肖海燕 彭虹斌

摘要：政策執(zhí)行是確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審視近兩年民辦教育新法新政的執(zhí)行過程，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行出現(xiàn)了進(jìn)度緩慢、舉辦者信心受挫、地方落實(shí)法律不主動(dòng)等不利局面，影響分類管理改革進(jìn)程。根據(jù)史密斯政策執(zhí)行過程模型，從四個(gè)層面分析新法新政執(zhí)行不力的原因，并提出相應(yīng)的調(diào)適策略：在政策層面，需及時(shí)完善政策供給，提高文本的可操作性，注重文本的漸進(jìn)性;在組織機(jī)構(gòu)層面，要優(yōu)化部門溝通機(jī)制，行政領(lǐng)導(dǎo)要正確看待民辦教育的社會(huì)價(jià)值，建立健全民辦教育監(jiān)管機(jī)制;對于目標(biāo)群體，學(xué)校需提高組織化程度，舉辦者要調(diào)整心態(tài);在環(huán)境因素層面，要支持發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，公眾應(yīng)保持對政策的理性，媒體報(bào)道要堅(jiān)持客觀公正。

關(guān)鍵詞：教育政策;民辦教育;政策執(zhí)行;政策調(diào)適;史密斯模型

一、引言

教育政策執(zhí)行是將政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程，即從計(jì)劃到實(shí)踐的過程。[1]自2016年11月起，有關(guān)民辦教育的新法新政陸續(xù)出臺(tái)，并進(jìn)入執(zhí)行階段。反觀兩年多來新法新政的實(shí)施過程，存在執(zhí)行進(jìn)度緩慢、舉辦者信心受挫、地方落實(shí)法律不主動(dòng)、政府扶持和管理的具體政策不明確、辦學(xué)者權(quán)利義務(wù)不清晰、管理力量嚴(yán)重不足等問題[2]，影響了政策執(zhí)行效率。相關(guān)各方如何積極調(diào)整以適應(yīng)新法新政是擺在面前的棘手問題，本文以史密斯模型為視角，從理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個(gè)層面探討政策執(zhí)行不力的原因，并提出相應(yīng)的調(diào)適策略，以期提高政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的匹配度。

二、理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型

托馬斯·史密斯（TBSmith）在“The Policy Implementation Process”一文中提出政策執(zhí)行過程模型（如圖1所示）。他認(rèn)為，政策執(zhí)行效果受以下四個(gè)部分的影響：（1）理想化政策（the idealized policy），即合理、正確、科學(xué)的政策，與政策的形式、類型、計(jì)劃和形象等變量息息相關(guān);（2）執(zhí)行機(jī)構(gòu)（the implementing organization），主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行，涉及組織結(jié)構(gòu)和人員資質(zhì)、行政組織的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行計(jì)劃和能力;（3）目標(biāo)群體（the target group），是受政策影響最大的組織或組織內(nèi)的人，受組織化或制度化程度、領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度、先前的政策經(jīng)驗(yàn)影響;（4）環(huán)境因素（environmental factors），是那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素。環(huán)境可以看作是一種限制性的因素，即政策的執(zhí)行必須處在相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境之中。[3]這四個(gè)部分內(nèi)部或之間相互作用可能發(fā)生差異，形成緊張關(guān)系。破壞性的緊張關(guān)系會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果不符合政策制定者的預(yù)期，可以通過制度化或非制度化的形式對緊張關(guān)系進(jìn)行處理和反饋，實(shí)現(xiàn)各部分內(nèi)部或之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

（二）民辦教育新政新法執(zhí)行分析框架

教育政策屬于公共政策的組成部分，民辦教育政策的執(zhí)行過程與公共政策執(zhí)行過程具有相似性，同樣會(huì)受到理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素的影響。依據(jù)史密斯的政策執(zhí)行過程模型，構(gòu)建民辦教育新法新政執(zhí)行分析框架（如圖2所示）。以上四個(gè)部分之間及內(nèi)部關(guān)系的緊張或者不協(xié)調(diào)，會(huì)影響新法新政執(zhí)行效率，造成政策執(zhí)行結(jié)果不及預(yù)期。

