū)扮演著重要載體的角色，在維護社會穩(wěn)定中，更是發(fā)揮著不可替代的作用。社區(qū)是居民日常生活所承載的單元體，自治性是社區(qū)管理的基本特征，綜合性則是社區(qū)的功能特征，區(qū)域性是社區(qū)管轄方面的特征。社區(qū)在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中，正是由于具備這些特征，所以更是彰顯了一定的優(yōu)勢。而這些優(yōu)勢是其他組織不具備的，以下四個方面為社區(qū)優(yōu)勢的主要體現(xiàn)：

1、具備對基層信息準確掌握的優(yōu)勢

居民生活是以社區(qū)為單位的，社區(qū)基層組織對于社區(qū)自然環(huán)境、社區(qū)內(nèi)居民基本生活以及社區(qū)人口構(gòu)成狀況能夠準確掌握。而就危機管理而言，主要是放在預(yù)防上，秉承未雨綢繆的原則開展工作。社區(qū)對于發(fā)生在社區(qū)潛在的危機和風險等所有情況都能夠及時掌握。并基于此，分析社區(qū)存在的風險，積極排查隱患，旨在把各類危機隱患消除在萌芽狀態(tài)。同時，社區(qū)動員和整合資源的能力較強。社區(qū)能夠調(diào)配社區(qū)中人力資源和物質(zhì)資源。一旦發(fā)生突發(fā)事件，社區(qū)對于各種物資和人員能夠快速、有效地調(diào)動，通過聚集人員應(yīng)對危機。

2、具備危機溝通的優(yōu)勢

居民容易信任社區(qū)基層組織，在危機溝通中，社區(qū)具備很多優(yōu)勢。通過研究證實，個體是憑借直覺和經(jīng)驗來斷定危機風險的，這些判斷通常偏差很大，在一定條件會造成極度恐慌的行為。而且在一般情況下，他人行為模式還會影響到個體行為。在他人行為的影響下，處于危機下的群體性行為極易產(chǎn)生。社區(qū)工作者基于信任的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，完成對社區(qū)管理層級結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，實現(xiàn)有秩序的組織分散的居民。由居民選出的樓長與業(yè)主委員會等，能積極為群眾辦實事，能夠走向基層了解居民的具體狀況。而這些優(yōu)勢會增強居民的信任感，一旦發(fā)生突發(fā)事件，社區(qū)工作者通過居民就能夠在第一時間了解到事件真相，進而積極著手采取措施消除社區(qū)居民的恐懼情緒，以穩(wěn)定秩序，從而把突發(fā)事件帶給公眾的副作用降到最低，以有效防止群體性行為的發(fā)生，引導(dǎo)社區(qū)居民積極的集體行動。

3、具有反應(yīng)迅速與行動的及時優(yōu)勢

通常在發(fā)生大型災(zāi)難后，會有很多的受難者，而且出現(xiàn)通訊聯(lián)絡(luò)中斷，阻塞道路等狀況。消防和醫(yī)療服務(wù)部門第一時間無法深入到救災(zāi)現(xiàn)場，鄰里等社區(qū)居民互助，就是人們戰(zhàn)勝災(zāi)難的重要的支撐力。同時，危機直接影響的對象，就是社區(qū)與其居民，同時社區(qū)組織與個人切身利益，緊密關(guān)聯(lián)著危機控制效果。社區(qū)借助原有組織化體系，能夠有效預(yù)警和預(yù)控危機，這樣才能最大化的降低危機規(guī)模。

二、基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件中存在的不足

就突發(fā)事件管理工作而言，基層占據(jù)著重點地位，在我國突發(fā)事件應(yīng)急機制體系中，其基礎(chǔ)環(huán)節(jié)就是社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急機制。然而目前還有很多問題存在于具體的推行過程中，從而在突發(fā)事件管理中，束縛了社區(qū)最大限度的發(fā)揮效能。

1、社區(qū)應(yīng)急管理組織機構(gòu)規(guī)范性不足，各方責任不明確

在目前的社區(qū)管理中，沒有明確各方責任，未能建立完善的預(yù)案機制，危機管理能力匱乏，欠缺公信力?？v觀我國社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)狀況，處于剛興起階段，突發(fā)事件應(yīng)急機構(gòu)在國內(nèi)一些社區(qū)還沒有設(shè)置;或者雖然對于突發(fā)事件管理設(shè)置了專門的負責機構(gòu)，但是沒有統(tǒng)一所設(shè)置的機構(gòu)，出現(xiàn)了模式的多樣化。而且操作中規(guī)范性不足，存在沒有及時落實應(yīng)急保障資源問題。

2、缺乏健全的信息報送體系，未能掌握先進的技術(shù)

