關(guān)鍵詞 民辦高校 獨(dú)立學(xué)院 法律關(guān)系 舉辦方

基金項(xiàng)目：本文系江漢大學(xué)文理學(xué)院2019年校級(jí)教（科）研立項(xiàng)項(xiàng)目一般項(xiàng)目“民辦教育促進(jìn)法修改后舉辦方與民辦高校之間的法律關(guān)系研究”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：張衛(wèi)容，江漢大學(xué)文理學(xué)院，副教授，主要從事民辦教育立法研究。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.266

嚴(yán)格來(lái)講，我國(guó)目前的“民辦高?！敝饕袃深悾阂皇仟?dú)立學(xué)院，二是獨(dú)立的“民辦高?！保昂髢蓚€(gè)“民辦高?！焙x并不相同，前者我們可以稱之為廣義的民辦高校，后者可叫做狹義的民辦高校，兩者的主要區(qū)別在于廣義的“民辦高?！辈粌H包括狹義的“民辦高?！保€包含了尚未轉(zhuǎn)設(shè)成為獨(dú)立民辦高校的獨(dú)立學(xué)院，而狹義的“民辦高?！辈⒉话í?dú)立學(xué)院。

獨(dú)立學(xué)院雖然都掛了公辦高校的名，但其辦學(xué)資金來(lái)源于社會(huì)的實(shí)質(zhì)決定了其民辦性質(zhì)，因此獨(dú)立學(xué)院也是民辦高校的組成部分。而本文題目中的“民辦高?！?，是從廣義的角度來(lái)解釋。

不管是哪一類民辦高校，均存在舉辦方與學(xué)校之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)以及處理的問(wèn)題，而本文的著眼點(diǎn)是要從法律的角度來(lái)重新厘清二者的關(guān)系，而要探討這種關(guān)系，不可避免地要回溯獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生背景，因?yàn)楹芏嗝褶k高校的前身就是獨(dú)立學(xué)院，是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)而來(lái)，而舉辦方與民辦高校之間的關(guān)系所以道不明、理不清，很大程度上源于獨(dú)立學(xué)院在成立之初的頂層設(shè)計(jì)不足。

一、獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生背景

獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生與公辦學(xué)校的“校中?！爆F(xiàn)象有著密不可分的關(guān)系，所謂“校中?！?，根據(jù)2003年6月18日教育部召開(kāi)的普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院網(wǎng)絡(luò)視頻工作會(huì)議，是指一些公辦高校利用自身資源、按民辦機(jī)制在校內(nèi)舉辦虛擬的獨(dú)立學(xué)院或類似的二級(jí)辦學(xué)機(jī)構(gòu)，在上世紀(jì)九十年代高等教育資源比較稀缺的時(shí)期曾經(jīng)廣泛存在。

正是為了根治這一教育亂象，2003年4月23日，教育部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)），依據(jù)該意見(jiàn)第三條，獨(dú)立學(xué)院的申請(qǐng)者和合作者，分別為普通本科高校和社會(huì)機(jī)構(gòu)，二者的法律關(guān)系主要通過(guò)合作辦學(xué)協(xié)議約定。

二、獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)生原因

獨(dú)立學(xué)院這一特殊教育機(jī)構(gòu)所以在我國(guó)產(chǎn)生有如下原因：

（一）財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入不足促使高校違規(guī)辦學(xué)

要提高高等教育質(zhì)量，充足的教育經(jīng)費(fèi)投入是必不可少的條件。[1]然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政對(duì)于高等教育的投入并不充分。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)計(jì)算，從1990年到2011年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例一直很低，基本上在2%和3%左右徘徊。從2012年開(kāi)始，才達(dá)到4%以上。而舉辦獨(dú)立學(xué)院可以讓公辦高校收取豐厚的管理費(fèi)收益，緩解高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，因此上世紀(jì)九十年代中國(guó)公辦高校掀起了舉辦“校中?！钡娘L(fēng)潮，而“校中?！闭仟?dú)立學(xué)院的前身。