三、民辦教育新法新政執(zhí)行不力的原因分析美國政策學(xué)家艾利森提出：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！睆拿褶k教育新法新政的執(zhí)行情況來看，效果并不如預(yù)期。究其原因，與政策本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素等密切相關(guān)。

（一）理想化政策層面

完備的政策是政策有效執(zhí)行的前提，透過新法新政在政策執(zhí)行過程中暴露的問題，可以發(fā)現(xiàn)政策文本本身存在一些問題。

1.政策文本供給不及時(shí)

一方面，國家層面的實(shí)施條例仍未落地。修訂后的民辦教育促進(jìn)法確立了民辦學(xué)校分類管理新制度，原有的基于非營利性民辦學(xué)校管理制度的實(shí)施條例已無法滿足新制度的要求，有關(guān)民辦學(xué)校自主招生、營利性民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠、非營利性民辦學(xué)校的VIE架構(gòu)、國有民辦學(xué)校的去向等問題，亟需條例進(jìn)行明確。但截至2019年9月底，實(shí)施條例仍未正式出臺(tái)。另一方面，地方配套政策遲滯。2016年12月29日，國務(wù)院三十條要求地方各級人民政府根據(jù)意見，因地制宜，積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)，抓緊制定出臺(tái)符合地方實(shí)際的實(shí)施意見和配套措施。按照預(yù)期，為了保障民辦教育促進(jìn)法順利實(shí)施，地方配套政策應(yīng)當(dāng)在新法正式生效前出臺(tái)。但新法生效前全國各地?zé)o一省市正式發(fā)布官方的實(shí)施意見，直到2017年9月底，以遼寧為代表的地方人民政府才出臺(tái)了第一個(gè)落地政策。

2.政策文本部分條款可操作性不強(qiáng)

以民辦學(xué)校的稅收問題為例，新法在扶持與獎(jiǎng)勵(lì)條款中規(guī)定非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策時(shí)，并沒有提到營利性民辦學(xué)校具體享有何種稅收優(yōu)惠。從發(fā)揮地方能動(dòng)性的角度而言，這的確為地方政策的制定預(yù)留了較大空間，可以提高地方政府制定具有地方特色政策的積極性。然而矛盾點(diǎn)在于，目前的法律體系中，任何關(guān)于稅收的立法都只能通過全國人大或國務(wù)院來決策，地方?jīng)]有相應(yīng)的立法權(quán)。[4]在國家層面的稅種、稅率和征管等基本制度沒有相應(yīng)調(diào)整之前，地方難以拿捏稅收的扶持程度。因此，地方配套政策多以保守為主，甚至內(nèi)容與國家層面政策基本相同，缺乏與地方實(shí)情的融合度，致使政策落地的操作性不強(qiáng)。

3.政策文本局部內(nèi)容的沖擊力大

2018年11月15日，中共中央、國務(wù)院公布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）對學(xué)前教育投資境況產(chǎn)生重要影響。首先是普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%的目標(biāo)，將幼兒園的普惠性質(zhì)變成主流，再加上小區(qū)配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園的規(guī)定，客觀上縮小了舉辦者選擇營利性民辦園的空間，挫傷了他們的積極性。其次，《意見》中“社會(huì)資本不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園”“民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市”等規(guī)定對已進(jìn)入資本市場的機(jī)構(gòu)帶來巨大沖擊，以在美國上市的中國幼教公司紅黃藍(lán)為例，在消息發(fā)布的當(dāng)天收盤暴跌52%。由于投資上市的道路受阻，資本進(jìn)入學(xué)前教育的熱情降低，甚至已進(jìn)入的資本也紛紛退出和撤離。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面