對于預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置以及應(yīng)急恢復(fù)而言，應(yīng)急信息占據(jù)著基礎(chǔ)地位。相對來看，所建設(shè)的社區(qū)應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)處于滯后狀態(tài)，遲報、謊報、漏報與瞞報信息現(xiàn)象普遍存在。一些社區(qū)甚至對于向誰匯報應(yīng)急信息，匯報什么內(nèi)容都不了解。對于需要報什么樣的信息，不用報什么樣的信息不清楚，致使應(yīng)急信息受阻，甚至出現(xiàn)應(yīng)急處理延誤的狀況。同時，技術(shù)支持應(yīng)急管理工作滯后，上級應(yīng)急管理部門沒有建立聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急平臺系統(tǒng)，也未能完善應(yīng)急管理的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)和綜合應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，監(jiān)測監(jiān)控等功能沒有完全具備。

3、重視應(yīng)急工作程度不足，缺乏足夠的組織能力

社區(qū)個別部門沒有充分認識到應(yīng)急工作的重要性，未能將其視為是一項重要的工作。重視排查分析安全隱患工作的能力不足，沒有做到很好掌握危險源情況，不能及時獲得信息，致使突發(fā)公共事件不能真正實現(xiàn)有效防控。從不同工作角度分析，社區(qū)在理解應(yīng)急工作上，還存在著參差不齊的狀況，廣大基層干部應(yīng)急意識不足，沒有掌握應(yīng)有的應(yīng)急理論知識，匱乏應(yīng)急工作經(jīng)驗，不能熟練處置應(yīng)急事件。整體看街道干部和社區(qū)干部現(xiàn)狀，因為缺乏系統(tǒng)指導(dǎo)和培訓，使他們不具備一定的預(yù)警、疏導(dǎo)以及救援等能力。

4、居民沒有樹立較強的安全意識和風險防范能力

一些群眾匱乏公共安全意識，沒有足夠的防災(zāi)避險能力。許多居民沒有充分了解各種常見災(zāi)害，應(yīng)對措施準備不充分，也沒有足夠的防范風險能力和減輕各種災(zāi)害損失能力，并且自救互救能力不強。下面具體分析下一個典型案例，2008年11月14日，上海商學院發(fā)生火災(zāi)，當時處于6層樓高宿舍的四名女生驚慌失措，從宿舍樓跳下，最后全部身亡，而導(dǎo)致此悲劇發(fā)生的根源就是這些學生沒有掌握火災(zāi)自救措施。

三、發(fā)揮基層社區(qū)在突發(fā)事件作用的相關(guān)建議

在突發(fā)事件應(yīng)急中，社區(qū)的地位與所發(fā)揮的作用至關(guān)重要，承擔著重要的應(yīng)急職責，能夠有效減輕破壞性災(zāi)難帶來的致命影響。但是，縱觀以往的一些案例，在突發(fā)事件管理中，基層社區(qū)占據(jù)著薄弱環(huán)節(jié)。在目前社區(qū)應(yīng)急管理中，還有許多問題沒有及時解決，增大了基層社區(qū)的治理難度。為扭轉(zhuǎn)此局面，應(yīng)充分的發(fā)揮出基層社區(qū)的優(yōu)勢，把改變社區(qū)劣勢作為重點工作來抓，促進劣勢向優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，在突發(fā)事件應(yīng)急中不斷提升基層社區(qū)的作用。

1、加強基層社區(qū)硬件設(shè)施建設(shè)，為應(yīng)對各種突發(fā)事件提供物質(zhì)保障

盡快拆除一些危樓，定期檢查各項消防設(shè)施，建設(shè)相應(yīng)的應(yīng)急避難場所，設(shè)置報警裝置，配置醫(yī)療中心，促進基層社區(qū)突發(fā)事件中應(yīng)對能力提升。在發(fā)生“5、12”大地震后，鄧家海元村山中劉漢希望小學距離汶川縣城15里路，在這次地震中其教學樓絲毫沒有損壞和垮塌，而且該校483名小學生與教職工全部撤離出來，這是個奇跡。通過這次事件有力說明，在巨大的自然災(zāi)害面前，抗災(zāi)自救基礎(chǔ)就是社區(qū)的硬件環(huán)境，因此構(gòu)建完善的社區(qū)硬件環(huán)境是目前的當務(wù)之急。

2、實現(xiàn)各方資源整合，完善應(yīng)急機構(gòu)建設(shè)

多元化是社區(qū)管理主體特點，而且當前沒有統(tǒng)一設(shè)置應(yīng)急管理機構(gòu)，甚至設(shè)置專門的應(yīng)急管理機構(gòu)。操作中規(guī)范性不足，新舊交叉的狀況依然存在于許多社區(qū)中。產(chǎn)權(quán)單位復(fù)雜，存在管理組織重合狀況，而且各種利益沒有明確劃分好，存在多頭管理狀況，管理盲區(qū)存在。目前，處置部分突發(fā)事件責任機制不明確，沒有明確條塊職責分工。因此，基層社區(qū)應(yīng)調(diào)整工作方向，積極與公安等相關(guān)部門聯(lián)合，構(gòu)建“多網(wǎng)協(xié)同”機制，基于現(xiàn)有管理，實現(xiàn)各方資源的整合，為應(yīng)急管理工作在上新臺階而努力。

