吳紀(jì)樹
摘要:
鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)開放對于提升社會治理水平意義重大,有必要將其納入法治的軌道確保其健康發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法有利于保障公民權(quán)利、提升服務(wù)水平和推動創(chuàng)新發(fā)展。國內(nèi)外也對此進(jìn)行了諸多有益的實(shí)踐。但是,我國目前在政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法上仍然遇到認(rèn)識不足、制度缺位、銜接錯(cuò)位、主體不明等難題。對此,建議從樹立法治理念、制定基礎(chǔ)規(guī)范、建立組織機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律制度完善。
關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù);立法;政府?dāng)?shù)據(jù)開放
毋庸置疑,我們已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)被數(shù)據(jù)(date)主導(dǎo)的時(shí)代。隨著政府治理水平的不斷提升,政府在公共行政中積累掌握了大量的數(shù)據(jù),它們大多以各種形式“隱身”在檔案館和數(shù)據(jù)庫之中。近年來,圍繞政府掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行了一些實(shí)踐和討論,特別是政府?dāng)?shù)據(jù)開放(open government data)的相關(guān)問題。隨著國家治理現(xiàn)代的要求,政府越來越認(rèn)識到政府?dāng)?shù)據(jù)開放在保障公民政治參與、改進(jìn)公共治理體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面的重要顯著?!拌b于政府公共數(shù)據(jù)公開屬系統(tǒng)工程,有必要以法律或行政法規(guī)方式構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)法律規(guī)范?!盵1]
一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放之界定
可從“政府?dāng)?shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)開放”“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”進(jìn)行層層理解。什么是“政府?dāng)?shù)據(jù)”?參照我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開條例》對“數(shù)據(jù)”的概念表述,政府?dāng)?shù)據(jù)開放之“政府?dāng)?shù)據(jù)”指的是:行政主體在履職過程中,依法通過搜集、制作等手段獲取,以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源。什么是“數(shù)據(jù)開放”?對于此“開放”的概念理解,至少應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面展開。一是在技術(shù)層面,即數(shù)據(jù)為可機(jī)讀、非專屬性的電子格式,可為任何公民、法人或者其他組織獲取和利用;二是在法律層面,即數(shù)據(jù)本身當(dāng)屬公共資源,行政主體應(yīng)為無償提供數(shù)據(jù),為公民、法人和其他組織創(chuàng)造高效便捷的獲取方式。什么是“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”?簡言之,就是行政主體利用現(xiàn)代信息技術(shù)條件,主動作為向全社會的公民、法人或者其他組織免費(fèi)、便利、無差別地提供各種格式政府?dāng)?shù)據(jù)的行為。[2]此外,還要注意區(qū)分“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”與“大數(shù)據(jù)”“政府信息公開”兩個(gè)相近表達(dá)。就目前而言,立法還未對“大數(shù)據(jù)”進(jìn)行明確界定。但至少可以確定,大數(shù)據(jù)的來源既可能政府開放的數(shù)據(jù),也可能來說商業(yè)組織獲取的數(shù)據(jù)?!罢?dāng)?shù)據(jù)開放”與“政府信息公開”既區(qū)別又聯(lián)系:其一,前者是對后者在大數(shù)據(jù)時(shí)代的拓展與深化,二者在時(shí)間上具有相互承繼發(fā)展的關(guān)系。信息公開的信息通常是經(jīng)過加工處理的,具有主觀性、價(jià)值性,而政府?dāng)?shù)據(jù)更多具有客觀性、非加工性;其二,政府信息公開更多側(cè)重對公眾知情權(quán)的滿足,賦予了更多的行政意義,而政府?dāng)?shù)據(jù)開放則強(qiáng)調(diào)開放、共享理念,因而更具經(jīng)濟(jì)社會價(jià)值。
二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法價(jià)值
(一)有利于保障公民權(quán)利
我國目前尚未明確規(guī)定公民的政府?dāng)?shù)據(jù)開放獲取權(quán),但從《憲法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的立法精神可以推斷,我國是有權(quán)利公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的。從另一個(gè)角度來說,政府?dāng)?shù)據(jù)開放也體現(xiàn)著民主的真諦,只有開放數(shù)據(jù)讓公眾獲取,公眾才能形成對政府治理的見解和建議,從而真正參與到政治監(jiān)督之中。
(二)有利于提升公共服務(wù)
《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》對大數(shù)據(jù)時(shí)代政府公共服務(wù)提出了新要求,即“利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求,優(yōu)化資源配置,豐富服務(wù)內(nèi)容,拓展服務(wù)渠道,擴(kuò)大服務(wù)范圍,提高服務(wù)質(zhì)量。”政府?dāng)?shù)據(jù)開放有利于公眾更加便利獲得高質(zhì)量知識信息,這為公眾參與行政決策、改進(jìn)政府服務(wù)裨益良多。
(三)有利于推動創(chuàng)新發(fā)展
政府?dāng)?shù)據(jù)開放是推動社會治理創(chuàng)新發(fā)展的重要力量,也為社會力量參與到政府治理創(chuàng)造了良好的條件和契機(jī)。對于數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮,社會性質(zhì)的組織、企業(yè)等主體更加具體優(yōu)勢,其往往能夠?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行最大價(jià)值的創(chuàng)新利用,創(chuàng)造出更多的服務(wù)和產(chǎn)品。從而真正利用大數(shù)據(jù),推動社會共治創(chuàng)新發(fā)展。
三、我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的進(jìn)展與難題
(一)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法進(jìn)展