民辦教育新法新政的實(shí)施，需要各執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照國家層面政策的要求，及時(shí)推進(jìn)政策地方化進(jìn)程。但受制于執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部要素的不理想、不完備甚至監(jiān)督體系缺失等因素，政策執(zhí)行效率降低。

1.執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)作存在困難

新法新政執(zhí)行涉及的部門多、協(xié)調(diào)難度大。僅國務(wù)院三十條就涵蓋過渡期、土地政策、稅收政策、扶持政策、收費(fèi)定價(jià)、投融資創(chuàng)新、退出機(jī)制、財(cái)務(wù)制度等多個(gè)層面的內(nèi)容，因而地方政府在推進(jìn)新法新政地方化時(shí)，并非由單一的教育行政部門所能完成，還需要財(cái)政、工商、稅務(wù)等多個(gè)部門聯(lián)合參與、合作決策。各部門受辦公場地距離、執(zhí)行人員多寡等因素的限制和影響，特別是在部門原有工作任務(wù)十分緊迫的情況下，新的任務(wù)分配無疑會(huì)加重執(zhí)行人員的工作負(fù)擔(dān)，致使其缺乏積極性和主動(dòng)性。這種既需要部門及時(shí)合作，又礙于各部門職能任務(wù)繁重而無法全力支持的狀態(tài)，讓地方教育行政部門處于被動(dòng)地位，增加了政策協(xié)商的時(shí)間成本，不利于政策的高效執(zhí)行。

2.行政組織的領(lǐng)導(dǎo)對民辦教育社會(huì)價(jià)值存在雙重標(biāo)準(zhǔn)

地方教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)對新法新政的理解和態(tài)度決定著其會(huì)多大程度上推動(dòng)政策執(zhí)行。一些領(lǐng)導(dǎo)受“官尊民卑”思想的影響，對民辦教育的價(jià)值判斷依靠主觀偏好，處理民辦教育工作時(shí)戴“有色眼鏡”。有學(xué)者認(rèn)為：“一些教育行政領(lǐng)導(dǎo)喜歡用雙重標(biāo)準(zhǔn)看待民辦教育，當(dāng)談及教育公平和教育質(zhì)量的話題時(shí)，他們熱衷于對民辦教育與公辦教育同等要求;當(dāng)談及對民辦教育財(cái)政支持時(shí)，他們卻又將民辦教育與公辦教育區(qū)別對待?！崩?，某地方教育領(lǐng)導(dǎo)在處理教師培訓(xùn)問題時(shí)，由政府財(cái)政支持的外出培訓(xùn)項(xiàng)目，往往優(yōu)先考慮公辦教師，而民辦教師一般只能參加當(dāng)?shù)亟M織的講座。行政領(lǐng)導(dǎo)的這種雙重標(biāo)準(zhǔn)具有不公平性，會(huì)影響其貫徹新法新政的程度。

3.執(zhí)行計(jì)劃和監(jiān)督體系欠缺

設(shè)置獨(dú)立的民辦教育監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，是有效發(fā)揮監(jiān)管作用的前提。從全國31個(gè)省級教育行政部門民辦教育管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來看，有上海、天津、安徽、山東、河南、湖南、重慶、四川、貴州、云南、陜西和甘肅這12個(gè)?。ㄊ校┰O(shè)置了專責(zé)民辦教育管理的處室。[5]可見，民辦教育事業(yè)專項(xiàng)管理日漸成為共識(shí)，但仍然有較大的提升空間，特別是對政策執(zhí)行起重要作用的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。目前，尚未建立系統(tǒng)的民辦教育監(jiān)督反饋體系，現(xiàn)有督導(dǎo)人員的專業(yè)性和能力水平也有待提高。從國家教育督導(dǎo)委員會(huì)設(shè)立的處室和專題來看，并沒有以民辦教育為主的部分;各地方人民政府教育督導(dǎo)室以及教育督導(dǎo)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等部門也缺乏針對性的民辦教育板塊。由于民辦教育監(jiān)督機(jī)制的缺失，對新法新政執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度不夠，新法新政的推進(jìn)主要依靠執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的自覺行為，在各地公開的資料中，少見明確的執(zhí)行計(jì)劃或時(shí)間表。