3、樹立防災(zāi)減災(zāi)的社區(qū)應(yīng)急理念，建立風險預(yù)警機制

就社區(qū)應(yīng)急管理來說，必須樹立正確的應(yīng)急理念，堅持理論指導(dǎo)實踐原則來開展社區(qū)的個性工作。治理理論下的應(yīng)急管理工作，預(yù)防與控制潛在危機和現(xiàn)實危機，都是社區(qū)應(yīng)管理工作的重中之重環(huán)節(jié)。在社區(qū)應(yīng)急管理工作中，樹立防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急理念，充分發(fā)揮其導(dǎo)向功能。在應(yīng)急管理中，社區(qū)處于基層地位，是主戰(zhàn)場。但在當前應(yīng)急任務(wù)日益繁重的條件下，社區(qū)資源不足的劣勢極為明顯。為此，社區(qū)應(yīng)著眼于集中資源，避免求大求全。防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)成為社區(qū)應(yīng)急管理的重點，重視排查風險隱患工作，積極建設(shè)信息渠道，努力提高自救互救能力，推動有限的資源功能最大化的發(fā)揮。提升制定應(yīng)急預(yù)案的針對性，建立預(yù)警機制。秉承暢通原則建設(shè)信息溝通渠道，構(gòu)建的應(yīng)急處置機制應(yīng)具備快速高效的特征，以精簡高效為核心構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)體系。

4、組建以居民、志愿者為主力的社區(qū)應(yīng)急隊伍

在社區(qū)應(yīng)急管理中，社區(qū)應(yīng)急隊伍是重要的人力保障，在應(yīng)急預(yù)警與救援中，應(yīng)急隊伍如果具備成熟高效能力，所發(fā)揮出的作用是非常巨大的。在1997 年，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）就把“防災(zāi)社區(qū)”建設(shè)方案提出，并認為社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組（CERT）建設(shè)是極為必要的。市民組織隊伍為CERT的性質(zhì)，在發(fā)生災(zāi)害時，能夠積極迅速的組織志愿者，及時把援助提供給社區(qū)居民。相比下，我國的志愿者組織一直以來發(fā)展都不是很成熟，目前還依然停留在傳統(tǒng)慈善福利事業(yè)層面，很少能看到專門的應(yīng)急志愿者組織。因此說，政府引導(dǎo)和支持是組建社區(qū)應(yīng)急隊伍的必要條件，注重將社區(qū)自治組織的主導(dǎo)作用充分發(fā)揮出來，針對志愿者組織，積極挖掘其資源優(yōu)勢。動員居民參與到應(yīng)急隊伍中，鼓勵專業(yè)技能志愿者參與應(yīng)急隊伍，組建具備救援能力的應(yīng)急隊伍。并定期實施專業(yè)培訓和演練，在經(jīng)費給予大力支持。

結(jié)論：

居民生活單元就是社區(qū)，社區(qū)是居民利益的共同體，一旦有重大意外事件發(fā)生，遭遇重大自然災(zāi)害，則人員傷亡的重點地段就是社。因此，對社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急機制進行建立和完善，在構(gòu)建和諧社區(qū)，構(gòu)建和諧社會中，所發(fā)揮的重要性不言而喻。受社區(qū)特殊性的影響，存在于社區(qū)傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式中的問題還很多。而治理理論是以全新視角指導(dǎo)強化基層社區(qū)的應(yīng)急管理，以多主體、開放以及協(xié)作與互補原則，指導(dǎo)構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。通過對各主體積極性的調(diào)動，促進各主體最大限度發(fā)揮出自身的資源優(yōu)勢，從而在防災(zāi)減災(zāi)安全社區(qū)建設(shè)中，實現(xiàn)協(xié)作，共同發(fā)揮自身應(yīng)用的力量。所以，作為社區(qū)管理者，應(yīng)在發(fā)揮基層社區(qū)優(yōu)勢上下功夫，積極扭轉(zhuǎn)劣勢，向優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，推動基層社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急機制的不斷完善，從而最大限度降低災(zāi)害造成的損失，這是社區(qū)管理者的職責所在，也是歷史賦予其的重要使命。

參考文獻：

[1]智慧社區(qū)應(yīng)急管理四維一體模式探究[J].熊瑩，劉長江，張寶龍.內(nèi)江師范學院學報.2018 （08）

[2]美國聯(lián)邦應(yīng)急管理規(guī)劃及其發(fā)展趨勢（上）[J].吳大明.勞動保護.2018 （07）

[3]社區(qū)應(yīng)急能力評價指標體系研究[J].陳新平.中國管理信息化.2018 （07）

[4]城市社區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理問題研究[J].梁廷.天津職業(yè)院校聯(lián)合學報.2017 （11）

[5]城市公共安全風險管理的保險支持[J].胡皖.上海保險.2015 （11）

[6]美國突發(fā)事件應(yīng)急準備體系發(fā)展戰(zhàn)略演變研究[J].吳曉濤，申琛，吳麗萍.河南理工大學學報（社會科學版）.2015 （03）

[7]基于社區(qū)服務(wù)的城市基層治理：何以可能，何以可為[J].黃銳，文軍.福建論壇（人文社會科學版）.2015 （09）