透過法律文本,我們可以窺見我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的進(jìn)程?!蛾P(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》等,構(gòu)成了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策框架體系;而以《政府信息公開條例》為中心,以《民法總則》《刑法》《著作權(quán)法》《保守國家秘密法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》為補(bǔ)充,則構(gòu)成了當(dāng)前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不算完備的法律框架體系。在地方探索實(shí)踐中,北京、上海、廣東、重慶、貴州等地走在了前列,形成了相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)施意見、工作方案、促進(jìn)條例等地方性法規(guī)及法律規(guī)范性文件。
(二)我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法難題
我國地方法制實(shí)踐還遇到了一些亟待以后克服的立法難題。一是認(rèn)識不足。一些政府部門對大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)價(jià)值認(rèn)識不足,對開放、共享的理念尚難完全接受,很大程度阻礙著政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法工作的推進(jìn)。二是制度缺位。國家雖在政策層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放這一新生事物予以了承認(rèn),但畢竟在法律上尚處空白,這對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的工作推動造成了一定程度“于法無據(jù)”的尷尬。三是法律位階低、銜接錯(cuò)位。法律的低位階缺陷導(dǎo)致規(guī)范的約束力明顯不足,而較為全面的 《政府信息公開條例》的系列規(guī)范又無法涵蓋政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為的全部內(nèi)容。四是部門多頭、主體不明。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放會涉及公安、社保、交通、教育、地理等眾多領(lǐng)域,因而涉及的法律主體繁多,導(dǎo)致各個(gè)主體掌握的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化、共享難等現(xiàn)象。[3]
四、關(guān)于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法建議
(一)樹立法治理念,汲取成熟經(jīng)驗(yàn)
我國大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展離不開政府?dāng)?shù)據(jù)開放,因而要在認(rèn)識上站在國家戰(zhàn)略層面思考政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法治建設(shè)。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下,必須以法治統(tǒng)領(lǐng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放系列工作的開展,完善的法制供給是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前提。同時(shí),也要充分汲取國外在此方面探索出來的成熟經(jīng)驗(yàn),借鑒轉(zhuǎn)化而用之,并在我國地方法制實(shí)踐的基礎(chǔ)上,逐漸建構(gòu)起富有中國特色、彰顯中國智慧的政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制體系。
(二)制定基礎(chǔ)規(guī)范,確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
建議盡快由全國人大常委會制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放法》,解決我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法滯后實(shí)踐的不利局面。這些基礎(chǔ)規(guī)范至少包括:政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本內(nèi)涵、法律屬性,政府?dāng)?shù)據(jù)主管機(jī)關(guān)的職權(quán)責(zé)范圍,政府?dāng)?shù)據(jù)開的開放原則、開放范圍、開放程序、安全保護(hù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì),政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享制度、監(jiān)督考核制度,等等。此外,還要確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),比如可以適時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化操作指南》,提供實(shí)踐操作的技術(shù)保障,避免各地各部門執(zhí)行過程中因標(biāo)準(zhǔn)不一造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。
(三)建立組織機(jī)構(gòu),營造社會氛圍
專業(yè)的人干專業(yè)的事??v觀國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展,無論是理論還是實(shí)踐,建立一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的專業(yè)組織機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放的頂層決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施和監(jiān)督考核非常必要。不僅如此,這一組織機(jī)構(gòu)還有一項(xiàng)重要職能,就是致力于營造我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的全社會共同參與治理的氛圍,既要積極推進(jìn)在數(shù)據(jù)安全前提下的開放實(shí)踐,又要想方設(shè)法鼓勵(lì)、支持社會市場主體參與到大數(shù)據(jù)價(jià)值利用的紅利中來,充分挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在價(jià)值,為政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法打下堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。
[參考文獻(xiàn)]
[1]朱新力.加快建立政府公共數(shù)據(jù)開放制度[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627360514293956821,2019-11-02.
[2]宋華琳.中國政府?dāng)?shù)據(jù)開放法制的發(fā)展與建構(gòu)[J].行政法學(xué)研究,2018(2).
[3]陳尚龍.大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法研究[J].地方立法研究,2019(2).
(作者單位:中共重慶市萬州區(qū)委黨校,重慶 404100)