（三）目標(biāo)群體層面

目標(biāo)群體是政策作用的對象，主要包括各級各類民辦學(xué)校、舉辦者、投資者、教師、學(xué)生及家長，本文僅討論受新法新政直接影響最大的民辦學(xué)校及舉辦者。民辦學(xué)校當(dāng)前的客觀實(shí)際決定了其對新法新政的適應(yīng)還需要一個(gè)較長的過程，舉辦者對新法新政的態(tài)度也讓政策落地遭遇梗阻。

1.民辦學(xué)校的組織化程度不高

學(xué)校組織的定位是否清晰、體制機(jī)制是否健全、決策機(jī)構(gòu)是否權(quán)威等因素，對其能否及時(shí)作出符合學(xué)校發(fā)展實(shí)際的營利性或非營利性選擇至關(guān)重要。從學(xué)校個(gè)體組織角度看，當(dāng)前中國民辦學(xué)校的組織化程度普遍偏低，不適應(yīng)民辦教育法制化進(jìn)程和教育市場競爭的需要。[6]一些民辦學(xué)校存在定位不明確、規(guī)章不健全、章程太隨意、財(cái)務(wù)制度不規(guī)范、資產(chǎn)和賬目不清晰，甚至舉辦者隨機(jī)決策成分大等問題。學(xué)校組織的現(xiàn)狀無法快速適應(yīng)新法新政，減緩了學(xué)校分類登記的進(jìn)程。

2.舉辦者對新法新政的態(tài)度糾結(jié)

與西方國家的教會(huì)、基金捐贈(zèng)辦學(xué)不同，我國民辦教育的產(chǎn)生與發(fā)展有著特殊的歷史背景和環(huán)境，缺乏捐資辦學(xué)的傳統(tǒng)。民間資本雖然存在投資辦學(xué)和捐資辦學(xué)兩種典型的方式，但更多是屬于投資性質(zhì)，舉辦者希望獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。非常典型的體現(xiàn)就是，對于義務(wù)教育階段，即便國家已經(jīng)明確規(guī)定義務(wù)教育階段不得實(shí)施營利性的情況下，仍然有45%的舉辦者傾向于選擇營利性。[7]這種傾向性反映了舉辦者內(nèi)心對營利性的強(qiáng)烈訴求，投資獲利仍然是其舉辦學(xué)校的重要內(nèi)驅(qū)力。除了以捐資辦學(xué)和義務(wù)教育階段的學(xué)校以外，舉辦者選擇營利性，擔(dān)心稅費(fèi)繁重，特別是對于重資產(chǎn)的高校而言，存在較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn);選擇非營利性需要變更產(chǎn)權(quán)，不能取得投資收益，這與投資獲利的意愿相違背，再加上非營利的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)條款不明朗，加劇了舉辦者的擔(dān)憂。

（四）環(huán)境因素層面

環(huán)境因素是那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素。民辦教育新法新政的執(zhí)行，既有賴于相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種宏觀環(huán)境，又受到環(huán)境因素的制約。

1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，教育水平不均衡

我國幅員遼闊，受歷史、地域和環(huán)境因素影響，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，相應(yīng)的教育發(fā)展水平也不平衡，在此基礎(chǔ)上形成的思想觀念和意識(shí)形態(tài)也各異。整體上而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地帶民辦教育發(fā)展水平普遍高于經(jīng)濟(jì)相對落后的中西部地區(qū)。實(shí)踐中，民辦教育分類管理改革雖然經(jīng)過多年的探索和試點(diǎn)才在全國范圍施行的，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江省溫州市為代表的試點(diǎn)地本身具有很強(qiáng)特殊性，它提供的經(jīng)驗(yàn)僅僅是一種可供參考的思路，其創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)并不會(huì)放之四海而皆準(zhǔn)。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很難借鑒其在財(cái)政扶持、融資支持、教師待遇、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)等方面的扶持措施，面臨著如何有效推進(jìn)新法新政、鼓勵(lì)民間資本投入教育的巨大考驗(yàn)。