（二）高等教育資源的稀缺催生了獨(dú)立學(xué)院

1978年黨的十一屆三中全會(huì)恢復(fù)高考之后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的高等教育還處于精英化階段，大學(xué)生被譽(yù)為“天子驕子”以及“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”的現(xiàn)象是這一時(shí)期高等教育入學(xué)比例低的形象寫(xiě)照。另外，由于2000年前后中國(guó)教育領(lǐng)域的合并潮，也使得大量公辦高校辦學(xué)資源出現(xiàn)了剩余，很多高校合并之后人員以及教育資源出現(xiàn)過(guò)剩，也需要解決，在這種情況下，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)運(yùn)而生。[2]

三、獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)生之初存在的問(wèn)題

（一）獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)依據(jù)效力層級(jí)較低，存在合法性問(wèn)題

依據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，由教育部印發(fā)的《意見(jiàn)》屬于規(guī)范性文件，而根據(jù)《教育部規(guī)章及重要規(guī)范性文件起草、審核和發(fā)布辦法》第三條相關(guān)規(guī)定：“對(duì)教育工作具有指導(dǎo)意義的其他文件，其中包含設(shè)定或限制被管理人權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的，應(yīng)作為重要規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。”

根據(jù)《意見(jiàn)》，獨(dú)立學(xué)院的舉辦方實(shí)際上有兩方：一方是舉辦高校，通常是公辦普通本科高校;另一方是社會(huì)力量，通常是企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，從實(shí)際情況來(lái)看，以企業(yè)居多。因?yàn)樯婕暗絻煞胶献鬓k學(xué)，因此必然牽涉到利益關(guān)系，根據(jù)上述《意見(jiàn)》，雙方的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，主要通過(guò)簽訂合作辦學(xué)協(xié)議來(lái)約定。

原則上，合作辦學(xué)協(xié)議是由舉辦高校和其他舉辦方簽署，但是作為獨(dú)立法人的獨(dú)立學(xué)院并不是該合作辦學(xué)協(xié)議的當(dāng)事人，而從實(shí)際情況來(lái)看，合作辦學(xué)協(xié)議大都存在獨(dú)立學(xué)院要給予舉辦方以回報(bào)的相關(guān)內(nèi)容，比如因?yàn)槔昧伺e辦高校的無(wú)形資產(chǎn)而要給予舉辦高校管理費(fèi)的問(wèn)題，不是合作辦學(xué)協(xié)議的當(dāng)事方的獨(dú)立學(xué)院，卻要承擔(dān)合作辦學(xué)協(xié)議中的義務(wù)，明顯存在合法性問(wèn)題。

（二）獨(dú)立學(xué)院舉辦方獲得回報(bào)的規(guī)定，違反教育公益性原則

1.獨(dú)立學(xué)院舉辦方獲得合理回報(bào)的法律依據(jù)

獨(dú)立學(xué)院舉辦方獲得合理回報(bào)的法律依據(jù)主要有：（1）2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條;（2）2004年4月1日起施行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第六條。

2.上述規(guī)定存在的問(wèn)題

首先，存在立法沖突。2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條明確的是出資人可以取得合理回報(bào)，而不是舉辦高校，高校嚴(yán)格來(lái)講并不算是出資人。另外，2004年的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》將出資人范圍擴(kuò)大到參與舉辦民辦學(xué)校的公辦高校是否合法值得商榷。兩個(gè)法律法規(guī)的性質(zhì)不一樣，《民辦教育促進(jìn)法》由人大制定，屬于法律，而后面的實(shí)施條例由國(guó)務(wù)院制定，性質(zhì)上屬于行政法規(guī)，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，前者的效力高于后者。

其次，違反了教育公益性原則。依據(jù)2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第三條，“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，從教育屬性講，教育都是公益性產(chǎn)品，民辦高校必須堅(jiān)守公益性的基本準(zhǔn)則和價(jià)值取向，而從社會(huì)資本的本質(zhì)看，資本具有尋利性。[3]很明顯，舉辦方獲得合理回報(bào)，強(qiáng)化了投資營(yíng)利性和教育公益性的沖突，與上述《民辦教育促進(jìn)法》的立法宗旨相悖。[4]之所以產(chǎn)生如此矛盾，很大程度上源于我國(guó)民法關(guān)于法人的分類標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題，《民法總則》頒布之前，我國(guó)民法對(duì)于法人的分類主要有四種，而民辦高校以及獨(dú)立學(xué)院不屬于其中的任何一種，導(dǎo)致《勞動(dòng)合同法》創(chuàng)造性地規(guī)定了一類用人單位：民辦非企業(yè)單位，實(shí)際上就反映了這種尷尬。