2.社會(huì)對新法新政存在擔(dān)憂

由于一些上市的民辦教育機(jī)構(gòu)在其披露的財(cái)報(bào)中毛利率高達(dá)到60%以上，使得社會(huì)對民辦學(xué)校貼上暴利的標(biāo)簽。允許興辦營利性民辦學(xué)校以及營利性民辦學(xué)校自主決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等條款，更增加公眾對其辦學(xué)目的擔(dān)憂，他們憂慮營利性的學(xué)校以自主定價(jià)為借口提高收費(fèi)，大幅度提升學(xué)生入學(xué)的成本。另外，股票市場的不穩(wěn)定也折射出社會(huì)對政策的恐慌。2018年8月10日，實(shí)施條例（送審稿）中規(guī)定，“實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制非營利性民辦學(xué)?！薄ｋS后，在香港上市的睿見教育、宇華教育、新高教集團(tuán)等教育股集體遭遇重挫。全國人大代表李孝軒表示，“資本市場對送審稿的情緒，可能不利于更多民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域”。浙江大學(xué)吳華教授也認(rèn)為：“民辦教育促進(jìn)法的核心精神是促進(jìn)，中國教育離不開民間資本支持，此次市場波動(dòng)或提示我們還要慎重決策?！盵8]

3.個(gè)別媒體的不實(shí)報(bào)道造成輿論導(dǎo)向偏誤

個(gè)別媒體由于缺乏對分類管理新法新政的全面理解，對政策產(chǎn)生不實(shí)報(bào)道，誤導(dǎo)社會(huì)輿論。例如，中共中央國務(wù)院在2018年11月發(fā)布的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中“要求城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”，這一規(guī)定被某些媒體以“私立幼兒園將退出歷史舞臺(tái)”的標(biāo)題大肆宣傳，對不知情的民辦幼兒園舉辦者和家長群體造成誤導(dǎo)。實(shí)際上“不得辦成營利性幼兒園”特指小區(qū)配套幼兒園，其他場所的民辦園仍然可以自主選擇辦成營利性民辦園或非營利性民辦園，并不存在所謂的私立幼兒園或營利性民辦園要退出歷史舞臺(tái)的說法。媒體這種一知半解、斷章取義的做法，有失客觀和公允，不利于引導(dǎo)積極的社會(huì)輿論。

四、促進(jìn)民辦教育新法新政有效執(zhí)行的調(diào)適策略反饋階段是史密斯模型的一個(gè)重要部分，因?yàn)樗宄乇砻髡哌^程是一個(gè)長久的，持續(xù)的過程，可能永遠(yuǎn)不會(huì)有最終和明確的結(jié)束。[9]通過反饋可以對政策執(zhí)行過程中的緊張關(guān)系進(jìn)行處理，減少各部分因素之間因相互作為而產(chǎn)生的阻力。那么，對民辦教育新政新法執(zhí)行的反饋，需要各方采取措施不斷調(diào)適。

（一）理想化政策層面

1.及時(shí)完善政策供給

一方面，國家層面盡快出臺(tái)實(shí)施條例。我國的行政體制特征決定了我國的教育政策執(zhí)行多以“自上而下”的模式進(jìn)行。應(yīng)加緊頒布條例，為地方確定扶持政策提供方向，確保民辦學(xué)校平穩(wěn)過渡和可持續(xù)發(fā)展。另一方面，地方及時(shí)出臺(tái)實(shí)施意見和配套措施。地方的政策文本是民辦學(xué)校進(jìn)行分類登記的重要依據(jù)，要提高政策執(zhí)行效率，就必須按照國家要求，及時(shí)配齊相關(guān)政策。同時(shí)，為了降低政策在落地時(shí)的阻力，政策制定須充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大政策制定的社會(huì)基礎(chǔ)，廣泛吸納利益主體的訴求和社會(huì)公眾的意見，建立起具有鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)、激勵(lì)民間資本投身教育的動(dòng)力機(jī)制。

2.提高政策文本的可操作性

地方政府要降低對上級政策的過度依賴，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性。在全面深入地調(diào)研當(dāng)?shù)孛褶k教育發(fā)展現(xiàn)狀、特征、優(yōu)勢和局限，確保政策穩(wěn)定的前提下，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行地域創(chuàng)新。地方政府能否全面落實(shí)各項(xiàng)法定的財(cái)政性扶持措施直接關(guān)系到民辦學(xué)校舉辦者的分類選擇及辦學(xué)動(dòng)力問題。[10]因而，地方應(yīng)盡可能明確和細(xì)化過渡政策，特別是在補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法、分類扶持政策等涉及舉辦者利益攸關(guān)的問題上，政策條款的制定務(wù)必清晰可執(zhí)行，增強(qiáng)可操作性，不可盲目借鑒、生搬硬套。否則，易造成政策水土不服，無法落地，甚至流于形式。

3.注重政策文本的漸進(jìn)性

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）》（送審稿）第61條規(guī)定：“各級人民政府及有關(guān)部門在對現(xiàn)有民辦學(xué)校實(shí)施分類管理改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮有關(guān)歷史和現(xiàn)實(shí)情況，保障受教育者、教職工和舉辦者的合法權(quán)益，確保民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)有序推進(jìn)?！闭呗涞仄椒€(wěn)有序是基本定調(diào)，因此，地方在制定分類管理相關(guān)配套政策文本時(shí)，應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎，避免激進(jìn)。尤其是對于可能會(huì)造成重大影響的條款內(nèi)容，要在充分了解利益相關(guān)者的訴求、權(quán)衡各主體之間的利益和關(guān)系基礎(chǔ)上，采取逐步分解、循序漸進(jìn)的方式加以調(diào)整，增強(qiáng)舉辦者、投資者對政策的適應(yīng)性，避免因政策沖擊力太強(qiáng)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，產(chǎn)生破壞性后果。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面

1.優(yōu)化部門溝通機(jī)制，增強(qiáng)主體責(zé)任意識(shí)

首先，進(jìn)一步完善各部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。借助多種互聯(lián)網(wǎng)新媒體工具，建立線上工作群組，開展視頻會(huì)議、在線交流，打破部門之間因辦公場地、距離、人員因素限制而不能及時(shí)溝通的藩籬，實(shí)現(xiàn)政策信息的有效互通和協(xié)商決策，增強(qiáng)各執(zhí)行人員對新法新政的認(rèn)同感及一致性，減少部門之間因信息不暢導(dǎo)致的執(zhí)行阻力。其次，各機(jī)構(gòu)執(zhí)行人員要強(qiáng)化自身的主體責(zé)任意識(shí)。增強(qiáng)對政策反應(yīng)的嗅覺和敏感度，提高快速適應(yīng)新政新法的能力和行政效率。再次，由于教育政策本身具有一定的時(shí)效性，政策的落地執(zhí)行也需要提高時(shí)效性。執(zhí)行人員在面對新法新政時(shí)，要樹立時(shí)間期限上的緊迫感，充分理解和消化上級下達(dá)的政策文本，以最優(yōu)的效率推進(jìn)政策地方化進(jìn)程，確保中央的政策能得到及時(shí)執(zhí)行。