2017年《民法總則》頒布之后，民法關(guān)于法人的分類做出了重大修改，依據(jù)新法，目前法人的分類主要包括營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人、特別法人三大類，實(shí)際上2017年9月1日施行的新《民辦教育促進(jìn)法》就反映了這一變化，即對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，如果選擇非營(yíng)利辦學(xué)，那么根據(jù)該法第十九條，“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益”，上述條文明確了民辦學(xué)校對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，即使是舉辦者投入的資產(chǎn)及辦學(xué)積累，也歸民辦學(xué)校所有。

四、舉辦方與民辦高校之間的法律關(guān)系

舉辦方與民辦高校之間的法律關(guān)系主要有兩部法律可以適用，一是新《民辦教育促進(jìn)法》，這部法律允許民辦高校選擇營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行分類辦學(xué);還有一部是《民法總則》，而目前來(lái)講，絕大多數(shù)民辦高校均選擇非營(yíng)利法人這一類，根據(jù)《民法總則》的規(guī)定，營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的最主要區(qū)別在于是否向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)，即如果民辦高校選擇了非營(yíng)利辦學(xué)，那么民辦高校的辦學(xué)所得不能分配給舉辦方，而廣義的民辦高校包括狹義的民辦高校和獨(dú)立學(xué)院兩種，因此探討舉辦方與民辦高校之間的法律關(guān)系，需要分兩種情況來(lái)討論：

（一）狹義的民辦高校中舉辦方與民辦高校之間的法律關(guān)系

根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第三十六條、第三十七條，民辦高校擁有民法意義上的法人資格，享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，上述規(guī)定所涉及的財(cái)產(chǎn)都?xì)w民辦高校所有，民辦高校享有支配權(quán)，民辦高校的舉辦方與學(xué)校之間不是股東和公司的關(guān)系，舉辦方不能從民辦高校中獲得辦學(xué)收益。如果說(shuō)《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)于舉辦方對(duì)民辦高校享有的權(quán)益前后還有反復(fù)，那么《民法總則》的規(guī)定更是明確直接，非營(yíng)利法人不得向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得的利潤(rùn)。

所以從這一點(diǎn)來(lái)看，民辦高校雖然是社會(huì)資本辦學(xué)，但是與興辦公司、企業(yè)等營(yíng)利法人有本質(zhì)的不同，這樣規(guī)定的目的是為了從根本上保證教育事業(yè)的公益性。

（二）獨(dú)立學(xué)院中舉辦方與民辦高校之間的法律關(guān)系

獨(dú)立學(xué)院相比狹義的民辦高校，舉辦方的構(gòu)成不一樣，獨(dú)立學(xué)院的舉辦方除了企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人等社會(huì)力量之外，還有舉辦高校，因此在獨(dú)立學(xué)院這一類民辦高校中，存在三方法律關(guān)系，包括舉辦方之間，各舉辦方與民辦高校之間，但是現(xiàn)實(shí)中，民辦高校往往是三方中最弱勢(shì)的一方，主要體現(xiàn)在設(shè)立獨(dú)立學(xué)院時(shí)，舉辦方之間要簽訂一個(gè)合作辦學(xué)協(xié)議，大多數(shù)獨(dú)立學(xué)院的合作辦學(xué)協(xié)議里面都涉及到了舉辦高校要從獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)收益中獲得管理費(fèi)的問(wèn)題，而作為承擔(dān)這一義務(wù)的獨(dú)立學(xué)院卻不是這個(gè)合作辦學(xué)協(xié)議的當(dāng)事人，如前所述，獨(dú)立學(xué)院不是公司、企業(yè)，而允許舉辦方從獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)中取得收益，與股東開(kāi)辦公司通過(guò)分紅獲得利潤(rùn)實(shí)際上是異曲同工，這顯然違背了教育公益性原則。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為了教育事業(yè)的良性健康發(fā)展，必須要嚴(yán)格監(jiān)督民辦高校依法辦學(xué)，確保民辦教育事業(yè)真正成為教育事業(yè)的有益補(bǔ)充。

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