2.正確看待民辦教育的社會(huì)價(jià)值

全國政協(xié)委員胡衛(wèi)認(rèn)為：“各級政府要像對待民營經(jīng)濟(jì)一樣對待民辦教育，將民辦學(xué)校舉辦者當(dāng)作自己人，并為其創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，讓民辦教育能夠充分發(fā)展。”新形勢下，地方教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)看到民辦教育的偉大貢獻(xiàn)，不僅為社會(huì)增加了教育服務(wù)供給，培養(yǎng)了大批社會(huì)主義建設(shè)人才，還為創(chuàng)新教育體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。還要看到民辦教育的角色和地位已經(jīng)發(fā)生的重要轉(zhuǎn)變，由最初國家辦學(xué)的補(bǔ)充，到社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，再到教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。鑒于此，將民辦教育工作放在公辦教育同等的地位來規(guī)劃和落實(shí)是順應(yīng)客觀實(shí)際的。

3.建立健全民辦教育監(jiān)管機(jī)制

教育督導(dǎo)制度是落實(shí)教育法律法規(guī)的重要工具，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的重要職能之一是監(jiān)督教育法律法規(guī)和方針政策的執(zhí)行情況，監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極發(fā)揮督政作用是推動(dòng)政策地方化進(jìn)程的有利保障。地方政府應(yīng)重視民辦教育管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化教育督導(dǎo)工作的權(quán)威。一方面，要設(shè)立民辦教育管理機(jī)構(gòu)或部門，負(fù)責(zé)民辦教育的專項(xiàng)管理，增強(qiáng)民辦教育事務(wù)工作的規(guī)范性和專業(yè)性;另一方面，增設(shè)民辦教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立健全監(jiān)督體系，負(fù)責(zé)民辦教育相關(guān)政策法規(guī)的落實(shí)監(jiān)督。對于已有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要不斷優(yōu)化督導(dǎo)隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)，提高督導(dǎo)隊(duì)伍的專業(yè)水平，讓督導(dǎo)部門切實(shí)發(fā)揮督政職能，確保上級的教育政策能夠優(yōu)質(zhì)高效地得到執(zhí)行，下級的政策制定能夠如期完成。

（三）目標(biāo)群體層面

1.民辦學(xué)校要進(jìn)一步提高組織化程度，規(guī)范辦學(xué)程序

各級各類民辦學(xué)校要按照民辦教育新法的要求，明確辦學(xué)目標(biāo)與定位，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，擬定規(guī)范的學(xué)校章程，合理布局董事會(huì)成員，發(fā)揮最高決策機(jī)構(gòu)的決策職能。特別是要做好財(cái)務(wù)方面的規(guī)范和管理，認(rèn)真建立和完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和資產(chǎn)管理制度，并按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)帳簿。在分類選擇過渡期內(nèi)，仔細(xì)梳理學(xué)校的財(cái)務(wù)和資產(chǎn)狀況，為正式分類登記做好準(zhǔn)備。有關(guān)學(xué)校收費(fèi)的問題，也要嚴(yán)格執(zhí)行教育收費(fèi)公示制度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

2.舉辦者及時(shí)調(diào)整心態(tài)，積極適應(yīng)新法新政

史密斯認(rèn)為，為了滿足政策的需求，目標(biāo)群體必須不斷調(diào)整以適應(yīng)政策。民辦教育新法新政是為了更好地規(guī)范和促進(jìn)民辦教育發(fā)展，對政府和舉辦者而言是一種雙贏。既有利于政府依法對民辦學(xué)校分類扶持，也有利于保護(hù)舉辦者獲得合法收益的權(quán)利。舉辦者要看到這種雙贏的局勢，順應(yīng)民辦教育未來的發(fā)展趨勢，堅(jiān)定辦學(xué)信念，轉(zhuǎn)變心理預(yù)期，認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)新法新政的精神，提高法律和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。進(jìn)一步增強(qiáng)使命感、責(zé)任感和緊迫感，以辦好人民滿意的教育為根本宗旨，切實(shí)加大教育投入，不斷深化教學(xué)改革，系統(tǒng)優(yōu)化人才培養(yǎng)模式，全面提高個(gè)性化、多樣化、高質(zhì)量的教育服務(wù)的供給能力。[11]

（四）環(huán)境因素層面

1.地方要支持民營經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化投資環(huán)境

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，教育的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支撐。一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，市場化程度越高，就越有可能獲得更多的資源來發(fā)展教育;一個(gè)地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，民營資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的可能性就越高。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)增強(qiáng)對人才的需求，同時(shí)家庭對教育的支付能力也就越強(qiáng)，進(jìn)而刺激區(qū)域民辦教育的發(fā)展。[12]對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間資本興辦高質(zhì)量、品牌化、特色化的學(xué)校，以滿足社會(huì)多元化優(yōu)質(zhì)教育的需求。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化投資環(huán)境，通過土地、稅收等多方面的政策，擴(kuò)大招商引資，積極引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育，滿足社會(huì)對普惠性教育資源的需求。

2.公眾應(yīng)保持理性，減少政策恐慌

社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)用理性客觀的心態(tài)去看待民辦教育，認(rèn)識(shí)到民辦學(xué)校不論選擇營利性還是非營利性，它們的公益屬性都不會(huì)改變。兩種性質(zhì)學(xué)校的存在，為社會(huì)提供了更多選擇性空間。要以包容和開放的心態(tài)接納營利性民辦學(xué)校，消除民辦學(xué)校就是為了掙錢的偏見。因?yàn)闋I利性并不代表其喪失了公益屬性，相反，營利性民辦學(xué)校由于身處更加嚴(yán)峻的競爭環(huán)境，將會(huì)更加注重提供等價(jià)優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。對投資人而言，要明確學(xué)校與企業(yè)的最大區(qū)別在于其公益屬性，基于這樣的前提，投資教育切不可將追逐利益作為投資的唯一價(jià)值取向，必須堅(jiān)持理性和適度的投資原則，降低因政策可能變化而帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.媒體的報(bào)道應(yīng)客觀公正

由于媒體的報(bào)道對公眾輿論具有導(dǎo)向作用，稍有偏誤就會(huì)造成不良的社會(huì)影響。特別是在公眾情緒焦灼、政策敏感時(shí)期，誤導(dǎo)性的內(nèi)容更容易激發(fā)他們對政策的擔(dān)憂。民辦新法新政的頒布，開啟了民辦教育分類管理改革的新時(shí)代?？梢哉f，這是在不斷優(yōu)化民辦教育發(fā)展道路上極具突破性意義的一步。因此，媒體對民辦教育分類管理改革的報(bào)道應(yīng)當(dāng)更加真實(shí)地反映分類管理改革政策的意圖，力求客觀、公正和全面，努力在宣傳新法新政過程中發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

總之，民辦教育新法新政執(zhí)行是否有效，取決于在執(zhí)行過程中四個(gè)重要組成部分的綜合影響?，F(xiàn)實(shí)情況下，新法新政執(zhí)行過程中暴露出的問題值得深刻反思。確保民辦教育分類管理改革平穩(wěn)有序進(jìn)行，需要從政策文本本身、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素等四個(gè)層面進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，以不斷與新法新政的要求相適應(yīng)，緩和政策在執(zhí)行過程中的緊張狀態(tài)，最大程度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

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[12]闕明坤，公彥霏，孫俊華.我國民辦教育區(qū)域規(guī)模差異及影響因素的實(shí)證分析[J].復(fù)旦教育論壇，2018，16（5）：98-106.

（責(zé)任編輯鐘嘉儀）

收稿日期：2019-08-20

作者簡介：肖海燕，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生;彭虹斌，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。（廣州/530631）

*本文系2018年度廣東省社科類社會(huì)組織課題“新法下民辦學(xué)校有效運(yùn)營模式改革研究”（編號(hào)SL18SKT11）的研究成果。